诚食讲座 | 张玉林：“挂钩”政策与消灭村庄（上）

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 #第二十讲#

国家和地方的经济发展用地要保证，耕地和粮食安全也要保证，可土地就这么多，该怎么解决？增减“挂钩”政策被认为是有效的解决办法：增加城市建设用地（建新）与减少农村建设用地（拆旧）相挂钩，实现扩张城市规模、壮大土地财政的目的。

“挂钩”政策实施近15年来，效果几何？在以合村并居与土地复垦为主的“拆旧”过程中，农民的权利该如何理解？“挂钩”政策将何去何从？张玉林老师从政策的制定和实施等多个环节详细介绍了“挂钩”政策的前世与今生。

本次讲座的记录分为上、下两部分在今明两天连续推出。上集阐述“挂钩”政策的起源、制定和实施过程；下集是关于因撤村并居而消失的自然村的问题，以及对“挂钩”政策的展望与思考，并附录了讨论环节的问答情况。

讲者｜张玉林（想了解作者请戳此处）

录音整理｜Mr.Nobody  龙行山  指南  对方

校对&责编｜喀秋莎

排版｜童话

我今天与大家分享的是“挂钩”政策与村庄消失的关系，总计分五个部分介绍。

挂钩政策前史

第一部分是关于城乡建设用地增减的“挂钩”政策的前史。虽然挂钩政策是2004年提出，真正付诸实施在2006年，但在此之前，上海就已经开始进行（试点）了。

早在1985年，上海市土地局和农委针对上海郊区农村城市化加速、自然村规模较小和“土地浪费严重”等问题，提出“耕地向种田能手集中、工业向园区集中、居住地向城镇集中”的“三集中”措施，并在松江县试点。

真正开始推广这一政策则是在1993年，当时上海的用地紧张状况已经凸显。按照上海官方的计算，通过“合理归并自然村”，到2010年可以节约用地近23万亩。到90年代中后期，有文献指出上海大概有自然村66000多个，分布 “多、乱、散”，影响了上海城乡一体化发展和国际大都市目标的实施。

什么叫“合理归并”呢？2006年上海十一五规划提出了“1966”四级城镇体系，即一个主城区（上海中心城区）、9个副中心（相当于原来的县城）、60个中心镇、600个左右的中心村。而在2006年，自然村还剩5万多个，新的规划就是要把这5万多个自然村最终归并到60个中心镇和600个中心村中。

总体而言，2000年以后，自然村归并的速度加快，据上海市有关部门报告，2003年到2007年总计归并了近12000个，迁徙农民90多万，腾出宅基地近11万亩，每年平均并掉2000多个。这不光是在上海，在中国历史甚至人类历史上，都是令人惊讶的动作。

以上是“挂钩”政策正式出台之前上海的“三集中”状况。

进入21世纪之后，江苏也开始搞“三集中”。江苏的表述与上海略有不同，“耕地向种田能手集中”变成了“向规模经营集中”，但做法和目的完全相同。

江苏最先实行的是江阴市新桥镇，该镇工业较为发达，拥有服装业的两大上市公司，也就是“海蓝集团”和“阳光集团”。

2001年，新桥镇开始进行“三集中”，把19.3平方公里的土地划分为三大功能区：一是工业园区，二是生态农业园区，三是居住商贸区，也就是镇区。前两个园区面积各占7平方公里，另外5.3平方公里是镇区。

所以江苏的“三集中”就是工业集中到园区、农民集中到镇区、农地集中给企业搞规模经营。

其中最重要的是农民集中居住，它和农地流转结合在一起。因为农民的宅基地属于农村集体建设用地，在土地征收方面有许多政策限制，当时要报国务院批准。而搞农民集中居住，农民的宅基地不经审批就可以直接转用。这对于用地饥渴的地方政府来说是一场及时雨。于是，新桥镇被当做集约用地的典型，其做法开始在无锡、苏南直至整个江苏推广。

