熊烨 边燚|集成改革试点中的制度合作生产——基于南京市江宁区集成改革试点的案例分析

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作者简介 

●熊烨，南京信息工程大学环境与健康研究院讲师

●边燚，南京大学政府管理学院博士研究生

原文刊登于《华中科技大学学报（社科版）》2023年第一期第47至第55页

集成改革试点中的制度合作生产

——基于南京市江宁区集成改革试点的案例分析

摘要

 Abstract

集成改革试点是践行中央“增加改革的系统性、整体性、协同性”精神的重大工程，承担着完善中国特色社会主义制度的时代使命。不同于“上下互动”的政策试点，集成改革试点表现为多层级、多部门的制度合作生产过程。利用情境化拓展后的制度分析与发展框架（IAD）对南京市江宁区的集成改革试点展开分析，初步获得以下研究结论：上级政府的赋权和合法性授予是集成改革的基础性条件；集成改革试点表现为区域行动舞台下改革主体与行动情境的互动过程，受到政治信号、任务属性、治理困局、部门关系状况与制度规则等外部变量的影响；考核问责不对称为集成改革中的核心行动者提供了博弈空间，滋生出牵头部门高投入、参与部门低投入的行为组合，一定程度上制约了部门之间的协同效率；在“试点”的特殊情境下，通过建立起自上而下的任务发包分解机制、任务执行机制与任务考核机制，推动了横向部门的合作互动与合作秩序的实现。

关键词

Key words

集成改革；试点；合作生产

一、制度合作生产：全面深化改革时期试点新趋势

所谓政策试点是指党政机关为验证政策方案的正确性、可行性，并获得实施这些方案的具体化细则，而在一定范围内进行的一种局部性的决策施行活动。作为渐进性转型路径和“摸着石头过河”策略的具体实现形式，政策试点在中国共产党领导的革命、建设和改革开放的各个时期都发挥着显著的积极功能，被学者们视为洞悉中国治理变革的重要窗口、塑造“中国奇迹”的基础性机制。随着我国改革进入攻坚克难和系统再造新阶段，政策试点的应用场景也朝着多元化、复杂化演进。党的十九大明确提出“坚持全面深化改革”，并把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为改革取得重大突破的宝贵经验。习近平总书记在多个场合反复强调改革的系统集成，“增强改革的系统性、整体性、协同性”，“零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进”。在此时代背景下区域内的综合性试点不断增多。作为政策试点的一种新形态，区域内综合性试点不同于过去分散的单列式政策试点，而是跨部门、跨领域的综合性、系统性、联动性的全局试点工程。

为响应习近平总书记“推动有条件的地方和领域实现改革举措系统集成”的号召，地方政府积极开展集成改革试点，涌现出一批地方政府集成改革试点案例，代表性的试点地区有江阴（2017）、福清下辖的4县（2019）、成渝地区双城经济圈9县（2020）。传统的单列式政策试点是“中央主导下的政策求解过程，试点就是政策求解的工具”，中央在政策试点的选择、组织、设计、督导等环节中起关键作用。尽管集成改革试点是对中央改革信号的回应，但对于如何开展集成改革试点，中央尚未形成明确的政策建议和行动纲领。因此，对于这种高度复杂且具有地方特殊性的试点类型，地方政府在试点中发挥着主导性作用。地方政府通过对中央改革信息的解读，结合地方特色制定集成改革方案，区域内不同部门围绕着改革任务开展合作，推动制度的集成优化与再造。同时，集成改革试点并非致力于形成某一单项制度，而是涉及一揽子制度生产。与“规划—试点—吸纳—扩散”的政策试点“上下互动”逻辑不同，集成改革试点的目标更加多元，涉及更为广泛的部门间横向互动，体现的是在中央号召下的区域内多元主体的制度合作生产过程，即区域内多个部门围绕着改革任务共同开展制度建设的改革过程。本研究将集成改革试点这一核心特点概括为制度的合作生产，与过去单向度、单主体、单领域的制度供给相区分。制度的合作生产作为全面深化改革时期试点的一种新趋势，对于新时代国家治理效能的提升意义重大。本研究试图通过南京江宁区的案例研究，揭示集成改革中制度合作生产如何产生、如何运行，为这一具有中国特色的制度生产模式的转移扩散奠定基础。

