公路管理机构在交通事故处理中的责任认定与赔偿问题

作者：李涛、吴鹏飞

投稿邮箱：[e-mail]

首席内容官：智善爷爷（18995580086）

公路管理机构在交通事故处理中的责任认定与赔偿问题

观点：

1、对公路上的障碍物进行巡查、养护是公路管理机构应尽的职责和义务，且应作更广义的解释。不能仅理解为只是对路障的清理责任，还应理解为当公路管理机构自身无法无力清理路障时，其对路障存在负有采用科技方式远程发现、提示、标记、围挡及请求相关部门（如公安机关）帮助清理路障等义务。

2、公安机关具有治理查处打场晒粮行为的权利，但并不因此而免除公路管理机构保障路面安全、畅通的义务。

3、无论我国的公路交通管理体制如何变化，但对于公路管理机构在服务管理过程中发生的公众损害赔偿问题已统一法律适用，不会因为政府部门内部权力的设置争议而影响公众权利的保护。

4、保险公司代位诉讼中对公路管理机构主张的民事赔偿包括合同责任与侵权责任。

5、因动物窜行高速公路造成车辆受损事故的先前行为，致使车辆驾驶员因道路管理瑕疵坠亡，公路管理机构应承担违约责任。

6、路产损坏案件应按照民事法律规定处理。

案例1：

2008年8月5日，陈某驾车从武汉市黄陂区石门店收费站缴费进入熊长线（黄陂区到黄冈市封闭公路），行驶至红安县觅儿寺镇普安桥村袁家畈路段时，车辆起火燃烧致整车报废。经公安局消防大队及交通大队认定，事故火灾原因系道路上晒粮的稻草卷入底盘起火所致。此前车辆所有人胡某已为车辆在保险公司投保车辆损失险，保险金额为258124元。此之后保险公司在车损险项下限额内赔偿胡某244282元。因事发路段系黄陂公路局、黄陂养护中心、红安县公路段（以下简称三公路管理机构）的共管路段，故我们于2009年代理保险公司向三公路管理机构提出244282元的代位诉讼。

2011年，红安县人民法院一审判决驳回保险公司诉请，保险公司不服遂向黄冈市中级人民法院提起上诉；2012年，黄冈市中级人民法院二审维持了红安县人民法院的一审判决，保险公司不服遂向湖北省高级人民法院申请再审。2016年，湖北省高级人民法院撤销原一、二审判决，判决三公路管理机构向保险公司支付244282元。

案例2：

2010年8月6日，郭某驾车行经武荆高速K881路段时撞上一条狗，造成车辆前部损坏。后其继续前行至武荆高速K879+200米汉北河2号桥处，郭某拨打报警电话等候救援中发现对向车道有一辆施救车行驶经过，郭某试图拦车救援，因视线原因从汉北河2号桥中间隔离缝隙意外坠落身亡。后，我们代理郭某家属向武荆高速公路的管理机构主张承担违约责任。2012年法院认为郭某采取危险的自救行为，自身承担70%的责任，公路管理机构因管理存在安全隐患承担30%的责任。

律师分析：

1、因打场晒粮产生的路障，公路管理机构负有巡查养护义务。

1986年10月7日实施的《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》规定：“……三、任何单位和个人未经公安机关批准，不准占用道路摆摊设点、停放车辆、堆物作业、违章建筑和搞集市贸易等。公路养护和市政管理部门为维修道路需占用、挖掘道路时（日常维修、养护作业除外），须与公安机关协商后再行施工，并共同采取维持交通的措施。公安机关要大力支持，积极协助，维护施工作业的顺利进行。其他单位和个人，临时占用道路需经公安机关批准；挖掘道路和超限运输，需经公路养护或市政管理部门审核同意后，由公安机关办理手续……”。

2001年5月31日实施的《湖北省公路路政管理条例》第18条规定：“......禁止在公路上打场晒粮。公安交通管理机关应做好在公路上打场晒粮的治理工作，公路管理机构应积极配合，保障公路安全畅通。”

2002年5月23日公安部下发的《关于在公路上打场晒粮的行为如何适用法律和管辖问题的批复》（公复字〔2002〕4号）规定：“根据《道路交通管理条例》(以下简称《条例》)第六十六条、第六十七条的规定，任何单位和个人未经公安机关批准，不准占用道路摆摊设点、停放车辆、堆物作业、搭棚、盖房、进行集市贸易和其他妨碍交通的活动；不准在道路上打场、晒粮、放牧、堆肥和倾倒废物。对违反上述规定的，公安机关应当按照《条例》第八十四条的规定，根据其情节轻重，对违法行为人处五十元以下罚款或者警告，而不得适用《治安管理处罚条例》第二十条的规定予以治安管理处罚。对在公路上打场、晒粮的行为，公安机关应当按照《条例》的规定和《公安部关于组建公路巡逻民警队在公路上实施统一执法工作的通知》(公通字[1996]58号)的精神公安部关于组建号)的精神，由交通管理部门(包括公路巡逻民警支队、队)依法查处。其中，对在乡村公路(《公路法》规定的乡道)上打场、晒粮的行为，省级人民政府公安机关根据本地区的实际情况，可以规定由公安派出所依法查处。”

