宁乡涉融资担保风波：要转变“政府不敢赖账”的预期
编者按：宁乡县叫停融资担保函又紧急撤回的事件，引起外界对地方政府信誉的担忧。叫停风波背后，需要深层反思的是地方政府过去持续多年的融资模式。事实上，地方政府的担保函本身就是违法的，但过去又一直在发挥作用。市场“相信地方政府不敢不还钱”的预期不变，旧有的融资模式就很难彻底转变。改变不能靠地方政府的朝令夕改，20年前的广信粤海事件提供了很值得借鉴的思路。
文 | 聂日明 （上海金融与法律研究院研究员）
湖省宁乡县叫停涉融资担保函事件发生反转。
前几日，宁乡县有关部门下发了《关于融资担保函作废的声明》，直接宣布2015年以来的所有担保函、承诺函全部作废。地方政府对自己的承诺函说撤就撤，引起外界的普遍担忧。在舆论热议之后，宁乡县政府不得不连夜召开会议，认定该声明“严重误导了社会舆论”，决定立即收回此函。
地方政府过去的融资模式不能全然否定
地方政府债务举世瞩目，也是系统性风险的重要来源。制度上看，未经国务院批准，地方政府不能举债。1994年版《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，2014年修订的《预算法》放宽要求，经国务院批准，省级政府用于建设投资的资金可以在国务院确定的限额内，通过发行债券的方式筹措。
地方政府不仅举债受限，以担保形式绕开举债的障碍也是违法的。《担保法》规定，国家机关不得为保证人，2014年的《预算法》规定，“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。
但光靠本级政府的收入和上级的拨款，地方政府没法完成跨越式发展。明面上法律限制，现实中很容易被突破。对于金融机构来说，地方政府是城市建设的主力军，偿付能力和业务资源非一般企业客户能及，不做这个客户，也不利于金融机构的跨越式发展。对于政府来说，只要能借来钱，建设形成的GDP、税收与城市地标都是自己的政绩，债务是下一任的难题。
更进一步，过去十几年，地方的基建、城市建设突飞猛进，超前建设与经济增长互相促进，成就了中国增长的黄金时代，以地方融资平台为主的融资模式也是有贡献的，不能全然否定。
然而，时代不同了。过去的超前建设有用武之地，是一个巧合，是在入世和城市化的背景下发生的，新增的产能与基础设施被出口增长与新增市民吸收。2012年以后的中国经济放缓，超前建设超前负债的风险就开始显现。
自2010年起，中央政府对地方政府的债务高度重视，几次摸底地方债务规模，先后采用贷款延期的“风险缓释术”、中央财政代发地方债、允许地方自行发债、发行地方债置换存量债务等手段化解地方债务风险。手段之外，中央政府在制度建设方面也多有作为，例如债务置换与禁止地方政府为融资平台担保的“开前门、堵后门”、规范财政专户管理、倡导PPP等。
宁乡县之所以这么急迫，是因为中央的政策直指负责人的官帽子，国办函（2016）88号文要求对地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，清查工作应当于2017年7月31日前清理整改到位，对做不到的地方政府，需要追究相关负责人的责任。做不好，就问责。
那宁乡撤函为何又反转？因为宁乡县离不开金融市场的融资。尽管地方政府可以发行债券进行城市建设，但远不如之前自己向金融市场举债（贷款、信托、理财等）自由，现有的地方债券限额与地方债务规模也有一定的距离。
宁乡县翻脸不认自己之前签发的承诺函只会有两种结局：第一，宁乡县能丢得起信誉，湖南省政府可能丢不起，何况宁乡县、湖南省未来还需要向金融市场融资，今天的翻脸意味着明天金融市场对宁乡或湖南关上大门，或者大幅提高融资利率；第二，真到了还不起钱的那一刻，借款人闹上门，宁乡也不敢不还钱，一旦违约，可能会引发金融市场的连锁反应，令金融稳定承压，其责任恐非宁乡一县所能承担，刚性兑付在所难免。这也就是为什么在市场热议之后，剧情瞬间反转。
地方政府的担保函应有合适的退出机制
我们应当明确，中央政府“开前门、堵后门”的政策将地方债务置于公众视野，债券的利率可以一定程度上反映地方政府的偿债能力，可以有效约束地方政府无序举债的行为，需要严格执行。在债券之外，所有地方政府的举债、担保以及变相逃避监管的行为都应该被严厉的禁止。关键在于地方政府的担保函应该采用合适的机制退出。
事实上，地方政府的担保函本身就是违法的，法律上是没有效力，但过去又一直在发挥作用，原因在于正式制度（成文法律）与非正式制度（金融市场与地方政府的行为习惯、习俗与观念等）存在落差。由于正式制度执行的不到位，现实中起作用的是非正式制度。
在非正式制度中，借款人相信地方政府不敢不还钱，否则地方官员就要丢掉官位，即使地方政府还不起，上级政府乃至中央政府也会救助，因为后者担不起系统性风险的冲击，地方政府存在显著的软预算约束的现象。即使地方最终还是不还钱，借款人也无法愿赌服输，会采用各种合法与法外的方式去追讨债权，他们相信，政府是无法承受这种因素冲击社会稳定的。这种非正式制度成为当前普遍存在的刚性兑付的基础。
因此，要让地方政府不敢发担保函，首先要让他们发的担保函不起作用，这需要打破市场对地方政府刚性兑付的预期。20年前的广信粤海事件是一个很好的案例，广信粤海作为广东省政府最大的窗口公司，背靠中国第一大GDP的省份，对外债务拥有政府的担保函，粤海又在香港注册，即使是国际债权人也相信，中国政府出于声誉，不会让粤海的借债违约。正是这种信任，让广信和粤海借债无底线，出现危机后，公众才发现，其参与的债务规模之大，涉及机构之多，堪称全球之最。
最终，广东时任负责领导采用市场化手段（而非刚性兑付）的方式处置，让广信破产，让粤海重组，从政府体制里剥离出来，即使“银行们也必须接受某些形式的利益损失”，海南发展银行因此成为中国第一家倒闭的银行，这一处置方案对国内国际债权人震动很大，日韩等国大使馆也向相关政府发出照会，表示关切，但总体不改大的处置框架。
正是广信打破了国内国际对窗口公司、窗口信用刚性兑付的预期，让所谓的政府担保函不再为市场认可，当时的政府财政纪律才得以维系，市场各主体依照有关法律（正式制度）进行业务往来，非正式制度退潮，这是中国走向市场经济的里程碑事件。
中国今天的现状，是财政纪律松弛的结果，处置地方政府的融资担保函，需要强化财政纪律，严厉处罚违规机构的负责人（包括借款的地方政府和债权机构）。存量债务的融资担保函，应该按合同办事，提前结束借款并补偿放债机构损失，或撤销担保函并提高利率补偿信用利差，或者由其省级机构发行债券置换债务等，信守承诺本身就是财政的纪律（仅指存量，增量部分应当概不承认，并要追究双方的责任）。当然，要彻底消除担保函的社会基础，一次广信粤海事件可能是必须的。
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