二、文献回顾

政策试点是中国政策制定和测试的常态化治理工具。学者们对政策试点的研究主要包括以下几个面向。第一，政策试点阶段。有学者将政策试点划分为前试点阶段、试点阶段以及试点结束阶段三个大类，在此基础上可以更细分为“两阶段十环节”、从试验发起到中央批示再到法规颁布的九大阶段。第二，政策试点的运行机制。韩博天将中国政策试验与西方小规模的探索性试点项目相区分，并将中国政策试验细分为试验法规（为试验实施而制定的暂行规则）、政策试点（特定政策领域的模型示范和试点项目）和试验区（有广泛自由裁量权的地方司法管辖区）三类。韩博天开创了中国政策试点运行机制的“央地”分析框架，将中国在政策试点中的央地关系定义为“分级制试验”，即中央确定政策目标，政策工具由地方政府摸索和尝试，最后在全国范围内推广。王绍光的“学习机制-适应能力”、宁骚的“上下来去”、刘培伟的“中央选择性控制试验”等都是在“央地”分析框架上的进一步解释与创新。第三，政策试点的影响因素。有学者立足政策试点案例探讨了影响政策试点开展的因素，主要涵盖中央对政策试点的绝对领导权、地方政府竞争程度、央地官员流动等。此外，还有学者总结了政策试点失败的因素，试点过程中行政资源和目标的“漏斗”属性、试点的程式化和多点运作等特征消解了试点的目的和作用，试点的科层化最终导致试点失败，试点过程中产生的压力就来自于科层制内部的紧张关系。第四，政策试点的扩散逻辑。周望较早将政策扩散理论和政策试点实践“连接”起来，他将政策试验视为一种具有中国特色的政策扩散形式，鉴于中国政策生态特点，周望引入政府间纵向关系变量，将政策试点描绘为一个“吸纳辐射”的过程。张克在比较中国房产税与增值税改革中发现利益一致性会影响试点扩散。张勇杰从合法性认可的视角将政策试点推广过程概括为“典型试验—合法性认可—组织化扩散”。

综上所述，政策试点作为中国革命、建设、改革取得非凡成就的重要治理机制，受到学者们的高度关注，研究主题涵盖阶段过程、运行机制、影响因素、扩散逻辑等。当前政策试点的研究主要还是在纵向互动的框架下展开，这是由政策试点的实践特点决定的。传统的政策试点诞生于上级授权，在试点的确立、规划、开展各个环节受到纵向权力的影响程度高，整个过程呈现出浓厚的“委托代理”色彩。作为一种新试点形式，集成改革试点涉及更为复杂的纵向横向关系。尽管集成改革试点是对中央释放改革信号的回应，但较之纵向权力控制下的政策试点，却存在较大的区域自主空间，区域内的政策主体的横向互动成为推进集成改革的核心力量。当前纵向互动的主体分析框架与“试点-扩散”的空间分析框架难以深入分析集成改革试点内部的制度合作生产机制，而这正是本研究试图推进的方向所在。

三、制度分析与发展框架（IAD）的情境化拓展

与内嵌于纵向主体关系并带有浓厚“委托-代理”色彩的政策试点不同，集成改革试点体现了不同层级、不同部门、不同知识生产社群间的合作互动，改革主体的广泛性和包容性决定了集成改革本质是围绕着制度生产的集体行动。为了进一步发掘这一新型的制度生产逻辑，本文引入制度分析与发展框架（the institutional analysis and development framework， 简称IAD框架）。此框架由奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）于20世纪80年代提出，它致力于解释包括应用规则在内的外生变量如何影响公共池塘资源自主治理的政策结果，为资源使用者提供一套能够增强信任与合作的制度设计方案及标准，并用来评估、改善现行的制度安排。IAD框架的重要贡献在于结构化地组织了存在于各种制度安排中的主要变量，它由外部变量、行动舞台和关联结果等关键要件构成，由行动者和行动情境构成的行动舞台是框架的核心。作为因变量的行动舞台受到资源的物质属性、嵌入的共同体特征、应用规则等外部变量的影响。此外，行动舞台在框架中还存在自变量属性，行动者在行动舞台中互动产生结果，而结果则再作用于外部变量和行动舞台。IAD框架作为制度分析的通用语言，提供了一个可以跨领域进行诊断、分析和政策描述的框架，也为研究不同环境下的行动者的集体行动逻辑提供了一个结构性方法。IAD框架有助于对复杂的研究对象进行结构化分析，已经在大量的实证研究中获得广泛应用。

