【政商关系谈】官员调动频繁与退休干部余热对企业的影响

摘要

对中国 25 个城市 2700 家企业的研究显示，党政领导班子成员的调动越频繁，腐败对企业的危害就越深。特别是在腐败高发地区、中小型企业和政府重点监管的行业，地方领导任期越短，企业遭受的腐败危害就越强。 

逾六成中国上市公司聘用卸任官员担任高管。市场经济越发达，政企关联为企业带来的收益越高。

一、官员调动越频繁，企业发展越遭罪

腐败通常被视为经济发展的毒瘤，腐败高发的国家和地区很少会有蓬勃的经济发展。但是在中国却出现了令人诧异的现象：尽管中国的腐败状况触目惊心，但民营企业却成长迅速。

为什么会这样？

香港和美国的两位研究人员利用实地访谈和企业调查数据发现，腐败的“可预期性”是一个至关重要的因素。

如果腐败不可避免，那么可预见的腐败总比不确定的好。因为可预见的腐败至少可以确保企业得到期望的结果，并降低企业的交易成本。

而研究证实：腐败的可预期性受到地方政府领导班子的稳定性影响。如果地方政府领导的任职较久，腐败是相对可预见的，对企业的妨碍就会降低。

腐败是可预期的吗？

在法治保护不够健全的市场进行投资，企业必须与政府保持良好的关系。在中国，地方政府对企业有生杀予夺之权，企业不得不寻求其庇护。为了得到必要的保护或免受骚扰，企业往往需要通过贿赂等形式同政府“勾肩搭背”。得到实惠的政府会反过来保护企业。

“腐败的可预期性” 指：政企腐败交易的结果和过程是确定的。腐败的可预期性在很大程度上取决于政府领导层的稳定性，也就是说，政府的领导班子能够保持长期执政的话，腐败就是可预期的。

这是因为，如果企业面对的政府官员是确定的，腐败虽然不是明码标价，但至少是透明和清楚的。如果腐败是企业可预见的，是企业运作不得不付出的代价，那么腐败的桎梏作用就相对较小。

但是，如果政府领导人的任期很短且频繁调动，那么企业受到的腐败危害就会很大。企业家需要不断同这些“走马灯”的领导人建立关系，并会遇到很大的不确定性。在这种情况下，腐败就构成了企业发展的障碍。

对于企业而言，“县官不如现管”，更换的领导干部意味着企业过去的 “投资” 付之东流，不得不重新投资和维系政企关系。如果这种情况频繁发生，企业的腐败成本就高居不下，腐败投入的不确定性也随之增加。

可预期的腐败危害较小

研究者通过实地访谈发现，地方领导稳定可以通过至少三种途径使腐败是可预期的，并降低腐败对企业的危害。

首先，稳定的地方领导意味着政府与企业之间的虚拟合约，使企业能够得到期望的结果，比如签订的投资协议或得到的优惠政策可以持续兑现。稳定的领导层可以强化企业与政府之间的非正式关系，使政企合谋更为稳固，并为企业投资和运作提供多方面的支持。

与此同时，稳定的地方领导还可以降低企业的腐败学习曲线，避免企业重复在腐败问题上 “交学费”。要想博得地方领导的欢心，企业需要摸清他们的喜好，而这些都需要长期学习。企业在地方领导身上的“投资”虽然不会一劳永逸，但稳定不变的领导会更容易结交和搞关系。

最后，稳定的地方领导还能够使企业得到 “尚方宝剑”，摆脱低层官员的骚扰。企业在日常运作中需要经常同各类 “街头官僚” 打交道，并受到他们的索贿或盘剥，如过分频繁的检查。如果能够同地方领导建立稳固的信任关系，则可以规避其下属设置的各种发展障碍。

地方领导稳定至关重要

2012 年世界银行对中国 25 个城市 2700 家企业进行调查，其中包括一道题：企业是否将腐败视为发展的障碍？

在一些城市，90% 以上的企业不认为腐败是发展障碍。但在另一些城市，近半数的企业抱怨腐败阻碍发展。

地方党委通常由 9 个常委组成，他们掌握了地方领导大权。区别于单纯关注党委书记或市长等 “一把手” 的研究，研究人员对整个地方领导班子进行研究。研究者收集了 25 个城市在 2002-2011 年间市委常委的有效数量，构造了领导稳定指数。有效领导数量如果增加，则意味着领导班子的稳定性差，并会使企业付出更高的腐败代价。