2005年10月，中央提出建设社会主义新农村，江苏省政府在11月就召开了城乡建设工作会议，要求在三年内实现“城乡规划全覆盖”。

大家知道，从中华人民共和国成立到21世纪初，中国只存在有限的城市规划，不存在乡村规划，乡村基本上是被“规划”遗忘了的。现在要求城乡规划全覆盖，“积极稳步推进农村三集中”，农民集中居住成为全省的战略，成为新农村建设的重要导向。

三个月之后，2006年2月，江苏省建设厅宣布初步完成全省镇村布局规划，提出在未来20-25年内，将当时的大约25万个自然村逐步撤并为4万多个规划居住点，可以节约用地400万亩以上。

其中，苏州大概有21000个，要归并为2500多个，可以腾出土地48万亩；无锡市有12000多个，要归并成423个；南通有近4万个，归并为约4500个；宿迁有12000个，归并为约2500多个居住点。

2006年2月，江苏省建设厅宣布将要完成的全省镇村布局规划目标 | 图片来源：讲座PPT

其实在江苏全省的规划出台之前，无锡和苏州已经先做起来了。

《新华日报》2005年有一篇报道，介绍了无锡的农民安置房越建越高、占地越来越少，称为“以空间拓展地块”，实际就是让农民上高楼。

其中重点讲了无锡新区旺庄街道的经验。这个街道以前是个镇，1992年开始对建房农民和拆迁户进行统一规划，当时建设的主要是“二层二间体”的住宅，也就是所谓的“小洋楼”，每户规划用地是0.45亩；到1997年，就变成建造以6层为主的公寓房，户均用地降到0.15亩；到2004年，建设的都是12层、18层、28层的拆迁安置房，户均用地降到0.08亩。在滨湖区的“蠡湖人家”，建设的安置房全部超过11层，最高的达到32层。

报道还提到，锡山区首先“向用地分散、布局凌乱、处处见村庄”的现象开刀，从2005年开始，计划三年内率先在苏南完成20户以下的分散村的搬迁，预计户均占地从0.51亩减到0.15亩。

在这种激进做法的背后，是用地指标政策的收紧。以惠山区为例，它2003年获得的建设用地指标是3万亩，但是2005年只有500亩。

政策的收紧与2001-2003年间圈地浪潮达到了新的高峰有关，苏南地区、长三角地区的大量稻田被占，全国各地的许多良田变成了建设用地，直接造成了2003年粮食的大面积减产，中央开始治理整顿，要遏制圈地热，缩减建设用地指标。在这样的情况下，无锡、苏南等地向农民的宅基地开刀的步伐就加快了。

挂钩政策出台

“挂钩”这个词的正式提出是在2004年10月国务院发布的《关于深化改革土地管理的决定》，其中提到：

必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地；

鼓励农村建设用地整理，城市建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。

这项政策开始试点是在2006年，先在苏、鲁、津、鄂、川等5个省区，两年后扩展到19个省区。《试点管理办法》强调“以保护耕地，保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约用地为重点。”

从文件的表述来看，政策的出发点是好的。但是为什么后来广受批评呢？相关人士的回应中其实蕴藏着一些秘密。这种秘密意味着，政策的出发点未必就是好的。下面让我们看看有关人士的回应。

中国农业大学的某教授曾经参与了这项政策的制定，他后来解释说：国土部推行试点是“无奈的选择”，因为经济发展用地要保障，耕地和粮食安全也要保障，空间就这么大，土地就这么多，该怎么解决？“经过多方对比选择，增减挂钩是比较有效的解决办法。”

但问题是，该如何理解教授所说的“无奈”？如果承认土地饥渴是合理的，那么挂钩政策的出台确实就显得很无奈。国土部是保护土地资源的重要监管者，但是它要面对地方政府的用地饥渴及其伴随的“跑部前进”，所以你很难期待它能够成为合格的监管者，它确实显得无奈。

