独家解读 | 邹骥：“十四五”应设定碳排放总量指标

中国已开始为下一个五年规划的制订进行准备，专家认为“十四五”能源气候类目标应更具雄心。

文 | 高白羽

山东滨州的风力发电机组厂房。(Image: Alamy)

中国“十四五”规划（2021-2025）的制定工作正在进行。作为接下来五年经济社会发展的纲领性政策文件，“十四五”规划将在很大程度上塑造中国下一阶段的经济、能源和碳排放格局。

今年的新冠疫情的冲击令这一重要规划的制订充满了不确定性。在刚刚结束的全国“两会”上，中国政府宣布不再设定 2020 年的经济增长目标，凸显了这种不确定性给经济社会顶层规划带来的影响。另一方面，疫情带来的经济下行压力也使人对中国进一步推动低碳绿色转型的决心产生疑问。中国是否会再次走上依赖高碳基建项目拉动经济的老路？根据绿色和平的统计，2020 年前 5 个月，中国多省出现重启煤电建设的迹象，新规划、新批准和新开工的项目总量达到 48 吉瓦，超过 2019 年全年投产的煤电装机。

复杂的经济和能源前景令“十四五”规划的重要性更加凸显。按照既定的时间表，“十四五”规划应在明年 3 月的全国“两会”上对外公布，而一些关键的专项规划，如能源“十四五”规划也将同期出台。今年晚些时候，相关规划的草案可能浮出水面。

中外对话就此专访了能源基金会首席执行官兼北京办事处总裁邹骥。他在访谈中指出，疫情冲击同时也带来了改革的机会，中国应抓紧进行能源改革，设定比“十三五”更有力度的气候环境目标。

▎ 中外对话（以下简称“中”）：今年是“十三五”收官之年，您怎么看待过去五年中国在低碳转型方面的得失？

▎ 邹骥（以下简称“邹”）：“十三五”期间，中国在低碳转型方面取得了长足的进展。首先我们设定的[能源气候类]指标超额完成。其次，市场上可再生能源的价格一路下行，价格下降有两个因素，一个是技术进步，另一个是市场规模上来了，这些都是实实在在的进展。

能效方面同样进展显著。单位 GDP 的能耗和单独产品能耗——吨钢、吨水泥、吨乙烯能耗等——都有显著的下降。我们的经济结构也在发生显著变化，服务业占比上升，低碳的新型制造业占比也在上升，传统的高污染高能耗的行业占比在下降。

从煤炭的消耗来讲，整体来说煤炭的消费量自 2013 年达到了峰值之后一路下降，虽然经历了 2018、2019 的轻度反弹，但并没有超过峰值。从长期的趋势来看，煤炭已经失去了大幅增长的动力，这为能源结构的低碳化和清洁化创造了条件。“十三五”期间二氧化碳排放的绝对量虽然还在增长，但增长速度在变缓，这表明了中国的经济正开始和碳排放脱钩，在走向达峰的进程中。

邹骥 能源基金会首席执行官兼北京办事处总裁

▎ 中：您认为“十四五”期间的能源气候类指标能否保持“十三五”的力度？

▎ 邹：我认为可以，我们有这个潜力。如果不保持这个力度，我们的能源结构转型就没有压力和动力，在投资方向上没有强有力的目标来指引。这一阶段再进行高碳投资会锁定碳排放，这些资产的搁浅成本也是巨大的。另外，中国的研发进度也会受到影响，自主研发技术的国际竞争力也会输给他国，比如欧盟出台“欧洲绿色新政”（European Green Deal）后， 他们会加速投资研发，人家走的更快了，我们就更要有一种紧迫感。

我们建议，“十四五”的能源气候类目标设定如下。这些都是我们提出的建议，还是很初步的，在今后的一段时间仍要调整。但总体来说，我们希望这些目标保持“十三五”的力度，甚至步伐更快。

▎ 中：您认为“十四五”还应该新设怎样的能源气候类指标？

▎ 邹：我认为要新增二氧化碳排放总量的指标。建议设立一个预期性、指导性的二氧化碳排放指标，提出在“十四五”末期即 2024 年或 2025 年达到碳排放峰值，排放总量不超过100-103 亿吨。

