拿什么拯救你，城市中的绿茵场？
寻智善一角，围桌而坐，
从天到地，从南到北，我们想聊就聊。
这里是《智善的朋友》，
想聊些不那么“law”的事儿，
接点地气，吐份真心，交些朋友。
道一声，智善你好，朋友珍重！
我们有爱前行！
李涛：欢迎大家来到智善做客，我们都是智善的朋友！2017年六月，在二七长江大桥下面，一家投资机构将一个垃圾场改建为足球场，因为规划和投诉的问题而又被拆除，拆除以后这个地方继续回到垃圾场的状态。
那么目前各方，无论是居民、政府、城管部门还是投资单位对这件事情都有各自的抱怨，当我们看到体育产业政策的发展和相应规划部门的规定相冲突的时候，我们怎么来看待这个事情。今天我们有幸请到楚天交通广播电台的邓吉记者，以及华中师范大学的陈元欣教授。
https://v.qq.com/txp/iframe/player.html?vid=q0547bzimqg&width=500&height=375&auto=0《智善的朋友第九期》
足球场为什么被拆
李涛：邓记者，这个足球场据说是花了千万投资建设的，为什么现在是说拆就拆，停止运营了？您是调查了个中的各当事人？
邓吉：这个事件来讲我是报道了两次，从2017年六月份一直到十二月份。我们也是带着疑问去的，我们先去几个执政部门去走访，为什么？
当时实施拆除的是杨园街城管执法中队，所以我们去了杨园街，杨园街告诉我们他们没有接受采访的权利，我们又去了上级主管部门，武昌区人民政府。武昌区人民政府给我们的答案，给我们一个回复函，上面写的是，根据《中央人民共和国城乡规划法》，这个地方土地性质是绿化用地，但是上面却盖的是体育设施，而且被周边居民反复投诉，所以拆除，不符合规划。
体育局是说，根据中国足球改革发展纲要，还有湖北省鼓励全民健身的文件，都是可以在闲置用地上来做足球场的，符合政策，符合体育部门的倡导，还有现在中央的精神。
但是体育部门非常清楚，和规划部门的相关建筑规划法相冲突。投资方我们采访他，他说这个事情我们跑了很多部门，但是没有人给我们办手续。
李涛：办不下来手续？
邓吉：他的原话是“没有人理我们”。
李涛：陈教授怎么看这个问题，为什么说拆就拆了？有什么问题？
陈元欣：这里面呢，首先邓记者说了，认定它是一个违法建筑，违法建筑呢，城管执法部门有权进行拆除，但对于这个事情来说，像足球场被拆除了确实是一件非常可惜的事情。就这个事情我也非常关注，我也咨询过城管和国土部门的意见，国土部门的意见当时是说，这块土地实际上之前没有考虑这样的用途，就是我们目前的规划水平还有待进一步提高，如果他们在城市绿化用地上，我们做一个兼容用地，兼容体育功能，以后我们的规划上可以利用这些设施，做上一些兼容。
李涛：就是你的上位规划，没有考虑的因素。
陈元欣：对，我们当时在做这个规划的时候，提出来能够在这个绿地里兼容一些体育功能，这样子以后为这些绿化用地或者其他土地建设体育设施提供了法律依据，但是我们现在没有规划。
李涛：因为我知道咱们国家是个条块管理，体育产业政策的发展和推进属于政府的体育部门，而这个建筑物、构筑物、临时建筑，它的建设许可审批属于规划部门，而对于违章建筑的拆除、罚款、惩治和制止这个是属于城管部门。
我们武汉市有一个《武汉市控制和查处违法建筑办法》，这里面其实对城管部门区属的职能部门，以及规划部门的分工是有明确规定的。比如说，一旦被规划部门认定为违法建筑，而且不能够调规的，不能够补正的，那么我们的城管部门应该责令它自行拆除。如果需要强制拆除的，通知限令它责令拆除以后，仍不拆除的，也不诉讼，也不复议的，经过公告以后是可以强制拆除的。所以，从这个目前来报的这个事情的角度来看，城管部门的理由是很充分的，你没有经过规划部门的许可，我对你进行强拆是有法律依据的。
体育产业与周边环境的兼容性