不过我们同时也要看到，国土部的选择是有倾向性的。这种倾向在当时的规划司司长董祚继及其同事的说辞中有明显表露。

按照有关报道，董先生是“这项创新政策的策划人之一”，他曾经强调：城镇化过程中最大的问题是用地空间不足，各地的建设用地指标差不多只够三分之二，每年供需缺口至少在300-400万亩，“减少土地供应的呼声并不明智，推进城镇化需要稳定的土地供应保障。从国外情况看，工业化、城镇化中期建设用地仍会较快增长，这是一个刚性的增长；还要解决农业、农村、农民的问题，终究要靠城镇化发展。”

图片来源：中国网

一般来说，这段话是许多人都认同的，似乎没有问题。但实际上问题很大，问题在于怎样看待城镇化。如果把城镇化当作解决“三农问题”的终极手段、唯一手段，你就会认同，否则就会发现其中的破绽。遗憾的是，许多负责政策制定的官员都是认同的。

基于上述认识，董先生2013年发表了一篇文章，题为《“稳定”土地供应，为城镇化护航》。“稳定”在这里既然被加了引号，当然是有深意的。深意是什么呢？让我们引用董先生的几位同事的告白。

国土部土地整理中心的一位副主任曾经在2010年披露：大规模借出（土地）周转指标是部里的策略，是为了应对近两年用地压力和许多不可测因素，国土部确定了以做大流量指标应对用地增长压力的策略。

同样是在2010年，国土部的总规划师在一次房地产论坛上报告说：通过增减挂钩，大约有2700万亩农村建设用地将纳入城市建设用地当中。

同一年，国土部长徐绍史在一个全国性的会议上指出：解决地方经济发展对土地需求的迫切问题，主要方式之一就是增减挂钩试点。

当时已经有许多人批评增减挂钩，让我们尤其要记住国土部法律中心首席顾问的回应。他说：这是“没办法的事情”，要保持住宏观经济发展就一定会造成土地需求的紧张，部里在想办法应对的时候，难免留出新的口子，让地方钻空子。

通过这句话能够断定，实际上国土部是有意“开口子”。用董祚继先生的说法，就是要“稳定”土地供应。既然上面有意让地方政府钻空子，地方政府就会把空子钻得越来越大。而《中国土地》杂志的一篇报道评论说：这是“破解土地瓶颈的金钥匙”。

挂钩政策的实施

既然国土部有意让地方政府钻空子，那么政策的实施效应就可想而知了。

政策出台之后，许多地区成立了由地级市的市委书记或市长挂帅的“土地整理小组”，西部某县的县长甚至称它具有“核裂变”效应。

为什么说具有“核裂变”效应呢？因为减少农村建设用地就可以增加城市建设用地，实现城市的进一步扩张，壮大土地财政。而农村建设用地主要是农民的宅基地。

要交代的是，其实从上世纪90年代开始，许多官员和学者就认为农村宅基地“占用太多，浪费严重”。不过对“浪费”程度的估算相差甚大，这里举出三项较有代表性的估算。

一是《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010）》：农村居民点建设分散，空心村、闲散地大量存在，人均用地达182平方米，超出国家标准高限32平方米。

二是国务院发展研究中心有关人士的估算：村庄整理可增加有效耕地约4300万亩。“可增加”的有效耕地大概是农民多占的宅基地。

三是2013年《中国土地》杂志给出的数据：当前农村居民点人均用地达214平方米，据测算全国农村可腾退出8000万亩以上。

从4300万亩到8000万亩以上，相差近一倍。这就涉及到衡量“浪费”的标准的问题，以及估算方法的问题。这当然不仅仅是复杂的技术问题，还包含如何对待农民的基本需求。

首先要承认，任何一个村庄都有占了太多宅基地的高宅大院，户主通常是当地有权势的人，也有一些是历史上遗留下来的，比如他的兄弟、亲友搬走了，房子和宅基地就转让给他了。

但同时也必须看到，一个农村家庭既是一个生活单位，也是一个生产单位。作为生产单位，他需要相应的空间，肯定要超过城市居民，你不能无视这种基本需求，硬要它和城市的人均用地相比。

