中信座谈：发展集体经济的阻力是什么，出路在何方？

食物主权按

2017年2月25日，中信改革发展研究基金会邀请19位来自社会各界的专家学者和农村基层干部，就发展农村集体经济问题进行了座谈。继前几日我们推送了《中信座谈：发展怎样的集体经济？由谁来组织农民？》一文，今天继续推送河阳乡村研究院周春光副院长的发言全文。

周春光老师长期从事农村基层工作。带着对农业、农村和农民真切的关怀，他以朴实的语言、严谨的逻辑和科学的分析方法，首先向与会者讲述了集体经济与产权制度面临的两大问题：一是农村集体经济发展不平衡问题，这与农村基层组织强弱、落实双层经营体制处理“统”“分”关系、把控超级地租能力等内部原因和国家管理体制与支农资金投放方式、大规模撤乡扩镇并村等外部原因有关。二是农村集体产权制度认识不统一的问题。作者从理论和实践两方面论证了以土地分包到户为基础的现行土地产权制度的失效和不合理性。旨在处理集体产权模糊、降低交易费用的现代产权制度在实际操作上反而增加了交易费用，阻碍了农村集体发展。

此外，作者认为要发展壮大集体经济与深化集体产权制度改革，首先要营造发展集体经济与加强统一经营的舆论，其次要强化农村基层组织建设与农村社区共同体构建，第三，作者还呼吁发展壮大集体经济要有政策倾斜力度。

整个发言对如何稳步发展集体经济提供了重要参考价值。人民食物主权主权推出此文，希望能引起更多朋友的思考与探索，为解决我国积重已久的三农问题和全人类的幸福事业添柴加火。

***点击文末阅读原文，再听基层干部的呼吁。

正文

很高兴参加今天这个研讨会，上午和刚才听了高层次的专家学者的讲话很受启发。我作为农村基层干部参加今天这个研讨会,我理解其价值在于：尽可能多的反映农村集体经济与产权方面的真实情况，尽可能多的反映农民和农村基层干部的真实想法，给各位专家学者研究提供参考材料。

一、集体经济与产权制度面临的问题

按照问题导向语境与思路，我首先讲讲集体经济与产权制度面临的问题。当前集体经济与产权制度面临的主要问题,是农村集体经济发展不平衡和对农村集体产权制度认识不统一问题。

问题一：

农村集体经济发展不平衡及其原因

两种不平衡：

一是东中西部区域集体经济发展不平衡问题,平原与山区农村之间集体经济发展不平衡,城郊区与边远乡村之间集体经济发展不平衡。

二是如南街、刘庄、华西和航民等一些集体经济“巨无霸”村与大量“无钱办事,无人办事,无章理事”的集体经济“空壳村”形成巨大反差的不平衡。

究其发展不平衡的原因：

一是与农村基层组织的强弱关系很大。农村基层组织强的村,发展集体经济舆论引导就好,氛围就浓；发展集体经济办法就多,能力就强；集体经济发展后劲就足,速度就快。基层组织弱的村,发展集体经济舆论氛围就差,能力就弱,发展就慢,甚至失速倒退而成为空壳村。

二是与落实双层经营体制处理“统”和“分”关系密切。在实行土地分包到户初期及延长承包期过程中，凡是“分”得比较彻底的地方，发展集体经济就没后劲,面临困难就大,甚至容易被瓦解。凡是“统”的多，“统”得好的村，集体经济发展就有后劲,就易于发展。

三是与把控超级地租(超过农地经营正常收益的)能力强弱关系很大。土地分包到户后,因城市化及企业建设需要征用土地,以及村民建房用地引起土地用途(性质)变化而产生的超级地租,从理论上讲理应归集体，因为这个超级地租不属于承包户的劳动所得。但由于理论与实践中的种种原因，导致农村基层组织把控超级地租能力强弱差别很大。凡是把控超级地租能力强的村,发展集体经济就好；反之发展集体经济就难。这三个方面是就集体经济组织内部而言的。