李涛：那么邓吉你在现场，周边的居民和周边的群众以及足球爱好者对这个场地，他是什么感觉？是什么感受？
邓吉：因为城管部门给我们的回复是周边居民反复投诉，所以我们试图找到投诉者，到底问题出在哪。我们在奥山世纪城V公馆小区，离这个球场最近的两栋，采访了很多居民。
（奥山世纪城V公馆小区）
有一户我印象很深刻，住在九楼的一户居民，一位男士带着孩子，三口之家，说，“我每天看他们踢球是一种乐趣，我觉得以前这有个球场挺好的”。但也有一个住在，应该是住在五楼，一个女士就说，“当时在这踢球的时候，晚上他们经常踢得很晚，当时我女儿正要中考，特别吵，所以我也很头疼这个问题，所以我不太愿意。开发商当时承诺我们是绿化用地，是公园，开发商可不是承诺绿化用地，开发商是直接说这个地方是公园，我们的公园呢？”
（奥山世纪城“城市主场”足球场原貌）
李涛：好，这个我就问陈教授了。对于这种体育产业或者体育设施，实际上它和周边的环境兼容性怎么样？
陈元欣：按照我们国家现行的城市住宅小区规划的设计准则，小区里面包括周边是要有配套体育用地，体育设施的。包括我们现在住宅小区都要配建一些设施的。
李涛：就像做配套幼儿园一样。
陈元欣：对对对，要配建达到一定比例的。比如说我们国家政策要求里面，按照人均室外不低于0.3平方米，室内不低于0.1平方米的标准来配置体育用地，来建设体育设施。而且国家也要求在老百姓的居住区周边，配建这样的一个公共体育服务设施。
李涛：那么九个月这个地方闲置的，拆来拆去，扯来扯去没人管，这个问题到底是谁的？是建设方错了吗？还是政府职能部门没有协调好？还是我们城管部门的问题？或者说你既然事后要拆，为什么先开始让他建呢？这个问题怎么理解。
邓吉：第一他是怎么建的，第二他还运营了这么长时间，你都让他做了，然后你后来说，他建错了所以你要拆，拆完之后九个月又恢复成无人管，闲置的状态。这件事就办的，让我觉得就是怎么说，如鲠在喉的感觉吧。
我如果现在要复盘这件事情的话，我觉得当时城管部门，第一如果让他建的话一定是，可能也知道，这是大的国家方针政策，但你做出那个拆的举动的时候，我觉得我们是不是可以寻求到更好的方式。
陈元欣：从这个事件来看，邓记者说的非常好，“打”成两败俱伤这样一个局面，没有实现一个双赢。我们现在反观武汉市的一些情况，比如说我们看到武汉的汉口江滩，包括硚口的江滩，都建了很多的体育设施，像这个都是防洪用地，也不能建，但是政府为了满足老百姓的这种健身的需要，在这个防洪用地上，在非泄洪期间建设了很多的体育设施。
（奥山世纪城“城市主场”足球场拆除后样貌）
很好的把没有得到充分利用的土地，得到了充分利用，是非常好的一个探索和举措，应该是鼓励这种做法的。
具体到这个案子的时候，像这块土地闲置那么长时间没有利用，那么有个企业愿意对它进行一个利用，建设一个体育设施，一方面是从产业发展角度来说，对社会发展是有利的，另外对周边老百姓，足球爱好者提供非常好的一个踢球的场所。
它确实程序上是违法的，或者是不符合法律规定，那么一方面我能否让它合法化。或者另外一方面，我暂时没有利用它，我们在利用的时候，建设公园的时候再来拆除它是不是也不迟呢？
社会力量建场馆目前存在的问题
李涛：社会力量来建场馆，是不是在身份上多多少少都存在一些问题？
陈元欣：是有这样的问题。
李涛：为什么会有这样的现象呢？
陈元欣：跟我们国家的用地管理有什么关系呢，我们国家如果要建设体育场馆，涉及到用地的话，大部分使用的是体育用地，是划拨用地。那划拨用地一般我们在规划里边更多的考虑的是，大型体育场馆的建设，较少考虑到是为他身边的中小型场馆建设。
所以这一块，就说体育用地又考虑不到，老百姓又有这样的需求，怎么办呢？武汉这块可能更多的要靠其它的用地来用作体育功能，来解决这个问题。但在解决的过程中就遇到这样的问题，商业用地是不可能拿给你的。
