一文读懂“十四五”规划描绘的生态蓝图

刚刚公布的“十四五”规划在气候变化、污染治理、生态保护和海洋开发等多方面进行了政策布局，蒋亦凡撰文解读其中重点。

文 | 蒋亦凡

3月15日，北京遭遇近十年以来最强的一次沙尘暴天气。图片来源：Stephen Shaver / Alamy

在今年重要的全国“两会“期间，北京大部分时间都笼罩在重霾里。生态环境部长黄润秋没有出现在今年的部长通道上。3月11日，在全国人大通过“十四五”规划纲要的这天，他去了唐山突击检查钢铁企业排放，发现多家企业无视重污染天气应急响应，依然高负荷生产，且存在生产记录造假等问题。相关线索被移交公安部门。

在去年“两会”的部长通道上，刚履新的黄润秋被两次问到空气质量问题。他告诉记者，“十三五”规划中被作为约束性指标的PM2.5浓度指标已经超额完成，“老百姓普遍感受到周围的蓝天白云多了”。在被问及即将到来的“十四五”的生态环境部署时，他说，由于当前国家产业结构、能源结构和环境污染形势没有根本改变，“十四五”依然要打好“升级版”的污染防治攻坚战。

去年“两会”期间，生态环境部部长黄润秋接受记者采访。图片来源：Li He / Alamy

今年1月黄润秋在接受《人民日报》采访时，把这场升级版攻坚战的总思路总结为“提气”（提升空气质量）、“降碳”（碳达峰）、“强生态”（生态系统保护修复），“增水”（改善水生态）、“固土”（防治土壤污染）、“防风险”（防范核与危废风险）”。同是1月，生环部开始把“降碳”比作“牛鼻子”，表示将用它来牵引其他各项工作，这也可以成为理解“十四五”时期中国生态环境保护的重要框架之一。

作为中国宣布碳中和目标后出台的第一份五年规划，“十四五”规划的气候能源类目标今年广受关注，而生态保护与气候行动相协同的思路也贯穿在这份环境蓝图的其它部分。

▎ 从治污协同降碳，到降碳协同治污

2015年修订的《大气污染防治法》首次提出将大气污染物和温室气体协同控制。之后公布的“十三五”规划首次纳入了PM2.5治理的量化目标。随后的五年，对空气污染的治理与气候应对行动相协同，并为后者赢得了广泛的社会支持，使得两方面都获得了显著的成果。“十三五“期间，曾经雾霾严重的京津冀地区PM2.5浓度降幅超过36%。在强力的大气污染治理带动下，中国的能源结构也发生巨大变化，煤炭在一次能源消费中的比例从2015年的63.7%下降到2020年的56.8%。

“十四五”期间，两者的“协同增效”将继续被强调。只不过，在中国业已宣布碳中和目标的时代，“降碳”现在成了“牛鼻子”，不仅反过来牵引空气、水、土污染的治理，而且带动生态系统保护修复等工作。

这也反映在生态环境部自身的改变中。2018年新组建的生态环境部，除了继承原先环境保护部在环境治理和生态保护领域的职能，也接管了归属国家发改委的应对气候变化职能，从而打通了对大气污染物和温室气体的管控。但是，对这项新的职能，它至今仍然存在认识、能力与工具的短板。今年1月，生态环境部发文提出要补齐这些短板，从而在“十四五”期间促进应对气候变化工作与环境治理、生态保护修复工作的协同增效。这包括推动在现有生态环境相关的法律法规制定、修订过程中增加应对气候变化相关内容，统筹融合这两个领域之间的标准体系，在环境影响评价中纳入气候变化影响，以及在中央环保督察中纳入应对气候变化和碳达峰内容。

2019年1月，河北邯郸。图片来源：Alamy

“十四五”规划纲要中首次纳入了臭氧。过去几年，煤炭使用的显著减少使中国大气二氧化硫浓度大幅下降，但臭氧浓度却缓慢上升，偶有超标。这是因为来自工业和交通的臭氧前体物氮氧化物和挥发性有机物（VOC）的排放依然居高不下。它们也是PM2.5的前体，因此控制住它们就能同时减少臭氧和PM2.5，并协同控制来自工业和交通的温室气体排放。

此外，生态环境部还提出加强禽畜养殖、污水、垃圾管理，从而协同控制来自这些部门的甲烷、氧化亚氮等温室气体。而对这些二氧化碳之外的“其他温室气体”的治理也被写入了“十四五”规划纲要。

对于空气污染治理，“十四五”规划有一个雄心勃勃的目标——基本消除重污染天气。但这并不容易实现。国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登在接受《新京报》采访时表示，要实现这个目标，意味着华北地区污染物排放量要比现在减少70%-80%，即便乐观估计，在京津冀地区基本实现这一目标恐怕要到2030到2035年，而非“十四五”结束时的2025年。生态环境部官员也坦诚，实现这个目标“任重道远”，“对我们的压力比较大”。