进一步说，讲到浪费，不应该无视城市的大马路、大广场、大草坪、大学城，以及政府大楼造成的浪费，这种浪费强化了地方政府的土地饥渴，扩大了土地需求。

但是我们知道，农民的基本需求是被有意回避的，城市建设和扩张中的浪费也是被无视的。各地在出台“挂钩”的规划方案时，都会强调农民人均占有宅基地多少、超过城市多少。这种比较和渲染很拙劣，也具有欺骗性，似乎赋予了农民集中居住以“合法性”。

下面来看看“挂钩”政策的实践。试点不久，原来限于沪、苏、浙及成都等地的农民集中居住现象就开始急剧蔓延，“核裂变”效应凸显：大量地消灭村庄、逼农民上楼。

《南方周末》2010年曾有一篇题为“消灭村庄”的报道，讲到华北某市主政者的规划，他向前往调查的中农办副主任陈锡文这样介绍：

我这里共有100万户农民，我准备用三到五年把这些村庄全拆了，因为100万户农民大概占了100万亩建设用地。让100万户农民住楼房，至少省出70万亩地，50万一亩就是3500亿，100万亩就是7000亿，那还有什么事干不了!

报道说陈锡文当时被吓了一跳，告诫他说“你的胆子可真大，到时可能哭都来不及。”

但是“胆子真大”的官员其实很多。农民的基本需求和村庄的命运，在他们的规划里都被折算成了建设用地指标和财政收益数据。

而且挂钩不只限于本地，还要与外地挂钩，也就是土地指标的交易，比如苏北与苏南之间，杭州、宁波与浙南之间，当然也有跨省交易的。一些不发达地区的乡村不仅要满足本地的土地饥渴，还要满足外地的土地饥渴。

这方面的案例有很多，比如《新京报》的记者涂重航就报道了山东及河北的情况。

在山东诸城，2007年开始实施多村一社区改造，以两公里为半径，70万农民所在的1249个行政村被规划为208个农村社区，每个社区平均涵盖约1500户、近1万人，由此可腾出8万亩旧宅基地。

在德州，2009年计划将13个县的400多万农民、8319个村庄合并为3339个社区，可节约土地近100万亩。

在河北省，2009年提出建设全省农村新民居工程，当年启动1000个村，规划到2012年全省15%左右的行政村完成建设改造，腾出50万亩建设用地指标。

其中永清县董家务村的例子非常典型，该村2006年成为“省级文明生态村”，道路、路灯、围墙都是政府拨款新修，但同样被拆，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的村村通水泥路被铲平。

在政策实施的过程中，一些地方将撤村的数量和土地流转的比例当作考核官员政绩的指标，消灭村庄成了政治任务。

而且经常是先拆后建、强制性地流转、补偿低廉，农民不配合，时间又急促，于是就采取高压手段，威逼利诱搞株连。把农民是否配合拆迁与其应享的权益挂钩，从土地承包、工商经营，到低保资格、孩子上学、亲友的公职等等，再不行就挖出或捏造污点予以惩治，甚至直接抓人，唆使黑恶分子骚扰、威胁。从一般认为比较野蛮的地方，到长三角这种看似“文明”的地方，手段基本相同。

至2010年秋天，消灭村庄的运动已在20多个省市展开，广受诟病。当年也是征地拆迁酿成恶性事件较为集中的一年，从社会稳定的角度出发，国务院当年12月下发通知，要求严格规范挂钩试点，“严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。”然后就有了2011年年初国土部出台的一份新文件（国土资发【2011】224号），“挂钩”政策裹上了新的包装：