我国区域集成改革试点作为一个高度复杂的新生事物，其运行逻辑由多重关联性要素构成。IAD 框架有助于在复杂情境中寻找规律，以理解集成改革试点中制度合作生产的复杂性。IAD 框架的开放性使得其具有强大的情境适应性和可拓展性，结合我国区域集成改革的情境特征，本研究对IAD框架作出进一步的情景化再造，如图1所示。

设定行动舞台是运用IAD框架开展情景化分析的起点。行动舞台是指个体间相互作用、交换商品和服务、解决问题、相互支配和斗争的社会空间。集成改革试点作为新的历史条件下的治理创新，依然处于探索阶段，尚未形成中央层面的顶层设计和方案路线，当前主要存在于县区级层面的试点，因此本研究将行动舞台定位于“区”级。区级行动舞台处于“承上启下”的中间层，既是承接纵向政策号召与治理任务的环节，也是推动集成改革的操作层。

在确立行动舞台的基本层级后，需要进一步对行动舞台的构成要素和外部变量开展分析。在构成要素方面，行动舞台由行动情境和行动者组合而成。我国区域集成改革试点存在于我国全面深化改革的情境中，随着改革迈入攻坚期深水区，对试点的系统性和综合性提出了更高要求。在此背景下，集成改革试点的行动者网络也呈现出新的特点，从过去中央控制下的强中心网络演变为以试验区为主导的弱中心网络，即中央倡导、地级市推动、试点区主导开展，试点区各个部门在参与集成改革中受到纵向的权力作用相对较小，存在更多自主探索的空间。在外部变量方面，IAD框架对外部变量的考察集中在自然物质属性、经济社会属性、通用制度规则三个方面。随着IAD框架在不同情境的应用，外部变量的发掘和考察需要依据情境特点进一步拓展。尽管我国当前区级集成改革试点是由区级政府主导，存在一定的自由裁量权和自主探索空间，但却是嵌入“上游”的政治信号与治理任务以及“下游”的治理困局之中的。因此，本研究结合我国区域集成改革实践，将外部变量情景化拓展为政治信号、任务属性、治理困局、部门关系状况与制度规则五个方面。首先，在我国单一制体制下，“区”级政府敢于在集成改革中先试先行，离不开中央政府释放的政治信号。尽管中央尚无集成改革的明确政策建议，但党和国家领导人的讲话以及党的重大会议上倡导开展集成改革，无疑已释放出这一政治信号。其次，改革嵌入任务体系之中，在改革考核验收体制下，改革需要完成哪些任务在很大程度上决定了具体方案的制定，任务属性也就成为考察区级集成改革试点的重要外部变量。再次，集成改革试点最终还是需要回归到治理效能的改进上，这也决定了区级政府在响应“上游”的政治信号、承接多层级的试点任务的同时，依然有动力对本地域的治理困局开展集中整治和应对。此外，集成改革中的很多事项涉及区域内诸多部门之间的共同行动，部门之间的关系状况也成为影响集成改革集体行动的关键变量。最后，尽管集成改革试点存在变革规则的一面，但却不能完全脱离制度规则，在改革的程序、考核等方面依然受到制度规则的规范约束。综上所述，综合政治信号、任务体系、治理困局、部门关系状况、制度规则五个外部变量对IAD框架开展情境化拓展，探究不同外部变量耦合对区级集成改革中制度合作生产逻辑的影响。