▎ 让生态保护“落地”，助力碳中和

与治污一样，保护和修复生态系统——“强生态”和“增水”——被视为另一个与应对气候变化协同增效的领域。生环部此前提出要“重视运用基于自然的解决方案（NBS）减缓和适应气候变化”——就是说，用森林、河流、湖泊、草原乃至农田等生态系统的碳汇和生态服务功能来应对和适应气候变化。而“十四五”规划纲要也提出要提升生态系统的碳汇能力。这块工作被放在规划纲要中生态环境各章节之首，涉及三块内容：“完善生态安全屏障体系”、“ 构建自然保护地体系”和“健全生态保护补偿机制”。

“完善生态安全屏障体系”是指建设青藏高原生态屏障区、北方防沙带等生态屏障，加强河湖湿地的保护治理，保护天然林，绿化国土，治理水土流失、荒漠化和石漠化，以及实施还草、还湿、还海等；“构建自然保护地体系”则指开始正式成立一批国家公园，同时划定和归并出一批自然保护区和自然公园，从而形成一个以国家公园为主体的三级自然保护地体系。这两项落实在地图上的工作，都体现了中国以“国土空间规划”及其“生态保护红线”制度来保护生物多样性的政策创新。一个中外研究团队认为，这是中国领先世界的制度探索，为同时实现应对气候变化、保护生物多样性和治理荒漠化等目标提供了一个融合工具，能有效带来协同效应并避免不同目标之间的冲突，值得其他国家借鉴，并向“一带一路”沿线国家推广。

今年的植树节，甘肃张掖临泽县的市民参与压沙障、栽梭梭的治沙植树活动。图片来源：Alamy

这套制度始于2010年，它首先根据各地条件在全国版图上划出优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，再按功能在其中划出城市化地区、农业主产区和重点生态功能区三类“主体功能区”。在生态功能区内继续用生态保护红线划出最需要保护的部分。之所以叫“红线”，表示其线内将被严加守护，不可侵犯，划定过程既可能避让农业、工业和居住等非生态保护功能，也可能将它们迁出。最终，生态规划被与其他各类规划合并为一张总图，使它们不再相互冲突。据估计，在完成划定后，中国所有生态红线区域将约占国土总面积的25%，以及30%以上的海域。生态红线区域广大，能够覆盖完整的生态系统，既保护其中的生物多样性，又能通过其中动植物和土壤固碳来产生气候效益。而且，由于对生态系统实施严格保护，它还能避免生物多样性目标和环境、气候目标之间的冲突，比如为了增加森林覆盖率而破坏草地和湿地，或是为了建造碳汇林而破坏天然林。

▎ 平衡人类发展和生态保护

于是，生态补偿就是这些顶层设计中不可或缺的一块拼图。因为生态红线的划定、国家公园和保护区的建立，都势必涉及对大量人口和产业的搬迁，以及对开发的限制，应当提供合理的经济补偿。为了筹集所需的巨额资金，纲要提出不仅要加大政府的转移支付力度，还要完善有社会资本参与的“市场化多元化生态补偿”，同时建立“生态产品价值实现机制”——让市场为生态保护和修复的成果定价、买单。

但人究竟是否应在保护地中拥有一席之地，将是一个被持续讨论的话题。纲要提出“严格管控自然保护地范围内非生态活动，稳妥推进核心区内居民、耕地、矿权有序退出。”永续全球环境研究所（GEI）项目官员彭奎博士告诉中外对话，根据他对三江源、祁连山等国家公园试点项目的实地研究，其核心区原本都是牧民的草场，对其中社区的搬迁将意味着承重的经济和社会成本。“但是没有人类适度干扰，没有来自牲畜的肥料，没有管理，人的退出对草原可能恰恰是有害的。生态友好型的产业是可以在核心区内存在的”，他说。彭奎指出，国家公园核心区如果变成“无人区”，会让它的景观和教育价值无法实现。

青藏高原的牧民。图片来源：Alamy

致力于农业文化遗产发掘和保护的中科院地理资源所研究员、全国政协委员闵庆文说，农业生产和自然保护是可以相一致的。“国家公园和自然保护地里应该重视传统农耕文化、生态文化和民族文化的生态价值，从而实现生态的保护，经济的发展和文化的传承，这是完全可以做到的。”他说。闵庆文认为，国家公园应该具有中国特色，而人地压力大依然是中国一项基本国情。

彭奎告诉中外对话，由于国家公园的建立涉及面积广袤的不同法律属性的土地，并涉及移民搬迁和产业退出，因此涉及土地法、民法等一系列相关法律，导致其立法工作极为复杂，进程比预想的缓慢。《国家公园法》原计划是去年出台，但至今仍在内部征求意见过程中。他透露，由于国家公园试点过程中一个普遍的共识是国家公园应该“依法设立”，而非成立后再完善立法，因此第一批国家公园的正式成立也还须稍加时日。

不仅是国家公园，优化中的国土空间规划也面临着“生态移民”的问题。纲要提出“支持生态功能区人口逐步有序向城市化地区转移并定居落户。”闵庆文认为国土空间规划概念好提，但操作难，需要各部门的协调，也需要持续的研究。