是有效推进三农发展和城镇化的现实可靠的载体和抓手；

是落实中央以城带乡、以工促农方针，统筹城乡发展的重要平台；

是引导资源、技术和项目向农村流动，加快新农村建设的重要途径；

是在保障工业化、城镇化、新农村发展中，优化城乡建设用地布局、推进节约集约用地、促进科学发展的重大举措；

是严格保护耕地和提高耕地质量、促进耕地集约经营和发展现代农业的有效手段；

是坚持家庭承包政策为基础，促进农民分工就业和增加收入的政策创新。

不知道大家的感受怎样。初看起来很是高大上，但推敲起来会发现似是而非、生拉硬扯。至于作为策划人之一的那位董先生，则以通俗的修辞加以辩解：

是一件利城利乡、利工利农、一举多得的好事，实质是对城乡土地资源优化配置，显化农村土地资产，将土地级差收益返还农村，破解新农村建设缺资金、城乡统筹缺抓手的难题。

你可以说他是在想象，也可以说他是在说谎。善良地说他是在想象，但实际上是在说谎，因为现实并不是他宣传的那样。

不过我想请大家跳出来，不要拘泥于个别官员的说辞，而是从大势上看问题。何谓“大势”？就是温铁军在1996年强调的“城市化不可逆转、地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地也不可逆转。”

面对这样的大趋势，在现有的体制下，国土部的“开口子”政策不过是有意识的顺应。中央政府的叫停令只会暂时起作用，一旦风头过去，“挂钩”政策还是会延续，不过可能会改换包装，与许多新的政策挂起钩来，比如与“土地整理”、对口扶贫，甚至“农房改造”等挂钩。而诸如此类的包装往往被宣传为“政策创新”。

下面我们就来看看江浙两省是如何不断地创新的。

先来看嘉兴的“两分两换”。嘉兴在2008年成为浙江省统筹城乡综合配套改革试点市，实施了所谓的“两分两换”，具体是指：

宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

这种表述堪称精明，这样一包装，“三集中”就显得非常完美。但是如果直接告诉你目的是要把全市的17017个自然村集聚到47个新市镇和376个新社区，你会感到很吃惊。从该市9个试点镇的情况来看，总计搬迁了近4万个农户，涉及到4万多亩宅基地，结果是“保证了占补平衡，有效缓解了建设用地的紧张局面。”

湖州的增减挂钩是与“农房改造”联系在一起的。

根据湖州市委书记2009年的报告，全市编制的村庄布局规划拟撤并5789个自然村，将其集中到18个中心镇和281个中心村，近五年累计完成农房改造建设7.3万户、复垦农村建设用地3.66万亩，获取用地指标2.41万亩，其中集聚程度最高的是吴兴区“八里店社区”，它集中了117个自然村的4万多农民。

规模之大，与江苏省丹阳市打造的“界牌新村”有得一比，界牌新村的最初定位是要建造“江苏最大的农民集中居住区”和“全国首个镇级市”。

在湖州下属的德清县，最初的规划是把全县的2100个自然村并成700个农村居住点。但新一任县领导在2011年“重新规划村庄布局”，只保留59个自然村，其他的村庄全部集中到城镇新型社区或农村集中居住点，农村建设用地将由50k㎡缩至20k㎡，有4.5万亩的节地潜力。

江苏省的创新有所谓的“万顷良田建设工程”。它是由该省国土厅设计的，曾经“以最高票、最高分获国土部科技奖一等奖”。2008年开始试点，到2012年总计批准47个项目，涉及土地89.83万亩，预计新增耕地13.52万亩，可盘活建设用地9.67万亩。其中南通的10个项目总面积达30万亩，需要搬迁5.1万户农民，由此可增加建设用地指标1.4万亩。

要提醒大家的是，千万不要把“万顷良田”理解为是“万顷粮田”，它实际上是改头换面了“挂钩”政策。比如南通市港闸区的项目3.6万亩，涉及213个村民小组和2.4万农民，其实是为“上海市北科技城”腾出建设用地。