2011年5月1日实施的《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》）第31条规定：“未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动。”

2011年7月1日起施行《公路安全保护条例》第43条规定：“……公路上行驶车辆的装载物掉落、遗洒或者飘散的，车辆驾驶人、押运人员应当及时采取措施处理；无法处理的，应当在掉落、遗洒或者飘散物来车方向适当距离外设置警示标志，并迅速报告公路管理机构或者公安机关交通管理部门。其他人员发现公路上有影响交通安全的障碍物的，也应当及时报告公路管理机构或者公安机关交通管理部门。公安机关交通管理部门应当责令改正车辆装载物掉落、遗洒、飘散等违法行为；公路管理机构、公路经营企业应当及时清除掉落、遗洒、飘散在公路上的障碍物。车辆装载物掉落、遗洒、飘散后，车辆驾驶人、押运人员未及时采取措施处理，造成他人人身、财产损害的，道路运输企业、车辆驾驶人应当依法承担赔偿责任。”

据此，三公路管理机构认为，其仅对于“车辆装载物的掉落、遗洒、飘散障碍物”、“公路坍塌、坑槽、隆起等损毁”、“公路设施完好状态”三方面进行养护，而在路面的“打场晒粮行为”不属于《公路安全保护条例》《公路安全保护条例》规定的“车辆的装载的掉落、遗洒、飘散障碍物”，公安机关是依法治理“打场晒粮行为”的责任主体，故清理因打场晒粮而产生的路障不属于公路管理机构的法定职责。

传统观点认为，公路安全（公路自身安全）与交通安全（交通秩序安全）的管理机制不同。在公路上实施的行为凡是危害到公路或公路设施的安全，必然也同时危害到交通安全；而危害交通安全的行为却不一定造成公路或公路附属设施的损害。同一违法行为当危害到公路或公路设施，由公路管理机构负责管理；当仅危害交通安全时由公安机关负责管理。《公路法》没有赋予公路管理机构对公路障碍物的强制性清除权，其仅能行使责令停止违法行为与罚款的行政管理手段，而清除路障权是《道交法》赋予公安机关的法定职责。

我们认为，三公路管理机构对于因打场晒粮而产生的路障负有清理养护义务，理由如下：

2001年6月5日实施的《交通部关于对关于请求明确〈公路养护技术规范〉有关条款含义的紧急请示的答复》规定：“《公路养护技术规范》(JTJ073-96)第3.1.4条规定“各种路面应定期清扫，及时清除杂物，以保持路面和环境的清洁。”该条款是对公路日常养护工作的总体要求，其具体含义是：公路养护单位，要对公路进行定期清扫，定期清扫时的作业标准是清除杂物，做到路面清洁。定期清扫的频率应根据各地关于公路小修保养工作的相关规定执行。另外，该条规定中的“及时”并不等于“随时”，《公路养护技术规范》没有也不可能要求公路养护单位对路面杂物做到随时清除。因此，如果公路养护单位按照规定的频率或有关工作要求做到了定期清扫，即不能认为其“疏于养护”。

2004年8月28日实施的《公路法》第35条规定：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”及第43条：“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。”

2009年6月1日起实施的施行《湖北省高速公路管理条例》 规定：“在高速公路及其用地范围内，禁止从事下列活动：（一）抛洒、堆放物品，倾倒垃圾，排放污水……”。

2010年7月1日起实施的施行《侵权责任法》第89条规定：“在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。”

2011年7月1日起实施的《公路安全保护条例》第16条规定:“ ……禁止在公路、公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、打场晒粮、种植作物、放养牲畜、采石、取土、采空作业、焚烧物品、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的行为。”及 第44条:“公路管理机构、公路经营企业应当加强公路养护，保证公路经常处于良好技术状态。前款所称良好技术状态，是指公路自身的物理状态符合有关技术标准的要求，包括路面平整，路肩、边坡平顺，有关设施完好。”

