“你们法院是不是与政府都商量好了一个鼻孔出气？”如何走出“民告官”案件怪圈，上海展开诉讼生态之变
作者 法制日报记者 余东明
群众质疑：“我怀疑你们就是和政府一个鼻孔出气的。”
政府压力：“我们输不起,请帮忙照顾一下政府的感受。”
这两句话正是法官在审理“民告官”案件时遭遇尴尬的最生动写照。
一边是群众的质疑,一边是政府部门的压力。多年来,“民告官”的主客场现象,常常让法官陷入两难境地。
自去年7月1日起,上海首次对行政案件集中管辖的改革进行试点,把静安、虹口、普陀和长宁四个区的一审行政案件放到上海铁路运输法院进行集中管辖,旨在重构诉讼生态,从源头上杜绝“民告官”诉讼主客场现象。
近日,《法制日报》记者对此展开了调查。小编将本调查进行梳理，供读者了解上海“民告官”诉讼审理的改革进程。
法庭生态
从互不信任到坦诚相对
百姓说
“那现在呢?”
“现在就好多了,法院不归区里管,法官也自然不会听政府的。”
郭老太太因房屋拆迁,先后和区政府打了两个涉及信息公开的行政诉讼。一个在集中管辖前由上海市虹口区人民法院审理,一个在集中管辖后由上海铁路运输法院受理。虽然两个案件老太太都败诉了,但谈起感受,她认为截然不同。
法官说
“这种‘截然不同’的感受就来自我们常说的主客场现象,尽管我们坚持并坚信公平公正地对待每一件案子,但以前那种体制制约难免给老百姓造成错觉,形成天然的不信任感。”童亚琼,现为上海铁路运输法院行政一庭法官。郭老太太一前一后两个案件恰好都是她办理的。
律师说
“在原来的诉讼格局中,法官和原、被告之间的距离天然失衡,集中管辖解决了这种失衡状态,让法官位置更加中立。”律师王昊东常年代理行政案件。
据统计,集中管辖后的半年中,上海铁路运输法院共收行政案件735件,同比集中管辖前四区法院收案总和增长35%,这反映出了当事人对集中管辖机制的期待。
院长说
“消除主客场现象是集中管辖的制度优势,这一优势使得法官底气足了、气场大了,原来内心或多或少的那种‘一头考虑关系处理,一头考虑群众感受’的憋屈劲儿荡然无存,在庭审中取而代之的是超然物外、游刃有余。” 上海铁路运输法院院长俞秋玮。
办案生态
从边缘小众到专业精准
上海铁路运输法院在4个基层法院的行政庭整体平移过来后，重建了专业化审判机制,以“案件类型相对集中、审判力量科学整合”为思路,根据征收补偿、治安处罚、信息公开等收案较为集中的特点,结合业务专长和审判经验,分别确定4个行政审判庭的专业职能,组建审判团队,充分发挥专业化审判优势。
法官说
“行政庭办案以前是边缘小众,现在是专业精准。”童亚琼如此描述集中管辖后的办案生态之变。
2008年,童亚琼从复旦大学法学硕士毕业后,就到了行政诉讼的岗位上,这次改革对于她和同事来讲,相当于职业生涯的分水岭。
“在基层法院,行政庭案子少、体量小,又过于专业,因此普遍地位不高、重视程度不够、职业认同感低。”童亚琼告诉记者,“现在,我们四个基层院的行政庭集中在了一个法院,团队力量更强、专业气氛更浓、办案精准度更高了。”
律师说
王昊东认为,法院对行政争议的解决机制也从程式化转向了实质化,以前法官审案不太考虑纠纷背后的成因和老百姓的隐性诉求,比较单一地套用程式进行判决,难以让当事人服判息诉；而现在法官则更多的是考虑如何从源头上有效化解纠纷,达到事半功倍的效果。
院长说
“专业人才办专业案件,是集中管辖的业务优势,这种优势使得行政案件的办理变‘小众’为‘出众’,力求让老百姓在每一个案件中感受到公平正义。”俞秋玮说。
记者调查
上海铁路运输法院以“一个核心、三轮驱动”的方式推进行政争议实质性解决,即以“实质性化解纠纷,力促服判息诉”为核心；以审判作风建设为内在驱动,展示中立亲民形象；以规范化庭审为能力驱动,体现司法公信力；以审判机制建设为长效驱动,构建特色矛盾化解机制。
效能生态
从自抱佛脚到内外并举
“行政首长出庭效果很好,一方面通过法庭审理可以检验行政行为是否依法合规,另一方面也表达了对老百姓的尊重,有利于定分止争。”上海市静安区法制办主任吕忆农说。“集中管辖后,法院对法治政府建设的推动力明显增加了,政府将加快提升干部依法行政的能力和水平,将权力关进制度的笼子,减少和约束‘有权任性’现象的出现。”吕忆农告诉记者。
记者调查
记者在上海铁路运输法院看到,在每个行政案件开庭前,法官都会同时发出一份《行政机关负责人出庭应诉通知书》,力求“告官能见官”成为诉讼常态,同时鼓励这些出庭的首长“出庭要出声,出声要出彩”。据统计,截至目前,行政首长出庭的案件中有三成得到实质性解决。童亚琼说,现在我们更有底气让行政首长出庭、出声。
据了解,去年两区合并成新的静安区后,区政府专门聘请了12名法律顾问,并通过向社会公开招标形式建立区政府法律顾问库,为全区各委办局、街镇至少配备一名法律顾问,对重大行政决策,重大执法事项等行政行为提供法律咨询和法制审核。
记者了解到,对外,上海铁路运输法院以行政诉讼促进政府依法行政；对内,则通过一系列的制度创新来提升诉讼效能,并为形成可复制、可推广经验提供实践样本。
创新机制
上海铁路运输法院
▷引入行政案件诉前调解机制
从高校学者、退休法官和律师中选聘了一批特邀调解员,在诉前成功化解纠纷。
▷探索行政审判“随机分案、排期开庭”机制
切实保证程序公正与审判效率。
▷建立跨行政区划巡回审判机制
为当事人诉讼提供便利。
▷探索跨行政区划人民陪审员工作机制
不限地域选拔人民陪审员,切实发挥作用,提升陪审效能。
院长说
“内外并举是集中管辖的效能优势,以前由于种种原因使得行政审判的对外效能难以充分发挥,集中管辖后,我们有更多空间、更大张力和更为明显的优势,去营造一个全新的诉讼生态,提高行政诉讼的司法公信力。”俞秋玮说。
（编辑 唐晓芳 张香平）
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