关于这项政策的实施效果，很难进行总体评价。有一些媒体报道的所谓成功的典型，但其中的问题极少为外界所知；也有一些反映问题的报道，比如关于镇江新区的工程惠农还是毁农、关于南京市六合竹镇的工程未安置先搬迁、关于仪征的工程暴力拆迁的报道。如果大家要详细了解，可以到网上去搜索。

在省级创新之外，我们再来看看苏州市的政策创新。苏州在2013年提出了以“三优三保”为名头的土地综合整治规划，具体表述是：“优化农用地结构保护耕地、优化建设用地空间布局保障发展、优化镇村居住用地布局保障权益”。

规划在2015年由江苏省国土资源厅印发，并报国土资源部备案，2017年付诸实施。效果如何呢？我想向大家介绍一封来信，是今年6月28日收到的，写信的人在常州工作，老家是张家港市乐余镇的。信中写道：

前几日拜读了您写的关于山东合村并居的文章，我们感同身受，我们老家张家港市也发生了这样的事情，有过之无不及。

乐余镇2019年搞大范围“三优三保”（增减挂钩卖土地指标），不尊重群众意愿，欺上瞒下，搞株连拆迁，一刀切整村大拆、乱拆、不建，去年一年就拆了几千户，目前还在大张旗鼓推进，可惜美丽富裕的苏南乡村遭到严重破坏，而安置房却一套没有建，群众居无定所、怨声载道。而当地一些基本农田长草，复垦的土地难以种植，这是对社会财富的极大浪费，是对美丽乡村的严重破坏。

张家港市号称全国百强县前三，获联合国最佳人居奖，小康生活水平全国第一，全国文明城市六连冠……然而，乐余镇很多群众现在对此不太认可，房子拆了居无定所，没有拆的担惊受怕被骚扰，明显缺乏安全感、幸福感、获得感，当地群众深受拆迁之害。

写信的先生还附上了大量的文字和图片资料。下面这几张图片反映了拆迁前后村庄的外观。从照片上看，拆迁前的村庄、楼房和土地都很规整，应该是有过规划的，楼房很漂亮，环境不错，可以说已经是美丽乡村了，然后就拆了。拆了之后，有的还没有复垦，有的复垦了荒在那里。

张家港市乐余镇村庄拆迁前后

图片来源：读者来信附图，张玉林讲座ppt

我后来登录苏州市和张家港市有关部门的官网，查了些资料，也看到了不少官方报道，由此得知：截至2019年1月，苏州市总计有三批、60个镇和街道的规划获得了江苏省政府的批准，总计要“盘活存量用地24万亩，其中异地盘活21万亩，可腾挪形成空间指标14万亩”；其中，张家港市的拆旧复垦目标是到2023年完成4万亩，乐余镇是首批试点镇，也是拆旧复垦量最大的镇，两轮规划总计涉及7200多亩，到今年年底要拆迁4300户，计划新建安置房约8000套。

不清楚8000来套安置房何时能够建成。同样需要关注的是这项工程的推进方式，就是地方政府的“战争思维”和“战斗逻辑”。在关于浙江龙游县“大花园建设”的短论中，我曾经谈到过这个问题，这里还要强调一次。

在去年4月的推进会上，张家港市的书记（后来任苏州市自然资源局局长）提出：要打造“三优三保”的乐余样板，全面吹响冲锋号、集结号；“三优三保”工作是攻坚战，也是持久战，全市上下要迎难而上、敢于碰硬、通力配合，坚决打赢这场硬仗。

这样的措辞，在许多地方的许多官员的讲话中都能看到，尤其是有关征地、拆迁、撤村并居问题的讲话。它反映的是把和平时期的建设任务当作一场战争或战役、战斗来打。这样的逻辑和方式，是否意味着要建设的东西或完成的任务，其合法性本身就值得怀疑？在战争思维和战斗逻辑的主导下，农村的安定状况和农民的权益保障必然受到影响。

—END—

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