除此之外,集体经济发展不平衡问题还有外部原因：一是与国家管理体制和支农资金的投放方式变化有关。改革开放以来,特别是取消双轨制与农业税以后,国家投入了大量的支农资金，且其资金的投放方式发生了很大变化。以农村山水田林路综合治理的工程投资为例。过去在人民公社体制下，各级政府支农资金都是逐级下拨落实到村，由村集体经济组织负责实施管理。这就要求村里的领导班子要与村民商量着办，并在上级部门的专业技术人员指导下,动员和组织农民群众自己去干去实施,因而其工程质量与投资效率都比较好。而现在都要由有资质的施工企业来做，国家支农资金到了县里,就直接要落实到工程项目上，村级的自筹资金也要打到这个项目上，然后由县招投办直接组织有资质的施工企业招投标。从理论上来讲，专业的事由专业的人来做来管理,既科学又规范，但是其实际效果并非很好。实际上一个县有资质的施工企业是很有限的，社会上有脸面的一些人,就轮流坐庄操控这些有资质的施工企业参与招投标，中标的也一定是这个出资坐庄投标的特定的人,投标人在中标后一般都要层层转包。可想而知这样做的结果是有资质的施工企业要收取管理费,操控招投标人员与参与转包的人都要截留部分利润,从而,这就导致实际投资大打折扣，工程施工质量差,后继维修费用大等问题；国家的投入的支农资金效用与社会公正性降低问题；支农资金对发展集体经济起不到应有的促进作用问题。

二是与大规模撤乡扩镇并村有关。大规模撤乡扩镇并村的初衷,是为了适应城镇化发展需要,充分发挥中心村作用,并在更大空间范围内配置城镇化所需的资源；强化中心村基层组织作用,为城镇化所需资源提供组织保证。我不否认大规模撤乡扩镇并村,在有些地方是取得这样的效果。但就绝大多数地方而言,却导致了基层组织被削弱以及村社共同体走向衰落和瓦解,社会意识和思想道德滑坡，族群矛盾和宗族势力有所抬头,导致集体经济发展不平衡问题更加突出。为什么会出现这种出发点与实际效果相背离问题呢?究其主要是撤乡扩镇并村推进速度过快,许多措施没跟上,甚至有决策失当问题存在；有些行政村规模搞得过大,不符管理幅度原理,失管问题严重；行政长官意志色彩过浓,缺乏农民群众认同感等一系列问题交互作用所致。

问题二：以现代产权理论指导

农村集体产权制度的失效与破产 

实际上就是以土地分包到户为基础的现行集体产权制度好不好,管不管用问题。

显而易见,现代产权理论是指导我国现代企业制度改革的理论基石，也是诠释以土地分包到户为基础的农村集体产权制度改革科学性与合理性的理论基石。如果纯粹从改革开放以来,我国经济取得巨大成就的实际,以及实践是检验真理的唯一标准语境看,毫无疑问,现代产权理论的正确性是不容置疑的。但是,农民与农村基层干部是否都是这么看?答案却是否定的。那究竞这是个什么问题?

为了搞清这个问题,不妨对理论与实践关系问题先作一番审视。毫无疑问,真理性认识的理论来之于实践；理论对实践具有指导作用,在理论指导下的实践更具有自觉性与成效性；因社会发展与实践活动永无止境,决定理论创新永无止境。辩证唯物主义认识论告诉我们,具有真理性认识的理论,是通过实践中得来的大量的感性认识,通过“去粗取精,去伪存真,由此及彼,由表及里”的改造,并通过建立普遍公认与不容置疑的逻辑起点,运用综合与解构,抽象与具体,演绎与推理等思辩方法,遵循全面的观点、发展的观点、历史的观点,从而把感性认识上升为理性认识,才能审慎得到完整意义上的、具有真理性的正确理论。同时,任何具有真理性的正确理论,都是绝对性与相对性的辩证统一。这就要求我们在运用理论指导实践过程中,务必要与当时当地具体情况与具体自然与社会人文条件相联系,坚持尊重客观规律作用与尊重客观实际的辩证统一,坚持原则性不动摇与具体问题具体分析灵活性的辩证统一。

用理论与实践的辩证逻辑审视现代产权理论,诠释以土地分包到户为基础的农村集体产权制度改革的科学性与合理性,会是什么结果呢?

