推动实施公平竞争审查制度的又一顶层设计 解读《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》

作者：时建中，中国政法大学副校长。

近日由国家发展改革委等5部门联合印发的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(以下简称《实施细则》),堪称我国公平竞争审查制度的又一顶层设计,对公平竞争审查制度的进一步细化和完善,对推动该制度的全面落实,具有非常重要的现实意义。

去年6月,国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下称国务院《意见》),正式建立了我国的公平竞争审查制度,是规范政府行为、防止滥用行政权力排除限制竞争的顶层设计,对从源头上厘清政府与市场边界、保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用至关重要。但这毕竟是一项新的制度,从出台到全面落实还需要不断建立和完善更为具体的实施机制和保障措施。制度实际运行中,一些政府部门由于观念转变滞后、思想认识不到位、自身能力不足等原因,也出现了不审查、不认真审查甚至审查后仍然排除、限制竞争的问题,影响了制度的有效推进。《实施细则》的出台正是针对上述亟待解决的现实问题。

《实施细则》主要从以下几个方面强化了公平竞争审查制度的落实:一是严格细化审查程序。现阶段,我国公平竞争审查主要采取自我审查的方式。为避免自我审查沦为不审查,并使之具有实质意义,必须严格并细化相关审查程序。《实施细则》充分体现了“强化程序约束”的特点和要求,在审查程序方面作出了更为细致、更具针对性的制度安排。比如,明确要求形成书面的审查结论,确保审查留痕,而且政策制定机关要将书面审查结论存档备查,没有书面结论的视为未进行审查；进一步细化征求意见的规则和程序,再次强调除依法需要保密的外,公平竞争审查必须征求利害关系人意见或者向社会公开征求意见,并在书面结论中说明征求意见的情况,强化社会监督的约束；建立定期报告制度,政策制定机关每年要向同级公平竞争审查联席会议报送制度实施情况。此外,“一图一表”的设计也是《实施细则》的一大亮点。流程图直观反映了审查工作“三步走”的基本流程,审查表为政策制定机关形成书面审查结论提供了形式参考。这些设计对规范审查工作、提高审查质量、保障审查效果都起到了非常有效的促进作用。

二是全面细化审查标准。全面细化18条审查标准,也是《实施细则》的一大亮点。国务院《意见》从维护全国统一市场和公平竞争的维度,确立了四个方面18条审查标准,可以说基本涵盖了当前政府部门妨碍市场竞争的主要行为类型,为竞争影响评估创设了一套完备的标准体系。但是,公平竞争审查毕竟是一项专业性审查,政策性、专业性很强,大多数行政机关尚不具备竞争方面的专业知识和相关经验,造成审查能力不足,影响了制度的实施效果。解决这一问题,重要途径就是进一步细化审查标准,使其更加具体化,便于理解和把握。为此,《实施细则》将18条审查标准细化成为50余条二级标准,进一步明确了概念内涵、列举了表现形式,对政策制定机关在实际审查中准确理解把握相关标准,不断提高自身审查能力具有重要作用。同时,为了弥补政策制定机关审查能力不足问题,《实施细则》还建立了专家咨询机制,政策制定机关开展公平竞争审查可以咨询专家学者、法律顾问、专业机构的意见。

三是完善监督与评估机制。自我审查的主要问题是“同体监督”,即自己审查自己,审查效果可能难以保证,因此建立约束自我审查的监督与评估机制就显得尤其重要。《实施细则》在完善监督与评估方面也作出了进一步规定。一是健全监督举报机制。对未进行审查或者违反审查标准出台政策措施的情况,任何单位和个人都有权监督举报,可以向政策制定机关反映,也可以向上级机关或反垄断执法机构举报。二是明确责任追究问题。政策制定机关首先要主动纠正,未审查的补做审查,违反标准的停止执行或调整修改；上级机关要责令政策制定机关改正,拒不改正或者不及时改正的要依法追究相关人员的责任,相关的处理决定要依法向社会公开。三是完善定期评估机制。定期评估实际上是二次评估或者后评估,是对政策措施出台前公平竞争审查的补充。在自我审查模式下,定期评估非常重要,可以弥补事前审查的遗漏或不足,同时还可以应对政策措施实施中市场环境出现的新变化。《实施细则》对定期评估进行了细化,包括明确了定期评估的时限要求、机制建立要求,并提出鼓励委托第三方评估等,便于定期评估的实际操作与运行。