李涛：如果我批一个商业用地，可能成本太高，运营不起。
陈元欣：对。没有人会拿商业用地来建设这种，几乎是准公共产品，或者是提供公共服务的。
李涛：那不用商业用地，用划拨用地，它这个社会力量又不符合国有企业、事业单位、行政单位的需求。这个事件，谈到这里，其实争议是相对简单的，政府部门认为你没有规划审批，这是绿化用地。作为体育设施用经营的话，不符合规定，我可以拆。投资方认为我符合产业政策，符合宏观产业政策，是鼓励的方向，政府应该想办法为我服务，让我生存下去。那么这两者之间到底有什么法律障碍？
陈元欣：目前国家已经出台了很多类似政策，包括《关于加快发展体育产业促进体育消费》、《关于加快健身休闲产业的实施意见》，那么这些政策里面，都提到了有关用地的政策，提出鼓励利用绿化用地闲置土地等这些，建设体育设施。那么这些国家都是鼓励的方向，包括国土部也出台过类似的这样的一些政策。
李涛：也就是说，实际上是宏观产业政策上是鼓励，在既有的土地用途的条件下做配套的。
陈元欣：配套或兼容用地。
李涛：比如说工业用地、绿化用地甚至是商业用地里面，都可以做配套，拿一部分做兼容。这个事，城管委或者政府部门有没有说明，即使没有规划审批，在这样的土地里面做兼容，可以吗？
邓吉：他们有一句话叫“体育设施的建设也不是法外之地”，然后这句话我不知道怎么解读，就我看这句话的时候我就没办法，按照现行法规来讲，当然我们出来了一大堆规章，国务院出台了46号文，然后《中国足球改革总体方案》，还是中央深改小组出台的，《中国足球改革总体方案》是中央深改小组出台的第一个文件，那又怎样，他就说足球设施也不是法外之地。这句话我不知道，您是律师，我不知道您怎么理解？
李涛：做这个节目还专门查过，国土部有一个《土地产业政策指引》，以及我们湖北省有这个大力发展体育休闲事业的一个纲要，一个指引。实际上它这里面提出，可以在现有的土地规划用途不变的情况下，拿一部分土地做配套，那么其中包括绿化用地，包括工业用地等等一系列性质用地里面，都可以不用去改变土地用途。不改变土地用途，就不存在审批的问题。在这种情况下，他说不超过15%的面积、设施拿来做体育产业是可以的。
我发现这个问题，在前面所有的报道和讨论中，都没有涉及到这一块的政策。但是这一块政策的落地，是不是需要地方……？湖北省有规定了，但是好像这个规定是一个政府部门的规定，落实到职能部门是不是也需要具体的规章，或者制度去推进它。
陈元欣：刚才你谈到的文件是湖北省在2017年4月份湖北省政府办公厅下发的《关于加快发展健身休闲的产业的实施意见》里面提出来的，对类似的绿化用地、公园用地，它拿出不超过15%的用地来建设健身休闲设施。
这个方面目前来看，政府部门是有了这样一个政策性的要求，提出了这样的一个要求，提出了这样的一个导向，或者鼓励这样来做，支持来这样做。但是具体到政府部门，比如实施部门的时候，可能还是需要再细化到具体的操作细则，怎么来执行。
李涛：据我所知规划部门它是双重管理的，第一个地方政府管，是吧？第二个它还垂直管。所以，据我所知，绿化用地的条规，它不是一个区政府，一个市政府能够解决问题的，他甚至要上报到国土部门，国土部去解决。所以为什么也看到报道中说有卫星监控对这个地方提出了督导意见，实际上说明国土部也在管类似的事情。只是这种政策落地到具体职能部门，导致这种职能部门的操作流程，或者是操作方法发生变化，可能这也是一个过程。
邓吉：其实我有个疑问就是，国土部要监管这一块区域，但如果说这块区域又是符合大的国家政策的，那是不是地方政府还要向国土部解释这件事情对吧？那解决这件事情之后，所以对地方政府而言很麻烦，我得解释，这边还有居民投诉，一拆，最简单。所以这就大概是他们拆的逻辑吧！
如何做到“双赢”