四、案例分析：集成改革试点中制度合作生产的逻辑

（一）案例选择与资料来源

南京市江宁区集成改革试点于2017年9月22日正式启动，是江苏省第一个开展集成改革试点的市辖区。2020年中共南京市委全面深化改革委员会发布在全市推广江宁区集成改革的试点经验的通知，明确提出江宁区集成改革试点经验推广清单，涉及营商环境、科技体制、城乡融合等方面的十项集成改革试点成果。江宁是市辖区级层面较早开展集成改革试点的区域，经过多年探索已经积累了较为丰富的试点经验，具备“解剖麻雀”的样本研究价值。笔者于2019年参与了 “江宁区集成改革试点评估”课题组，对江宁区政府、职能部门、街道开展了实地调研，以2018年发布的江宁区集成改革试点任务分工清单为依据，选择了作为改革事项牵头单位的区编办（行政审批制度改革）、区政法委（基层治理创新）、区环保局（区域环评）以及区水务局、区行政审批局、区法制办、区农业局、区文明办、区安监局、区国土分局、东山街道等八个相关责任单位开展实地调研访谈，访谈分管改革事项人员二十余人。此外，还收集了工作汇报、自评材料、宣传报道、统计年鉴等资料，建立起集成改革试点研究的资料库。

（二）集成改革的环境变量

1.政治信号

集成改革并非区域当地政府的自发创造，而是在特殊时代背景下地方政府对中央政治信号的响应。政治信号不同于正式的政策规制，而是能够体现价值倾向、意识形态、时局判断的“风向标”。政治信号由占据统治地位的执政主体和具有政治影响力的领导人发出，表现为领导人的讲话、执政党的会议议题等。对于一些面向未来的复杂性议题，在出台正式的政策建议之前就会出现一些预判和呼吁，当某些观点被执政主体接纳时通常会转化为政治信号。

十八届三中全会明确提出要以全局观念和系统思维抓改革，习近平总书记在多个场合反复强调改革要抓顶层设计和系统集成。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十二次会议上着重指出：推进改革，要树立系统思维，推动有条件的地方和领域实现改革举措系统集成。江苏省政府积极响应中央号召，并于2017年在江阴开展了集成改革试点。2018年江苏省委书记娄勤俭在南京专题调研时提出，南京要从历史、现实和未来相交汇的高度研究和推进南京发展，“坚持问题导向、系统思维、创新思维、集成超越”。在党中央和江苏省委的双重信号下，南京市按照“市辖区、综合实力较强、改革基础较好”的标准，选择在江宁区开展集成改革试点，将全市范围内分散的各级各类改革试点集中在江宁开展，让各项改革集成配套、叠加耦合、相互支撑，力争实现集成超越，形成改革样本。由此可见，江宁区集成改革试点是对中央和江苏省集成改革要求的响应，尽管“倡导-响应”的触发逻辑体现的是纵向权力的作用，但与过去中央规划下的政策试点相比在强制力程度上明显更低。

2.任务属性

不同于过去单列式改革试点任务的集中化和单中心特点，江宁区集成改革试点嵌入于多领域、多层级的任务体系之中，任务呈现出多领域、多层级嵌套属性。集成改革试点为适应任务属性的变化，试图弥合单列式任务导向改革的“间隙”，以任务的集成来强化改革主体的区域内整合。首先，江宁区的集成改革以重点任务为突破，建构了30项集成改革重点任务，涉及行政管理体制、经济体制、科技体制、生态文明体制、开放发展体制、城乡发展一体化体制、社会事业体制、基层党的建设八大领域。其次，江宁区的集成改革还需要承接国家级、省级、市级三个层级的试点任务。国家级改革试点任务包括全面发展改革、国家知识产权、国家知识产权服务业集聚发展、溪田田园综合体建设等七项，省级改革试点任务包括苏南国家自主创新示范区、管理人选任和管理机制改革、“证照分离”改革等十三项，市级改革试点任务包括刑事案件认罪认罚从宽制度改革、重要经济目标防护建设、相对集中行政许可权改革等六项。最后，江宁区的集成改革还需要统筹推进党政机构改革、民主政治建设、依法治区、文化体制、群团改革和基层民主制度、监察体制改革六大领域的改革任务。综上所述，江宁区的集成改革涵盖重点任务、试点任务、统筹任务等，呈现出明显的多领域、多层级嵌套属性，这也对任务的完成提出了更高的合作要求。