2012年12月21日起施行的最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《最高院交通事故赔偿解释》）第10条规定：“因在道路上堆放、倾倒、遗撒物品等妨碍通行的行为，导致交通事故造成损害，当事人请求行为人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。道路管理者不能证明已按照法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准尽到清理、防护、警示等义务的，应当承担相应的赔偿责任。”

我们认为，从 41 37278 41 15288 0 0 3639 0 0:00:10 0:00:04 0:00:06 3640路法及相关配套法规、规范来看，公路管理机构对公路上的障碍物负有巡查、养护义务，且应作更广义的解释，不能仅理解为只是对路障的清理责任，还应理解为当公路管理机构自身无法无力清理时，其对路障存在负有采用科技方式远程发现、提示、标记、围挡及请求相关部门（如公安机关）帮助清理等义务不能仅理解为对路障的清理责任，还应理解为当公路管理机构自身无法无力清理时，其对路障存在负有提示、标记、围挡及请求相关部门（如公安机关）帮助清理等义务。无论是因为其他原因无法自身完成清理养护抑或是公安机关对打场晒粮的行为具有治理责任，均不能免除公路管理机构保障路面安全、畅通的义务。

2、公安部门和交通部门间职权纠缠不清分配的历史沿革。

长期以来之所以存在公路障碍物清理义务主体的争议，是因为公安部门和交通部门（包含公路管理机构，下同）在多个领域交集、职能交叉和划转、人员的移转和交流，使得两部门长期反复的纠缠，甚至还曾经发生冲突。如今道路交通管理体制已经由法律规定，但体制的形成和演变主要靠的是政策文件，其中有四份文件对道路交通管理体制产生了决定性的影响，分别代表了国家对道路交通管理制度理念几个不同的时期与阶段。

1983年2月20日颁布的《国务院关于公安与交通部门交通管理工作分工的通知》（国发〔1983〕47号），建国后道路交通管理基本上是由交通部门负责，中央人民政府政务院在《关于一九五零年公路工作的决定》中确定了车辆管理、驾驶员管理及交通秩序管理的部门分工：中央及大行政区直属市的车辆行驶市内的由市政府管理；长途汽车由公路机关管理。省及下属城市的车辆管理由省公路机关办理。直到1972年3月公安部、交通部联合颁布《城市和公路交通管理规则（试行）》城乡交通规则才走向一统。到上世纪80年代，为理顺关系国务院召集公安、交通两部进行研究协调出台了该文件，由此大中城市的道路交通管理工作全面划归了公安部门。

1986年10月7日颁布的《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》（国发〔1986〕94号，下称“八六改革”），该文件明确的就是建国以来力度最大的道路交通管理体制改革，这次改革基本确立了当前道路交通管理体制的基调。1985年12月，当时的国务院领导就提出改革的要求，历经10个月的研究、争论，出台了这一该文件。此后的1988年，公安部起草、国务院发布了《中华人民共和国道路交通管理条例》；1991年公安部起草、国务院发布《道路交通事故处理办法》（国务院令第89号）；公安部还制定了70个配套的规章与规范性文件，构建起了由公安部门全面负责的道路交通管理法规体系。到2004年5月1日《中华人民共和国道路交通安全法道交法》开始施行，用法律的形式确立了以交通安全管理为主线的道路交通管理体制。

1992年3月31日颁布的《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》（国办发〔1992〕16号），该文件是为了适应高速公路的高速发展出台的。高速公路具有通行快速、相对封闭、跨地域等特点，这对建设、路政、运政、养护以及安全管理工作提出了新的更高的要求。

在对高速公路的管理中，交通路政与公安交警为了施救权、清障权、拖车权经常发生矛盾，甚至公开冲突。交通部门有意针对高速公路这一新生事物再造道路交通管理体制。在高速公路建设时，交通部门就设立单独的管理机构，建立以交通部门为主的交通综合执法体制，这自然遇到公安部门的阻击。

公安部门，其认为“道路交通是一个整体”，我国的道路交通已经实现了统一管理，高速公路管理及其他公路不能例外。同时“公安交通警察已成为一支管理交通、维护公路治安的综合执法力量”。交通部门的做法与中央“建立统一的人民警察体制”不符，与国务院关于道路交通管理体制的要求不符。经过协调，最后形成了该文件。这一文件明确将高速公路纳入公路管理体制，但同时又留有余地，给各地交通部门赋予了发挥的空间。文件还顺带解决了设立公路检查站的审批问题。按照国发〔1986〕94号文件规定，设立公路检查站要由公安部门批准，这显然不利于交通部门的工作，故该文件确定公路设卡（应该包括了固定的公路超限检测站等）由省级政府审批，这一规定至今一直在执行。