▎ 生态文明“走出去”？

国土空间规划和生态红线制度被认为是中国“生态文明”的重要支柱。前述中外研究团队建议中国向“一带一路”沿线国家输出生态红线理念，向其提供知识和能力，从而在这些国家利用中国投资开展基建项目，或者生产销售给中国等国际市场的农林牧矿产品的过程中，能够更好地保护生态环境、减少气候足迹。经常在东南亚国家开展生态保护研究和实践工作的彭奎表示希望今年在昆明召开的《生物多样性公约》第15次缔约方大会（COP15）能创造这种大势，推动政府建立机制支持科研机构和民间组织走出去，传递中国在生物多样性研究和生态红线划定和执行上积累的知识和经验，使之成为中国“一带一路”倡议走向世界过程中在商业行为之外的“另一条腿”、一种重要的“民间外交”。

这也正契合规划纲要所描绘的那个“一带一路”——它秉持“绿色、开放、廉洁理念”，增进在应对气候变化、海洋、野生动物保护、荒漠化防治等领域与其他国家的交流合作，在绿色发展领域开展国际人文合作，建设“绿色丝绸之路”。

其中关于海洋的一章，则从另一个方面折射了中国生态理念的向外延伸。

“人海和谐、合作共赢，推进海洋生态保护”这些表述出现在海洋专章的前言里，而“十三五”规划纲要中这个位置的措辞还侧重于发展海洋经济和开发海洋资源。一个引人瞩目的改变是今年规划纲要中提出“发展可持续远洋渔业”，而五年前使用的表述是“发展远洋渔业”。

中国在2011年的“十二五”规划纲要中首次提出“发展远洋捕捞”，此后中国远洋捕捞能力快速增长，远洋渔船数量在世界遥遥领先，作业海域已覆盖40多个国家和地区的领海和太平洋、印度洋、大西洋公海以及南极海域，中国船队非法、未报告和无管制捕捞活动（IUU）也引起了其他国家和国际组织的高度关注。去年，中国首次宣布在公海自主禁渔，接下来将如何部署“可持续”的远洋渔业引人遐想，正在制定的“十四五”渔业发展专项规划将提供更多答案。

大西洋中部，一艘渔船正在将冷冻金枪鱼转移到另一艘船上。图片来源：© Tommy Trenchard / Greenpeace

在国际关系上，中国在“十三五”规划中提出“维护海洋权益”，“十四五”则变被动为主动，提出“深度参与全球海洋治理”，推动建立“公正合理的国际海洋秩序”，寻求发展“蓝色伙伴关系”、构建“海洋命运共同体”。澳大利亚麦考瑞大学环境法中心主任副教授刘能冶分析，“中国过去更关注与沿岸国的合作，随着中国在远洋渔业、造船业等海洋产业中能力的增长，参与国际规则制定的能力也随着经验而增长，这种表述的转变可以说是’海洋强国’战略的深化。”在极地治理上，纲要提出要在建设北极“冰上丝绸之路”，同时提高参与南极保护和利用能力。中国在2017年首次举办南极条约协商会议，2018年发布北极政策白皮书，在刘能冶看来，这是中国参与极地治理的标志性事件。他说在极地尤其是南极治理上，国际上一种声音是强调保护，而中国是强调保护与利用的平衡，他认为“十四五”规划纲要中的表述是对过去几年中国南北极政策的平稳延伸。

在海洋环境治理上，今年的纲要提出要深化与沿海国家在海洋环境监测、保护与科研上的合作，加强深海战略性资源和生物多样性的调查评价。而在家门口，中国将加码对入海污染物的控制。纲要提出建立“陆海统筹”机制，将入海河流流域、河口与近岸海域作为一个整体来管理，扩大入海污染物排放总量控制范围，保障入海河流断面水质。这些工作的最终成效需体现为近海环境和生态的改善，未来5年，生态环境部将以一个叫做“美丽海湾”的全国性创建活动进行评价。除了水质改善，它还关注海湾内物种及其生境的恢复，以及自然岸线和湿地的保护和修复。海洋生态环境保护“十四五”规划目前正在制定中，这是该领域首份专项五年规划，据生态环境部透露，“美丽海湾”将是其中的总体目标，计划到2035年全国1467个海湾都能建成“美丽海湾”。国内海域生态环境的改善，也是对世界海洋的一种贡献。

笼罩在“两会”上空的雾霾本该在15日消散，但这天包括北京在内的北方12省市却迎来了一场10年来最严重的沙尘暴。媒体报道，3月15日早上的沙尘暴起源于蒙古国南部，在与中国北方多省沙尘叠加后到达京津冀地区。研究显示，大量沙尘的产生很可能与气候变化带来的热浪与干旱有关。闵庆文说，这场沙尘暴再次说明我们不可能独善其身，而是要输出生态理念和生态技术，建立区域合作机制，开展环境外交，与其他国家结成“共渡”的关系。

中外对话高级研究员石毅对本文亦有贡献。

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