3.治理困局

某种程度而言，改革都是为了解决不适应发展的治理架构，解决经济社会发展面临的突出问题。集成改革试点并不仅仅是对上级政治信号的回应和改革任务的承接，在地方绩效考核的体制下，也存在破解区域治理困局的动力。改革开放四十多年来，作为在全省经济社会发展中发挥着重要领先作用的江宁区，其经济发展取得了巨大的成就。但是，与全国在高速增长中面临着发展约束一样，江宁区亦不可避免地受到了来自土地供应紧张、人口增长放缓、能源消耗严重、治污成本内化等制约因素的负面影响。江宁当前的治理体制、机制难以适应高质量发展的转型需求，改革成为破解治理困局的必然选择。尽管江宁区近年来也在探索改革之路，但却暴露出领域局限、部门局限，“零敲碎打”式的改革对江宁整体治理效能的提升作用有限。因此，江宁区的集成改革存在于高质量发展转型阶段的制度供应不足的环境背景下，试图通过强化各领域、各环节、各部门改革举措的关联性互动来改变当前改革乏力困局，为区域高质量发展铺路。

4.部门关系状况

与公共池塘资源治理聚焦社群不同，本研究关注作为改革主体的政府部门的关系状况。集成改革试点的一个重要特点就是试点任务的跨部门性，这意味着集成改革不是简单的多个部门内部改革的汇总，而是多个部门围绕着不同任务开展集中统一行动。在科层职能分工体系下，作为同一等级的部门并无隶属关系，它们之间的关系状况直接影响集成改革集体行动的开展。我国的行政组织架构整体上遵循着“条块”的设置逻辑，机构设置形式上“上下对口、左右对齐”，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致。职能、职责的同构使得职责划分不清晰、权责不对等，机构的同构导致机构的庞杂与执行环节的繁复。“一方面，地方政府是‘全能’的，中央的权力被地方所分割。每一级政府要管理本行政区划内的几乎所有事项。另一方面，地方政府又是‘无能’的，地方政府行为在很大程度上受到上级条条的掣肘”。在条块体制下，作为“块”的地方政府对“条”部门的影响有限，与此同时，在标尺竞争逻辑下，作为“条”的部门之间存在职能分工壁垒，在关联互动上较弱，在一些跨部门的事务中这种弱关联的弊端显得更为突出。从访谈中可以发现我国当前部门之间的关系受到条块体制、职能分工的影响，呈现出一种“弱关联”。在部门考核的激励机制下，部门职责在任务重要性排序中占据着首要位置，而对于一些涉及共同作业的任务，由于考核中权责归属的复杂性和困难性，能够获得的注意力和资源都极为有限。这种动力不足不仅体现在共同任务的参与状况，还体现在部门协同制度的构建中。在特殊时期，部门之间的联动甚至依赖部门领导之间的私交展开，这种“弱关联”状况一定程度上制约了集成改革试点的效能发挥。

5.制度规则

制度规则是影响主体行动的核心变量，是用于约束人们决策的行为规则、共同规范和操作策略。制度规则生成行动情景的结构性型构，构成行动者激励和约束的基础。集成改革是对现存制度的变革和新制度的生产过程，但这一过程并非对当前现存制度的全盘“摒弃”，依然受到当前制度体系的影响，当前的基础制度设置限定了集成改革的领域、方式和程度。具体而言，江宁区集成改革受到规则的影响：第一，职能分工规则。当前的改革并没有变更过去的职能分工体系，这决定了集成改革在“集中”“统合”之后依然存在一个改革任务的部门分工协调。江宁区成立区委集成改革领导小组，设立由区“四套班子”主要领导和分管区领导任组长的八个集改推进小组，建立起“区委深改组统筹抓总、推进小组居中协调、牵头区领导靠前指挥、责任单位各司其职”的推进模式，由此可见，部门分工规则的延续决定了集成改革的推进中要借助领导的权威加以推进。第二，考核规则。集成改革呈现出“挂图作战”色彩，在改革之初明确了改革的八个领域和30个方面的重点改革任务，这是对我国以考核推动改革传统的延续。在时间表、责任人、施工图的考核规则体系下，集成改革显现出阶段指向性和任务导向性。第三，试点规则。尽管集成改革作为一种特殊的试点形式，但遵循了试点的一些共性规则，即遵循着“改革赋权—品牌建构—成果推广”的试点规则流程。江宁区集成改革经验被南京市吸纳，2020年南京市全面深化改革委员会发布在全市推广江宁区集成改革试点经验的通知，并发布了可复制推广成果清单。