1993年12月10日颁布的《关于研究道路交通管理分工和地方交通公安机构干警评授警衔问题的会议纪要》（国阅〔1993〕204号）。道路交通管理体制经“八六改革”之后的执行情况总体上顺利，但与之相关的一些领域仍然存在职能交叉、权责不清的问题。1993年11月10日上午国务委员兼秘书长罗干召集会议进行研究，国务院副秘书长席德华和中编办、公安部、交通部的负责同志参加了会议，会议对有关具体问题分类进行了明确，但也有的依然不够清晰，会议还在一定程度上否定了公安部门“全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理”的论调，新的说法是：“全国的道路是一个统一的整体，应按统一的规定分工协作，进行管理”。但是交通部门就此再也没能阻拦住公安部门以“道路交通安全”为支撑，主导整个道路交通管理体制；交通部门在道路交通管理中，承担的主要是些基础性、辅助性、过程性的工作，譬如管养公路、培训驾驶员、维修机动车等。

因此，从历史沿革来看在顶层的设计层面上，对于公安部门和交通部门间的职权分工主体制度是清晰的，但有一部分依然是没有厘清的。由此在实务中，在两个部门职权的行使时会时常发生争议与认识不一的情况，反应在具体案件时则案情呈现多样化，法官对于具体案件的认识与判断也不尽相同，特别是在公路上发生交通事故后，涉及两个部门职权责任的认定上出现大量同案不同判的现象。

3、在管理制度设计之困外的公路民事赔偿案件的司法实践。

案例1中所涉事故，发生于三公路管理机构的共管路段，该路段存在打场晒粮违章占道的行为，在道路上晒粮的稻草卷入车辆底盘起火直接引起。对于这样的纠纷基于上述历史沿革原因，公路管理机构往往抗辩清理障碍物不是其法定职权，应该由公安机关承担相应的赔偿责任。且其认为请求公路管理机构涉及未履行法定职责的赔偿案件属于行政诉讼不属于民事案件审理范围。

我们认为，首先依据《最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）》第152条：“国家机关工作人员在执行职务中，给公民、法人的合法权益造成损害的，国家机关应当承担民事责任。”及全国人大常委会法制工作委员会副主任胡康生在第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上作的《关于《中华人民共和国国家赔偿法（草案）》的说明》：“……３、关于邮电、医院等国有企业、事业单位，桥梁、道路等国有公共设施，因设置、管理欠缺发生的赔偿问题，不属违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围。受害人可以依照民法通则等有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿……”《最高人民法院关于高长林等六人与河南高速公路发展有限责任公司违约赔偿纠纷一案的函复》的规定，这类案件不是行政违法与赔偿案件，公路管理机构应承担过错推定民事责任，对此最高院在《中华人民共国侵权责任法条文理解与适用》（p591-593中）也持肯定态度。

其次，《侵权责任法》第89条与《最高院交通事故赔偿解释》《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第10条的规定来看，实际是回避了前述管理制度设计之困，从民事赔偿诉讼的角度确定了在道路养护、路面障碍物清理方面公路管理机构应承担的民事责任，其规定的养护与清理义务并不局限于“车辆的装载的掉落、遗洒、飘散障碍物”、“公路坍塌、坑槽、隆起等损毁”、“公路设施完好状态”的三方面，其中对于路面的堆放物的来源也没有特别限制。因此，无论我国公路交通管理体制如何变化，但对于公路管理机构服务管理过程中发生的公众损害赔偿问题统一了法律适用问题，不会因为政府部门内部权力的设置分配争议而影响公众私权利的保护。

最后，特别说明的是在司法实践中有山东地区某行政赔偿案（见《机动车与交通事故疑难案件裁判要点与依据》p52）：2010年7月杨某驾车侧翻所载石子散落，交警告知杨某及受损路产所有人进行清理。后赵某无证驾驶无牌摩托车在该处石子堆摔倒致残，造成各项人身损害98万元，赵某起诉交警队要求国家赔偿。人民法院认为：交警队执法过程中虽已告知第一次事故的当事人清理障碍物，但在未确认障碍物已清除或放置警告标志的情况下即撤离现场，致使二次事故发生。交警队未完全履行法定职责，应承担一定的赔偿责任，法院酌定为10%即9.8万元。从该案例可知即使《侵权责任法》第89条确定了公路管理机构民事赔偿责任，也不是免除了公安机关基于《道交法》规定的法定职责，若公安机关怠于行使则可能面临国家赔偿。

4、保险公司代位诉讼中对公路管理机构主张的民事赔偿包括合同责任与侵权责任。

在案例1庭审中，三公路管理机构认为保险公司的代位权诉讼只能选择侵权责任主张权利，而依据《侵权责任法》第89条规定公路管理机构在道路堆放物致害中承担的是相应的赔偿责任，故应按公路管理机构的过错程度判决责任比例。