四是加强反垄断执法机构的指导与监督。公平竞争审查与反垄断执法是实施竞争政策的两大工具:一个事前防范有违公平竞争的政策措施出台,一个事后确保有违公平竞争的政策措施得以及时制止。而反垄断执法在纠正行政垄断行为的同时,也是对公平竞争审查的有效监督。通过有力的执法活动,形成倒逼效应,督促行政机关认真开展审查,促进公平竞争审查制度的贯彻落实。因此,反垄断执法机构在落实公平竞争审查制度中发挥着非常重要的作用。《实施细则》进一步明确和强化了这一作用,主要体现在两个方面:一是指导,即建立了向反垄断执法机构咨询的机制。反垄断执法机构相较于其他政策制定机关,在竞争专业知识上更有优势,且拥有丰富的反垄断执法经验,对审查标准和例外规定的理解和把握更加准确深入。政策制定机关在公平竞争审查过程中遇到疑难问题,可以向反垄断执法机构提出咨询。反垄断执法机构基于政策制定机关提供的材料,提出咨询意见,加强对公平竞争审查工作的实体指导。二是监督,即进一步强化执法监督。反垄断法赋予了反垄断执法机构调查行政机关滥用行政权力排除、限制竞争行为的职权。从近年来执法效果看,反垄断执法对预防和制止行政垄断行为发挥了重要作用。《实施细则》进一步强化了反垄断执法机构的监督问责作用。任何单位和个人发现政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的,可以向反垄断执法机构举报,反垄断执法机构有权进行调查,并向政策制定机关或者其上级机关提出处理建议。相关情况和处理建议可以向社会公开。

五是发挥联席会议制度的统筹协调作用。公平竞争审查工作涉及领域广、部门多、情况非常复杂,需要建立一种统筹协调推进的机制。联席会议就是统筹推进公平竞争审查制度的重要机制和抓手。去年年底,国务院批准建立了国家发展改革委牵头、28个部门参与的公平竞争审查工作部际联席会议。此后,大部分地区也先后建立了本地区的联席会议制度或者相应的工作协调机制。《实施细则》对联席会议的作用予以明确和强化:一是汇总信息。联席会议要对政策制定机关每年报送的情况总结进行汇总,全面掌握制度实施情况。二是逐级汇报。各级公平竞争审查联席会议应当每年向上级公平竞争审查联席会议报告本地区公平竞争审查制度实施情况,保持信息畅通,形成上下联动。三是争议协调。政策制定机关开展公平竞争审查时,对存在较大争议或者部门意见难以协调一致的问题,可以提请同级公平竞争审查联席会议协调。联席会议认为确有必要的,可以根据相关工作规则召开会议进行协调。四是筹建专家支持体系。各级公平竞争审查联席会议可以根据实际工作需要,建立公平竞争审查工作专家支持体系,为政策制定机关开展审查工作提供必要的专业技术支撑。这些制度安排,有利于进一步发挥联席会议的统筹协调作用,推动制度的有效实施。

公平竞争审查制度的全面落地,还有很长的路要走,还有一些问题亟需回应和解答,比如尽快将公平竞争审查写入《反垄断法》,实现法制化,使其更具权威和执行力；引入第三方评估制度,明确第三方评估的适用范围和方式、第三方机构的遴选标准和确认程序以及评估结果的公开机制；探索反垄断执法机构与政策制定机关的合作审查机制,将政策制定机关的专业特长与反垄断执法机构丰富的竞争专业知识和审查能力更好地结合起来等。

我们有理由相信,随着国务院《意见》和《实施细则》的深入实施,公平竞争审查制度将在规范政府行为、维护市场公平竞争方面发挥更加突出的作用,为推动经济持续健康发展作出更大的贡献。

稿件来源：法制日报政府•经济 2017-10-28。

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