（三）集成改革中的制度合作生产：主体与情境耦合互动

1.集成改革制度合作生产的合法性建构与权限赋予

集成改革作为新时代政府治理制度的重大变革，涉及众多改革主体的互动和巨大的资源投入，其难度系数前所未见。在治理环境复杂性与日俱增的时代，改革绩效同样也面临着不确定性。在单一制行政体制下，地方的重大改革首先面临着合法性获得问题，即地方政府开展大规模、全局性的改革的正当性获得问题。随着近年来我国全面推动重大决策责任终身追究制度及责任倒查机制的建立与完善，地方党政领导开展集成改革需要足够的正当性理由，否则将面临追责的风险。江宁区集成改革是对党中央全面深化改革信号的积极回应，在党和国家领导人多个场合释放集成改革信号后，江苏省、市领导对“改革的系统集成”思想进行了层层解读和推广。江苏省最早于2017年在江阴市开展了集成改革的省级试点，江阴市的集成改革获得时任省委书记的肯定性批示，为全省其他地区开展集成改革试点释放了积极的信号。时任南京市委书记批示，加大对南京如何推进集成改革的研究，在南京市委领导的推动下，《关于江宁区开展市级集成改革试点的建议方案》于2017年9月获得审议通过。江宁区集成改革系列政策文件和领导讲话都重申中央领导关于全面深化改革讲话精神，将集成改革界定为落实习近平新时代中国特色社会主义思想和全面深化改革重要思想的具体举措。由此可见，江宁区集成改革并非江宁区的自发性改革行为，而是省级、市级政府践行中央全面深化改革精神的产物，通过对中央信号的层层解读实现了江宁区集成改革合法性的建构。

权限是改革的前提条件，制度的稳定性和权威性意味着制度的废立都需要特定的权限。随着江宁区集成改革被确定为市级层面的试点，江宁区获得了一系列市级层面的权限。南京市委改革办审议通过的《关于江宁区开展市级集成改革试点的建议方案》提出市级能下放的权限原则上应该下放到试点区，按照“是否急需、能否改成、有推广价值”的原则，参照江阴市做法，凡是赋予其他市辖区的市级经济社会和行政管理权限，都同等赋予江宁区；凡是市级经济社会发展方面的计划下达、指标分配等政策扶持措施，都优先安排到江宁区；凡是在市内其他区开展的市级试点，都允许在江宁区先行先试。此外，南京市委市政府列出了32项江宁区集成改革赋权事项清单，涵盖行政确认、行政许可、行政征收等权力类型，涉及交通、公安、消防、司法、城管、公共资源交易中心、国土七个政府部门。整体而言，在指向明确、针对性和操作性较强的市级赋权下，江宁区改革主体获得了较大的改革权限和改革空间，为江宁区集成改革的顺利开展创造了先决条件。

2.“牵头－参与”分工结构下的主体博弈与策略选择

江宁区集成改革一个最大的特点就是一项改革措施涉及多个责任部门，例如，深化行政审批制度改革涉及区行政审批局、区委编办、区城建局、区规划分局、区国土分局等部门，深化经济体制改革中的创新资源要素配置方式则涉及区工信局、区国土分局、区税务局、开发区税务局、区发改委、区金融监管局等部门。为了解决多个平行部门的“集体行动困境”，江宁区集成改革明确了各项改革任务中的牵头部门，由此形成“牵头－参与”的任务分工结构，即一项改革事项由指定的一个单位或多个单位为牵头单位，牵头单位在改革事项中发挥着主导作用，同时确定相关的责任单位。责任单位数量多、变动性强，可以根据改革事项的需要适时增加相关责任单位。