我们认为，依据《中国平安财产保险股份有限公司江苏镇江安装集团有限公司保险人代位求偿权纠纷案（最高院指导案例74号）》所确定的“因第三者的违约行为给被保险人的保险标的造成损害的，可以认定为属于《中华人民共和国保险法》第六十条第一款规第60条第一款规定的‘第三者对保险标的的损害’的情形。保险人由此依法向第三者行使代位求偿权的，人民法院应予支持。”的审判规则，陈某驾车缴费进入熊长线的行为与三公路管理机构构成服务合同关系，三公路管理机构因未履行服务合同中的法定义务而导致车辆损坏，应承担违约责任，故保险公司也可以通过代位权诉讼向三公路管理机构主张违约责任。

5、因动物窜行高速公路造成车辆受损事故的先前行为，致使车主因道路管理瑕疵坠亡，公路管理机构应承担违约责任。

案例2中郭某驾驶车辆驶入武高速后与公路管理机构形成了服务合同关系，公路管理机构应保障高速公路安全通行，因动物窜行造成车辆受损属于公路管理机构违约行为，也构成郭某坠亡的先前行为；武荆高速公路汉北河2号桥为分离式高架桥结构，分为左半幅与右半幅，两幅之间留有1米宽的隔离间隙，虽然其符合相关设计施工的文件，但隔离间隙无护栏等安全装置情形确实存在安全风险，且公路管理机构也未设置警告标示提示风险，是郭某在极端情况下发生坠亡的原因之一，符合相当因果关系理论的规定，应承担相应的民事责任。

该案的判决也符合《最高院交通事故赔偿解释》第9条：“因道路管理维护缺陷导致机动车发生交通事故造成损害，当事人请求道路管理者承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持，但道路管理者能够证明已按照法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准尽到安全防护、警示等管理维护义务的除外。依法不得进入高速公路的车辆、行人，进入高速公路发生交通事故造成自身损害，当事人请求高速公路管理者承担赔偿责任的，适用《侵权责任法》第七十六条第76条的规定。”规定的精神。

6、路产损坏案件应按照民事法律规定处理。

在涉及许多公路上发生的交通事故中往往都存在路产损坏，依据《公路法》第53条：“造成公路损坏的，责任者应当及时报告公路管理机构，并接受公路管理机构的现场调查。”规定 ，《公路法》和《公路安全保护条例》都是将路产损坏案件处理定位为“公路管理机构”的职责，交通运输主管部门及其公路管理机构应当切实依法承担起保护公路资产、监督收费运营的政府职责。”（《公路安全保护条例释义》编写组：《公路安全保护条例释义》，人民交通出版社2013年版，第28页），故部分观点认为在公路上发生交通事故导致路产损坏的，应按照行政执法程序来进行处理，也有部分案件把路产损失认定赔偿、处罚的行为作为行政行为看待处理的。

我们认为，路产损坏案件处理，其性质为追究当事人私法上的责任的行为，依据《公路法》第85条：“违反本法有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。”及《公路安全保护条例》第71条第1款规定：“造成公路、公路附属设施损坏的单位和个人应当立即报告公路管理机构，接受公路管理机构的现场调查处理……”规定，路产损坏案件处理的主体是公路管理机构，客体是造成公路损坏的责任者，内容是造成公路财产损坏的责任者接受公路管理机构的调查处理并承担民事责任。当然实务中也有责任人对公路管理机构认定的路产损失金额不符，通过第三方价格鉴定机构确定路产损失，也是符合民事案件的举证原则的。

同时，我们也希望交通运输部关于《交通运输部关于全面深化交通运输改革的意见》、《交通运输综合行政执法改革试点方案》和《交通运输部关于全面深化交通运输法治政府部门建设的意见》等一系列交通运输综合执法的规范性文件精神尽快落实，实现决策职能和执行职能适当分开，管理职能和处罚职能适当分离的原则，合理划分交通运输主管部门、交通运输管理机构与交通运输综合行政执法机构的职责权限，整合交通执法权，将行政检查权、行政强制权、行政处罚权统一规划。

综上，在我国开展改革交通运输综合执法的背景下，我们厘清公路管理机构在交通事故处理中的责任认定与赔偿的有关问题，即使在顶层设计制度还不成熟的环境下，明确交通事故中所涉公路管理机构的有关责任，均可通过民事诉讼的途径解决，充分保护公众合法权益也是司法实践中比较务实的回应。

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责编|方晶

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