研究显示，在有效领导数量越多的城市，认为腐败阻碍其发展的企业就越多。换句话说，稳定的地方领导有利于企业规避腐败的危害。

研究者还使用 10 年间担任市委常委的官员总数，以及任期最长的两位市委常委的任期之和作为替代性指标，结果显示研究发现不变。

以人均行政支出衡量城市的腐败程度，研究发现：腐败越严重，领导稳定对腐败危害的影响就越大。这说明越是腐败的地区，领导稳定对企业保护的作用越强。

中小企业更容易受地方政府的掣肘，因此党政领导稳定对它们更为重要。大型企业，特别是中央直属和支柱性企业，在地方有很强的影响力，受到地方政府的影响相对会小。

在石化、建筑等市场进入壁垒较高的行业，政府对企业的监管更强，企业对政府的依赖性也更高，腐败的危害也会随着党政领导调整而提高。

这项研究表明，领导干部的任期过短，可能会造成严重的经济和政治后果。领导更替有利于培养人才，也是政府发展的途径之一。但是，如何避免地方官员的频繁调动，可能是未来值得考虑的课题。

对于企业而言，稳定的地方领导仍然是次优选择。毕竟，企业仍然需要为腐败埋单，只是对象相对固定，价格相对低廉而已。进一步加强反腐败，逐步降低营商成本，才是正本清源之路。

二、企业为什么越来越爱聘用卸任官员？

官员们卸任后去了哪里？不少人成了企业的高管。企业通过和官员 “勾肩搭背” 来获得生意上的好处，似乎不是难以理解的事。但是，这种好处是通过什么途径实现的？在什么样的环境下、对什么企业而言，和官员 “勾肩搭背” 最有价值？

美国和澳大利亚的四位研究人员发表在《Administrative Science Quarterly》的研究，对中国企业聘用卸任官员的情况进行了分析。研究者们发现，当一间上市公司的总经理或董事长曾经担任处级及以上政府职务（即存在政企关联），该企业的盈利水平会显著提升。这种政企关联在市场经济越发达的时候作用越强；与大企业相比，政企关联对中小企业的作用更显著。

政企关联发挥作用的两个机制

研究者们收集了 1992 至 2007 年中国上市公司的资料，发现上市公司聘用卸任官员担任高管的情况越来越普遍。在 1992 年，只有 27%的企业这样做。但到了 2000 年以后，这个比例持续增长并超过了 60%。

以净资产的净回报率衡量企业绩效，研究发现，有政治关联的企业获得了更大的收益。研究者认为，这是因为建立有效政治关联的企业，可以获得政府掌握的稀缺资源、减轻来自政府监管的负担，并获得市场竞争优势。

研究者还验证了政企关联发挥作用的两个关键机制，即获取银行贷款和规避关联交易。

首先，有政企关联的企业更可能获得银行贷款。研究发现，政企关联会令企业银行贷款占总资产的比例增高。换句话说，政企关联令企业能更方便地获得银行贷款，进而提高企业的盈利水平。

其次，有政企关联的企业遭遇的关联交易更少。控股股东往往会攫取上市公司的资金，去支持其商业集团的其他公司。政府则能够保护与其有关联的企业，避免控股股东的关联交易。以控股股东从上市公司拆借的贷款和贷款担保占总资产的比重来衡量关联交易，研究发现政企关联会显著降低控股股东对上市公司的利益损害。

市场经济越发达，政企关联收益越高

研究进一步指出，政企关联的价值是动态性的，取决于企业所处的经济环境和政治周期。以非国有企业就业人员占比、非国有企业固定资产投资占比两个指标衡量市场化程度时，研究发现市场化程度越高，政企关联带来的收益越高。

从计划经济向市场经济的转变，似乎意味着市场作用的强化和政府作用的弱化，但为何市场化程度提升后，企业们依赖政企关联的效果反而越明显呢？研究者们认为，这是因为中国的经济体制转轨，在为企业创造一系列商机的同时，也隐藏着种种不确定性。在正式的法律制度仍然不够完善、政府对经济的控制有增无减的情况下，市场经济越发达，因政府管控而导致的不确定性越大，因此政企关联的价值也可能越强。

然而，政企关联对企业而言有利有弊。例如迫于政府的压力，企业不得不追求一些政治目标，即使这样做会损害企业的经济利益。又如部分政府官员的知识水平和商业能力都欠佳，由他们担任企业高管，可能会令企业蒙受损失。但总体而言，政企关联所产生的收益远远大于这些成本。

政企关联对小企业作用更大

政企关联对哪些企业的作用更大？研究者们提出了两个假设。第一，在市场竞争激烈的行业，政企关联的价值更大，因为这种关联可以在很大程度上降低竞争的不确定性。但是，对中国上市公司的数据分析并不支持这个假设。

第二，规模较大的企业议价能力较强，不一定需要政府的支持，因此政企关联对小企业的作用更大。对上市公司的研究证实了这个假设，说明主要是小企业从政企关联受益。

除上市公司外，研究还分析了政企关联对小规模非上市企业的影响。研究者们利用 1995-2006 年中国私营企业调查数据，发现由人大代表或政协委员担任总经理的企业盈利能力更强，且这些企业的盈利能力还会伴随着市场发展状况而逐步增强。这说明政企关联对企业的动态价值，不仅存在于大型上市公司，而且普遍存在于各类中小企业。