从江宁区集成改革分工清单来看，多数牵头和参与部门在权力等级上属于平行级别，缺乏纵向层级势差的加持，为职能部门创造了博弈的空间。牵头部门和参与部门在改革投入上大体上可以分为高低两种策略选择，策略的选择受到效益和问责的影响，如表1所示。江宁区集成改革主要根据事项的归属度高低确定牵头部门和参与部门，但没有特别针对牵头部门的嘉奖举措，这意味着在江宁区集成改革考核规则下，牵头方和参与方的改革效益是对称的，牵头方和参与方的高投入都将获得效益G3,牵头方和参与方的低投入获得效益为G1。此外，还存在两种复杂情境，在牵头方和参与方一方低投入的情况下，整体上改革的效益会低于双方高投入的效益，高于双方低投入的效益，将其设为G2,其中G3>G2>G1，低投入部门搭上了高投入部门的“便车”，以低成本投入共享改革效益。作为一项市级层面的试点，江宁区集成改革存在一个督察考核的压力，低投入改革主体存在考核问责的风险，因此，除效益分析外需要加入问责系数，以λ1代表牵头方的问责系数，以λ2代表参与方的问责系数，当牵头方低投入时的效益为G2λ1，当参与方低投入时的效益为G2λ2。然而，当前集成改革实施的是“谁牵头、谁抓总、谁负责”的全过程管理模式，对牵头部门的考核问责强度非常大，远远大于对参与方的问责。《区委全面深化改革领导小组关于推进实施集成改革试点工作的若干规定》规定“牵头部门作为改革事项的实施主体，负责制定推进方案，实施项目化、目标化和责任化管理”。《2019年重点改革任务专项督查工作方案》中也是以牵头部门为督查重点，要求“承担改革具体任务的牵头部门先行开展自查，按期形成自查报告”，“牵头部门要坚持问题导向，协调相关责任部门认真开展自查。”

集成改革作为南京市重点抓的工作，与牵头部门主要负责人签订目标责任书，区委改革办每月汇总改革任务进展情况，因改革项目进度落后、行动迟缓被点名通报的牵头部门主要负责人需要在改革领导小组会议上做情况说明。因此，江宁区集成改革通过项目化、清单化的方式与牵头部门签订目标任务书，通过督察督办、三方约谈、台账管理等配套制度实现了对牵头部门的强问责。由于责任参与单位的责任认定以及考核上的限制，对参与部门的考核问责较弱，牵头单位面临的问责风险要远远大于参与部门，即λ1要远远小于λ2。尽管在相同的激励结构下，由于问责考核风险的不对称而滋生出一种牵头部门高投入、参与部门低投入的策略组合，参与部门的有限参与降低了集成改革的部门协同效率，也制约了制度合作生产的持续性。

3.任务驱动下的主体合作与制度生产

尽管江宁区集成改革中博弈空间的存在一定程度上限制了主体间的协作效率，但从结果产出上而言，江宁区的集成改革确实诞生了一批具有示范效应的制度成果。2020年6月6号，中共南京市委全面深化改革委员会发布江宁区集成改革试点可复制推广成果清单，列出了十项可复制推广的制度性成果。这些具有合作性质的制度生产并非自发生成，而是体现出任务分配、执行与验收的任务驱动逻辑。

江宁区集成改革是在市级政府指导下区全面深化改革委员会统筹规划的试点行动，其鲜明的特点就是任务驱动。首先，江宁区集成改革试点建立在详尽的任务分配基础上。《江宁区集成改革试点总体方案》（以下简称《总体方案》）明确规定了集成改革的8个领域、30个方面、126项改革任务，在后续的改革行动实施方案和全面深化改革工作要点中则对改革涉及的30个方面任务的责任单位做了明确规定，以任务目标责任书的形式明确任务分工。