巴黎协定下，我们承诺要在 2030 年前碳排放总量达峰，姑且不说峰值是多少，也不说是否提前达峰，假设就在 2030 年达峰，那么我们就要从现在开始设定并管理这个指标。从国家层面宏观管理一个指标，首先要解决排放清单的问题——排放从哪来？每个源头是什么？我们得把排放源搞清楚了才能进行下一步的统计。统计也不是一个简单的事情，中国碳排放户有几十万家企业，排放量占比能达到（碳排放总量的）70%到 80%。接下来还得训练统计人员，进行测算、监测、报告、核查。这一套（管理体系）做下来达到稳定可信的程度，短则三年，长则五年，有很多复杂的情况，但这都是我们管理指标必须的基本准备工作。因此，“十四五”时期开始引入并管理碳排放总量指标，已经为时不早。

如果“十四五”也就是 2021 年还没提出这个指标，我们就不具备管理条件和管理能力。等到 2026 年“十五五”的时候才想起来 2030 年要达峰，结果发现还没测算统计过，执行的时候就会很被动。所以我认为现在就要把碳排放总量指标纳入进来，用三五年时间将这套管理体系培育成熟，才能保证 2030 年达峰的管理是令人信服的。

▎ 中：在新冠疫情影响、经济下行压力持续加大的情况下，政府急需刺激经济，但“铁公基”为主的经济刺激措施可能会阻碍中国的可持续转型。您认为“十四五”期间经济增长与环境目标、气候目标如何协调？

▎ 邹：现在中国财政的压力是很大的，债务水平和杠杆率也很高，而环境的效益是一个公共产品，不带来地方政府、企业和居民的直接财务收益。怎么办呢？

我们认为应该设置有雄心的环境目标，包括空气质量目标和碳排放目标，进而将这个目标分解到企业和居民。分解的过程从经济学上讲就是确定环境这种公共产品的产权的过程。排放额度分配之后，要使其成为可交易的产品，并形成碳市场。环境[碳]产权一旦可以在市场上交易，就可以发现并确定环境资产的市场价格，这时可交易的配额就变成了一种资产，就会有聪明的投资者去投资于环境[碳]资产。

如果通过调控碳市场，让碳价格呈现长期上升的走势，反映碳资产日益稀缺的趋势，投资者就会根据这个预期向低碳领域投资，技术研发者就会去这个领域创新。我们就能把外部的环境效益、健康效益变成内部的、市场主体的经济收益，这些也都会贡献给我们的 GDP。那时候得到的 GDP 是有利于人民健康、气候安全、环境舒适的GDP，而不是一堆过剩的产能、污染的产物，那时我们的国民财富构成将在物质资本、人力资本、自然资本和社会资本之间更加均衡，更加全面体现人民对美好生活的向往和需求，这才是所谓高质量的发展。

▎ 中：尽管我们一直在强调能源转型，但从煤电装机指标来看，电力行业建议“十四五”期间煤电装机上限为 1300 吉瓦，高于“十三五”期间的上限 1100 吉瓦。而且近期煤电预警有所放松、煤电建设的审批剧增，您对这个问题怎么看？

▎ 邹：我们的观点是煤电装机一瓦都不要涨。如果事实上煤电仍有上升的动能，那么就算允许煤电的发电小时、发电量乃至相应的电煤消耗量在“十四五”期间仍有一定的上涨，新增装机不能再上涨了。装机增加会锁定碳排放，造成恶性循环，因为有了装机就要发电，就会阻碍煤电最终走向下行通道，而且会提高形成“搁浅资产”的投资风险，最终降低整个宏观经济的健康程度和质量。其实现在搁浅资产已经露出了端倪，过半的煤电企业的财务状况都是不好的。

随着技术的发展，发展煤电装机的好多理由越来越不成立了。之前说发展可再生能源就得有一定的煤电去保证电网的稳定性，来调节阴天或是没风的情况。但其实现在储能技术迅速发展，不用通过煤电去调节了。另外，分布式的可再生能源发展很快，我们可以把每一个房屋、每一个社区都变成发电厂，自己用电自己发电，这时候中国的经济版图、能源版图就会发生根本性的变革，不用修那么多铁路和电网去输煤送电，对成本、环境效益、气候效益、能源安全效益都是有利的，也是长远的出路，那为什么现在不往这里投资呢？

在日益复杂的国际地缘政治经济环境中，迅速动员起来在一定的时期内加速发展分布式可再生能源，并以“绿电”驱动电动交通工具，在战略上是实现能源独立、摆脱能源对外依赖、保障能源安全的最终战略选择，要下决心用20-30年的时间完成这一能源转型。

最近为了刺激经济，确实放了很多煤电厂建设的项目，但这个叫做“饮鸩止渴”，将来有朝一日就会变成废铜烂铁，变成经济发展的负担。

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