融资枯竭或将迫使印尼结束煤电扩张

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文 | 伊莎贝拉·苏亚雷斯

翻译 | YAN

印尼应当就规划中的煤电项目重新开展磋商，从而避免被它既不需要也无法从中受益的煤电产能锁定。

▲印尼万丹省的苏拉亚（Suralaya）煤电站。印尼政府正承受着来自国内外越来越大的压力，要求其放弃煤电，推动能源转型。图片来源：© Kasan Kurdi / Greenpeace

随着中国最近宣布将“不再新建海外煤电项目”，全球近8000万千瓦由中国支持的拟建煤电装机容量遭遇搁浅。习近平主席关于将加大对海外低碳能源的支持的承诺，应该能鼓励印尼等国抓住机会，重新规划电力发展战略和投资格局，加速能源转型，远离化石燃料。

过去五年间，中国境外新建燃煤电站项目锐减。能源与清洁空气研究中心（Centre for Research on Energy and Clean Air）早前的研究发现，2017年以来，印尼与中国相关的煤电项目中，遭遇搁置或被取消的装机容量是投入建设的两倍之多，主要原因并非中方缺乏兴趣，而是东道国对此类项目的看法和自身经济状况在不断发生变化。

印尼与中国相关的在运和拟建煤电产能居全球第二。因此，中国宣布不再新建海外煤电会给其带来独特的影响。印尼政府2014年启动的3500万千瓦电力采购计划鼓励了大量许可证的发放和电力采购协议的签订，催生了一波新的煤电项目，并与中国的银行和开发商签订了融资以及工程总包（EPC）协议。尽管其中许多项目未能取得进展或出现了重大延期，但该计划下中国支持的1100万千瓦煤电项目仍在按计划推进。

与大多数东道国不同的是，目前以上装机容量中有大约43%正在建设。处于许可阶段的620万千瓦的项目中，仅有250万千瓦尚未完成财务收尾。与其不同的是，在越南，中国支持的1500万千瓦煤电项目中有1000万千瓦在中国宣布退煤后面临被放弃的风险；而在孟加拉国，720万千瓦的项目中有四分之三仍然在等待审批。

中国此次宣布不再新建海外煤电项目，标志着最后一个海外煤电主要融资方也踩下了刹车。现在，对于电力项目依赖外国投资的印度尼西亚来说，需要做的是在没有新增煤电的情况下满足自己的电力需求。大批待建的煤电项目、现有产能过剩，以及控制污染的政策可能会带来更多挑战，增加开发的财务成本和社会成本。这些挑战可能会使项目进一步被推迟，导致项目被取消，或者启动倾向于零碳技术的重新谈判。

  关于煤电的基调

印尼政府正承受着来自国内外越来越大的压力，要求其放弃煤电，推动能源转型，以此解决国有电力公司PLN的财务困境和缺乏透明度的问题，同时应对气候变化和空气污染等环境问题。印尼老化、严重污染环境的煤电项目对PLN的财务前景产生了负面影响。

由于多年来给予煤电扩张的优惠政策让产能远远超出了实际需求，导致PLN目前面临煤电资产利用率低下和容量费用不断增长的问题。无论煤电站是否发电，固定的容量费用必须支付，随着电网中煤电数量的增加，这些费用只会越来越多。去年，能源经济与金融分析研究所（IEEFA）估计，到2021年向独立电力生产商（IPP）支付的容量费用将成为PLN最大的运营支出。

要求应对该国污染和气候问题的外部压力可能进一步影响燃煤电站相关的决策。中日韩三国的海外煤电项目往往没有采用严格的排放控制技术，导致电站污染物排放率比在其国内高出很多。C40最近的一份报告发现，雅加达附近2500万千瓦燃煤电站排放的空气污染将在2020到2030年间累计导致29000人死亡——高居全球第二位。

▲印尼首都雅加达的一个商业区。要求应对该国污染和气候问题的外部压力可能进一步影响燃煤电站相关的决策。图片来源：© Jurnasyanto Sukarno / Greenpeace

2021年9月，在一项具有里程碑意义的公益诉讼中，法院裁定政府未能采取充分手段应对雅加达的空气污染问题，并命令环境与林业部监督雅加达、西爪哇和万丹制定排放清单，同时要求雅加达制定污染治理行动计划。尽管西爪哇和万丹这两个印尼大部分燃煤电站所在的省份并没有被明确要求控制污染源的排放。然而，这项命令或许能为加强污染源控制铺平道路，尤其是法院认识到了跨界污染的影响。为了控制煤电站排放，2019年环境与林业部修订了排放上限，但标准的执行一直松散而缓慢。中国支持的所有煤电项目都被豁免，尽管开发商们知道如何按照标准建设此类电站。这些项目签订了为期30年的购售电合同（PPA），会一直运营到2050年。虽然PLN声称为拟建电站和现有电站加装控排技术需要额外的投资和资金，但随着印尼努力实现摆脱碳密集型能源，此类控排技术对于最大限度地减少煤电对健康的影响至关重要。考虑到全球融资机构已经普遍承诺放弃煤电的情况下，这些控排要求可以允许PLN就项目进行重新磋商。

  新能源换煤电

和大多数主要的煤电生产和消费经济体一样，印尼需要放弃一个长期以来推动其经济增长的强大部门，实现公平的转型。随着环境与林业部和PLN都宣布到2060年实现碳中和，许多严肃的讨论正在进行中。

这一目标的实现，需要大量来自国内外的投资和能力建设，以及更加有利的环境和更高的透明度。很快即将发布的2021到2030年印尼国家电力供应商业计划（National Electricity Supply Business Plan，RUPTL）很可能指出印尼需要350亿美元投资才能在不晚于2025年将可再生能源的占比从13%提高到23%。2020年，中国的“一带一路” 项目中，太阳能、风能和水电投资在海外能源总投资中的占比提高到了一半以上。但尽管印尼是“一带一路”最大的融资接收国，但没有任何此类资金被投入到风能和太阳能项目中。

还有一个问题是，在中国宣布不再新建海外煤电后，新的印尼国家电力供应商业计划会将哪些煤电项目列为优先项目。印尼可以积极主动地为仍在襁褓中的可再生能源部门吸引投资，与中国、日本、韩国、美国和欧洲围绕其关于提高零碳投资的承诺与其开展合作，应当包括就剩余的已规划煤电项目重新进行谈判。尽管这些项目已经处于开发阶段的后期，但继续建设会将印尼进一步被它既不需要也不能从中受益的煤电产能锁定。其新出台的国家气候承诺以及到2050年实现低碳和气候韧性的长期战略都是好的迹象，应该用行动予以支持，从而杜绝任何可能削弱其实现远大气候目标的能力的延误。

本文首发于中外对话网站。

■ 伊莎贝拉·苏亚雷斯（Isabella Suarez）是能源与清洁空气研究中心的东南亚分析师。

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