其次，通过制度与组织建设推动任务执行。尽管牵头部门在任务分工体系中处于主导位置，但并不意味着参与部门能够置身事外。本文用“有限联动”形容集成改革中的部门互动状况，即集成改革中各部门围绕着重大改革事项开展多种形式的互动，但互动的程度和范围均有限。尽管参与部门定期参与重大改革事项的工作会议，但投入的时间精力都有限。较之常规情境（非试点），集成改革试点中的部门参与程度、联动程度都更高，但离改革预期的高度联动状态依然存在距离。为强化部门间联动效应，加强规范性约束，江宁区集成改革围绕任务展开，并建立起任务发包、执行的制度和组织架构。江宁区专门成立区委集成改革领导小组，设立由区“四套班子”主要领导和分管区领导任组长的八个集改推进小组，形成“区委深改组统筹抓总、推进小组居中协调、牵头区领导靠前指挥、责任单位各司其职”的“组织链”，压紧压实“一把手”抓改革的责任制，从两个层面签订改革责任书，即区委深改组与八个推进小组组长以及各牵头单位签署目标责任书，各推进小组组长再与本组成员单位签订工作责任状，形成传导压力，激发动力的改革“责任链”。同时，将《总体方案》分年度和季度制定具体推进计划，明确时间表、责任人、施工图，形成可量化、可考核、可追责的“工作链”。此外，围绕集成改革的督察、考核、评估，江宁区还制定出台了集成改革“十八条规定”，为部门之间的合作和制度生产提供了规范性约束。

最后，将绩效考核作为任务验收的重要依据，并以此推动部门间合作。在我国的行政组织架构下，职能部门的考核围绕着职能展开，部门工作重心和注意力集中在履职绩效。在集成改革试点时期，集成改革工作被纳入街道园区和机关部门的年度绩效考核范围，凡集成改革年度考核未达优秀的单位，年度综合考核不得评为先进单位。

综上所述，江宁区集成改革中制度合作生产体现出任务的分配、执行与验收逻辑，通过建立自上而下的任务运行机制推动横向部门之间的互动合作。这种自上而下的驱动机制有助于集成改革中合作秩序的生成，但却存在明显的权力依赖性，暴露出部门合作内生动力不足的问题。此外，集成改革试点作为承载省市重大期望的工程，快速、清单、成绩是其改革关键词，在此情境下的制度合作生产存在明显的任务导向和指标导向性，尽管生产出了一批标志性的改革成果，但却存在“运动式”色彩，即制度的合作生产局限在有限的试点期，在一定程度上制约了这种制度生产模式从试点情境向常规情境转移。 

五、结论

集成改革是中国执政党适应新时代发展要求开展的治理创新，是完善中国特色社会主义制度的重要创新实践。集成改革试点作为一种新型试点形式，与过去“上下互动”的政策试点不同，涉及不同层级、不同部门、不同知识生产社群之间的复杂性互动，表现为特定政策空间下的多主体合作开展的制度生产过程。通过对江宁区集成改革试点的案例分析，初步得出了以下结论：第一，集成改革试点不同于单列式政策试点，而是涉及多领域、多部门的体制变革与制度生产。作为区域内全局性系统工程，集成改革试点存在绩效不确定和成本高投入的特点。因此，其开展离不开上级政府的赋权和合法性授予。第二，集成改革试点存在于全面深化改革的时代背景下，不仅是对“上游”政治信号的回应与改革任务的承接，还是对区域治理困局的应对。此外，集成改革并非一个全盘的制度重建过程，依然受到部门的关系状况与制度规则等外部变量的影响。第三，集成改革试点表现为区域行动舞台上改革主体与行动情境的互动过程，多领域、多层级嵌套任务属性形塑出“牵头方-参与方”的核心行动者结构，尽管牵头方和参与方存在相同的激励结构，但在问责考核不对称的情形下依然存在博弈空间，滋生出牵头部门高投入、参与部门低投入的行为组合，在一定程度上制约了部门之间的协同效率。第四，尽管集成改革试点中的制度合作生产受到部门“弱关联”的制约，但在“试点”的特殊情境下，通过建立起自上而下的任务发包分解机制、任务执行机制与任务考核机制，实现了集成改革任务驱动，推动了横向部门的合作互动与合作秩序的实现。第五，江宁区集成改革试点中的制度合作生产存在明显的“试点”情境依赖性，试点赋予的权限、合法性、注意力资源是其基础性条件，而试点时期的任务清单与指标考核为破解集体行动困境提供了可能，这也导致集成改革试点中的制度合作生产呈现出“运动式”色彩。

注：封面图片源于vcg.com

华中大社科学报

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