先看现代产权理论指导集体产权制度改革的基本过程。土地分包到户是在上世纪八十年代初的“阳光道”与“独木桥”争论中,遵循“摸石头过河”理念展开的。土地分包到户初时规定承包土地不得出租转让与抛荒,推行“交足国家,留足集体,留下归自己”做法时,还没有形成完整意义上的理论为分包到户说词。是后来,既为了坚持家庭承包长期不变,让农民吃长期不变预期的“定心丸”,也为解决转包土地不断增量扩面,土地抛荒日益突出,土地细碎化与规模化要求不相适应问题日益彰显情况下,先后提出了所有权与使用权分开的两分法理论；所有权、承包权与经营权“三权分置”和经营权流转理论。这就是现代产权理论诠释集体产权制度改革科学性与合理性,用现代产权理论指导分包到户土地制度不断完善的基本脉络。

再看现代产权理论诠释分包到户产权制度改革的基本论点。从现代产权理论涉及到十几个有关产权概念的一系列的推理演绎脉络中,择其要诠释集体产权制度改革的要义在于：集体所有制的产权不明晰,产权不明晰就要增加交易费用,从而降低生产要素效用和经营管理效率。只有土地分包到户才能明晰产权,降低交易费用,提高生产经营效率,从而更快促进农业发展农民增收。坚持集体所有权,依法保护分包到户的承包权,推动经营权流转是构成现行集体产权制度的基本框架,能够起到降低交易费用,提高生产经营效率,更快促进农业发展农民增收。

这样叙述应是符合现代产权理论本义的,并经得起实践这个唯一标准检验。然而,事实并非真的全是这样。且看《解放日报》在“鱼鳅和年轻人都能回来吗?”一文中提到过的两个村,即正好位于横跨缙云县新壶公路东西两端点的好溪村与河阳村,都是为了向农户返包土地的两个案例,既具特殊性又具普遍性,很能说明问题。东端的好溪村为统筹新村建设与旧村改造,发展高效农业园和民宿旅游---村庄经营与综合开发。领导班子通过村民代表会议决定,村里在负债经营条件下,以高于农户间租金向农户返包土地,通过深入持久的工作,这项工作总算顺利得以推进；而位于西端的河阳村是远近闻名的国家级古民居保护村,古民居保护与旅游开发规划,经批准后分两期征用120亩土地,为此村两委为向农户返包土地,使用各种方法挨家挨户做工作历时两年多时间,至今仍有几户农民未签返包合同,古民居疏解居民工作无法顺利推进。从这两个案例中看到,以分包到户为基础的集体产权结构,可以引出很多有苦难言话题姑且不说。就交易费用而言,就打了产权理论的耳光。因为，在泛集体成员内部交易费用不是降低而是增加。

三看农民与农村基层干部谈产权理论承包权与承包地。农民谈产权理论这里有个典型例子,去年底台州有一个当过兵,通读过《资本论》三卷本，且主要章节看过五六遍,现己65岁的企业主叫金秀清对我说：产权理论用了那么多概念,有些概念内涵可能有误,外延边界显然不清,推理演绎倒来倒去，肯定是不科学的。马克思的《资本论》才是真正科学的经济学。他给我讲了这么个问题后,我在猜想与疑虑：这个产权理论是否存在与农村集体产权有水土不服问题?这个产权理论和马克思主义经济学究竟是什么关系？看似很科学“三权分置”理论实际应用效果为什么不是很好?真是有种让我百思不得真解之感。从农村基层干部角度看，产权理论最主要的权能应是生产指挥权和收益分配权。生产指挥权是怎么科学管理和经营问题，确保在生产运营过程中取得更好的经济效益；收益分配权是把生产经营所得更公平分配给集体成员问题。“三权分置”的承包权对于转让土地收取租金实际上不种田的农户而言,就是个收益分配权而己。至于农民如何看待承包地,说分包到户好的人当然还是很多,因为小生产私有观念根深蒂固,且分包到户特能满足传统农民恋土情结,特别是承包地地理住置好的农户,真是把自己的土地看成宝贝,巴不得私有化永远归自已。