李涛：那两位专家能不能给我们讲一下我们今天讨论的这个事件，以及我们引申的这个体育产业政策的发展来看，怎么能够做到类似的事情做到双赢。或者大家都既不浪费投资，也鼓励这个产业往前发展，也让我们的政府部门觉得，他的执法，他的行政是有依据的？
邓吉：其实我觉得这是消费升级的过程当中我们必须面对的问题。就是我特别，2015年的时候我记得去德国，街边就是足球场，然后自行车道，跑步，绿荫小道，处处都是绿道。我们现在在往那个地方走，但是我们也提出了一系列的目标要求，但是真正落到实处，还有一大堆的阻碍，包括一些也许并没有与时俱进的法律法规的一些阻碍。
李涛：或者是执法理念，执法方法的。
陈元欣：广州市为了促进足球运动的发展，出台了一个广州市社区小型足球场建设的管理规定，这些小型足球场的建设，不用再办理规划和手续。
李涛：就不用报批了？
陈元欣：不用报批，只是报备，备案就行，不用再办理许可手续。那么我们如果能够这样做，那会使我们很多的体育设施，它的身份能够得到合法化。
李涛：其实我理解陈教授的意思就是简单放权，就是把原来规划部门需要自己区规划部门要批的事情放到街道去，或者放到更基层的行政部门，然后只要在这里备案，那我们的企业就可以做了。
或者比如说在一个范围内，比如说不超过15%，或者不超过10%不吧，你只要在一个容许的建筑体量的范围内你就可以做这个事。大家觉得，这个场地未来会怎么样？
邓吉：其实和我一起去采访的记者我们都感受的到，就是这个地方，因为我们之前也来过，然后九个月之后又来，还是这样，其实跟我们九个月之前来我们的预想是一样的，因为拆完之后这个地方一定会变成一个垃圾场，因为归三不管地带。而且这个地方本来就是洪山区、青山区、武昌区的一个插花地带，说不清楚，还有什么区一级的交接。以前这个地方是洪山区的，然后城村改造交给武昌区，搞得很复杂。所以，这个地方我们可以想见的是，会闲置相当长的一段时间。
陈元欣：2017年年底的时候召开市委扩大会议上，提出2018年为武汉市民办的十件实事里面，其中有一条，要建一大批公共运动休闲设施。我在想政府既然要投资建一批运动休闲设施，能否把这个设施暂时能够充分利用起来，把它收归公共的体育设施，由周边的街道和企业一同来把它改造成一个公共的足球场？
那么根据现在这个国家政府的规定，公共足球场的运营管理要采取政府购买公共服务的方式，来引入这家企业或其他企业来运营管理，使这个球场能够，它的功能能够得到充分的发挥，不至于重复的建设和浪费。
邓吉：甚至可以，我理想中的状态是，能不能做成足球公园，就是变成一个类似于社区足球公园。因为居民反映说，你们只是年轻人爱踢球，但是我身为一个大妈我不爱踢球，那我们能不能开辟一些区域让大妈满足她们广场舞的需求。然后，我们白天免费向所有社区居民开放，然后你可以遛狗，你觉得有影响的，我们晚上不运营，不准开灯，可以吧，这种可以吧。老中青都满足了，然后有运动需求的也满足了，我们全民健身也推动了，我们武汉市要完成1200块的场地要求也满足了，我觉得这是一个很理想的状态。
陈元欣：这里面通过政府来介入以后，把它的手续规范化以后，那么全民健身中心进行不管是政府投资，还是引入社会力量的投资，建设一个社区型的全民健身中心。可能是以足球为主的，满足周边不同人民需求的，来为全民健身活动开展提供一个非常好的场地设施，这是可能大家都所希望看到的。
李涛：根据中国足球的改革纲要要求，2020年全国建成五万到七万块足球场地，而目前湖北武汉市作为改革试点城市之一，离这个要求还很远。
武汉市的很多场馆都存在类似身份难以解决的问题，希望通过我们这个节目的讨论，能够帮助这些场馆，以及我们的专家、学者，和我们的社会各界去推动体育产业政策的发展，能够让这些场馆的建设问题、投资问题以及相应的产业政策问题得到很好的促进和发展！
文稿 | 之荣
视频 | 尚耀
终审 | 文晴