这项研究表明，如果政府对经济的控制不随市场转轨而改变，企业就不得不诉诸政企关联来规避市场竞争的不确定性。只有强化法治和弱化政府对经济的干预，才有可能降低市场转轨的不确定性，进而减少政企关联及其相伴而生的不正当竞争和权钱交易。

三、不止于个人层面的政商关系，你知道多少？

无论在中国还是外国，紧密的政商关系往往对企业经营有至关重要的影响。在西方世界，企业家通过与特定政治家——尤其是国会议员们——结成联盟来影响政策，从而最大化自己的利益，已经是一个广为人知的事实。而这种金钱政治也长期被批评和谴责。

那么在中国，政商之间又有怎样的联系呢？政见之前介绍的研究揭示了中国政商关系对公司股价回报率的影响，从一个方面揭示了中国政商关系的影响。在近期发表的另一篇论文中，研究者继续深入探究这一话题，揭示了更多关于政商关系形成机制的重要信息。

政商关系影响企业

研究者通过继续研究 2006 年和 2012 年发生在上海和重庆的两起重要政治事件——时任上海市委书记的陈良宇和重庆市委书记的薄熙来被免职——前后相关上市公司股价回报率的变化，来推测重要政治人物对与其相关联的上市公司产生的影响。

研究者利用市场公开资料，对重庆和上海两地所有上市公司在上述时间点的董事会成员的个人履历进行了分析——如果董事会成员现在或曾经是中央或地方政府机构（例如党务机关、政府部门、人大、政协或军队机关等）的成员，则该公司被认定为与上述机构具有政治联系。

由于董事会成员的数量不止一个，所以一个公司可以具有多种类型的政治联系。例如，重庆的中房地产股份有限公司 2012 年的董事会成员中，有从中纪委和国务院退休的官员。接下来，研究者分析了两地上市公司在两位市委书记被免职前后股价变化的情况，通过相关分析得出免职对该公司股价回报产生的影响。

分析结果显示，上海和重庆的企业的确都因本市市委书记的突然免职而受负面影响。然而，这种影响的具体情况却有所不同。对于上海市，那些有本地联系的企业（即董事会成员多为本地政治人物）受到了显著负面影响。而对于重庆，却是拥有国家层面政治联系的企业受到了显著负面影响。在控制了其他诸如董事会成员以前的政治级别及国有企业等因素之后，二者的负面影响仍然非常明显。

这一结果再次证实了政商关系对企业的影响。然而，我们要怎样解读重庆市和上海市的差异呢？研究者认为，两市的这种差异源于两位市委书记不同的政治履历。

政治 “掮客” 的中介作用

薄熙来就任重庆市委书记之前担任过五年的商务部部长，有中央政府的工作经历。而陈良宇则一直在上海本地任职，属于上海本土干部。研究者相信二者的工作经历决定了当地企业建立的政治联系的性质。

即当企业建立自己的政商关系时，并不是只针对特定政治人物，很可能会同时广泛 “投资” 这个政治人物所在的政治网络中的其他人。换言之，某些核心政治人物——例如这项研究中的两地市委书记——可能不仅仅亲自与企业联系，还会同时扮演 “政治掮客（Broker）” 的角色，为企业引介更多政治关系。

因此，重庆市的企业因为其市委书记曾经的中央工作经历，而接触到更多中央官员。反观上海市，其企业通过其市委书记更多与本地官员建立联系。当两位市委书记被免职后，他们政治网络内的官员自然不可避免地受到牵连，这导致与他们建立联系的企业面临更大的风险。

这项研究向我们揭示了政商关系在中国建立和发展的规律。尤为重要的是，这项研究第一次比较清晰地揭示出政治任务可能具有的中介效应。在已经揭露的数起腐败案件中，我们都能观察到比较明显的政商网络。

本研究的结论与这一现象相吻合，揭示了政商关系可能不仅像之前很多研究认为的，是一种 “个人联系”，而更应该被理解为一种与政权中的重要 “势力” 建立的联系。核心政治人物通过扮演 “掮客” 的角色，使其政治网络内的成员与其商业网络形成联系，这种联系的影响力无疑远大于个人层面的政商联系。

理解了这种核心政治人物扮演的中介角色，无论对深入理解中国的政商关系，还是进一步开展反腐工作，都有极为重要的意义。

参考文献

Zhu, J., & Zhang, D. (2016). Does corruption hinder private businesses? Leadership stability and predictable corruption in China. Governance, doi: 10.1111/gove.12220.

Haveman, H. A., Jia, N., Shi, J., & Wang, Y. (2015). The dynamics of political embeddedness in China. Administrative Science Quarterly, forthcoming.

Wang, Y. (2016). Betting on a Princeling. Studies in Comparative International Development

文章来源：《政见》