二、如何发展壮大集体经济

与深化集体产权制度改革

以上是我讲的第一个部分内容，下面讲讲第二个部分内容：如何发展壮大集体经济与深化集体产权制度改革的一些想法。

首先,要营造发展集体经济与加强统一经营层舆论。《宪法》规定的双层经营体制,曾几何时,在实施过程中,“分”的舆论氛围甚嚣尘上,而“统”的的舆论氛围似乎偃旗息鼓。刚才吕新雨教授提到的十八个农村基层干部倡议是有原因的。因为,习总书记在七次深改小组会议上提出三条底线，以及后来公布土地改革试点方案，农村基层干部觉得很受鼓舞，因在试点区里有关土地制度的现行法律法规、政策都停止执行，为全面创新土地制度开辟了道路。但由于试点数量选得过多,试点范围选得过大等诸多原因,试点不像试却像预设好方案的先行区,结果所有的试点区域里都是一个做法,即土地使用权确权登记颁证。这实际上只是固化现行土地制度所有优点与缺点而己,对于熟知三农问题的人而言,深知这样的试点没有什么实际意义可言。去年十八位农村基层干部的倡议书,无非也是为了营造点“统”的舆论氛围。然而,有人说这是妄议中央,实际上这十八个人根本没有这样的动机。如此轻易给人扣妄议中央帽子,岂不是要万马齐喑吗？前面几个专家都讲到要把搞集体化典型要宣传好,这一点真的很重要，因典型与榜样的力量是无穷的，特别是如报告文学《塘约之路》这样的典型宣传,其影响力要比单纯理论文章强过千百倍。通过典型大力宣传荡涤泼向合作化集体化的污泥浊水,把带领农民共同富裕的基点放在发展壮大集体经济上,营造强大的发展壮大集体经济与加大统一经营层的舆论氛围。

其次,要强化农村基层组织建设与农村社区共同体构建。这里我不谈乡镇基层干部选拔方法与教育培训问题,只谈点乡镇基层干部来源渠道问题。乡镇基层干部属国家公务员,不能光从大学生里面招考选拔,还需要从农村摔打出来的优秀干部里面选一部分出来,充实到乡镇基层干部队伍。很多公务员从大学门直接进到公务员队伍，不仅不会干工作还极易染上软骨病。实事求是讲他们没有实践经验，特别是乡镇有些问题很具体，一个大学生刚毕业出来能干什么社会管理类工作，许多实际问题解决不了，还不如农村的大老粗那些老干部。所以加强农村基层组织建设，应从优秀村干部里面选一部分进来。干得好的还可以进县级领导班子,甚至更高领导岗位。这是干部队伍建设机制问题，也是一种社会导向。现在有的专家学者认为现在农村是村霸恶霸的天下。我不这么看，我承认农村存在村霸恶棍，农村也存在干部队伍素质不高问题。但我认为，有村霸恶棍却不是很多。且村霸恶棍问题在下面，根子可能在上面，这需要我们客观正确对待。我始终认为优秀农村干部很多，且是一个庞大的群体。我们应充分发挥他们的作用，充分依托农村基层组织，加强村社共同体建设,努力提高农民的组织化程度,为发展壮大集体经济,实现共同富裕目标,提供坚强组织保证和良好的社会环境。

第三,就是发展壮大集体经济要有政策倾斜力度。政策和策略是党的生命，是一种非常有效的管理调控手段，能充分发挥人的主观能动性与智慧。因此，毛主席他老人家一再告诫:各级领导都要充分注意,万万不可粗心大意。正因为政策和策略如此重要,首先是政策制订部门要认真总结前后两个三十年经验教训,深入农村调查研究,从各类各种典型村中吸取营养把农村政策制订好,有关农村政策文件要写得简明扼要,通俗易懂,各级地方领导认真贯彻执行好。农村里凡有好的带头人,多数群众要求走合作化集体化道路的,国家政策上要给予肯定,支农资金上要给予倾斜。特别是贫困地区农村愿意走合作化集体化道路的,国家要特别给予鼓励和扶持。在强化依法治国的当下，仍然要坚持相信群众与基层干部方针,充分考虑发挥基层党组织作用和村民自治组织作用问题。要强化农民与农村基层干部与基层组织主体性地位,凡属于农村基层政治民主,经济民主与发展集体经济,农业经营管理层面的制度安排,不能规定得过细过死,要为基层党组织作用和村民自治组织作用发挥留有足够的空间。

哆哆嗦嗦讲了一大堆，想要说清的问题很多，但由于我的知识储备有限，智力条件不够，所以不管是讲理论还是讲实际，都是零零散散，没有什么严谨的逻辑性，不可能对提到的问题作出周密细致与严谨深入分析，因而只能这样肤浅与粗浅说说。主要目的是为在座各位专家学者提供参考性材料之类东西，只不愧于用心良好。就讲到这些，谢谢大家。

文章来源：本文为周春光副院长在中信基金会稳步发展集体经济研讨会上的发言。标题和小标题为编者加。

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