曾润喜 莫敏丽|政府注意力的测量：路径、内容与展望

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作者简介 

●曾润喜，重庆大学新闻学院教授、博士研究生导师，重庆大学数字媒体与传播研究院研究员

●莫敏丽，重庆大学数字媒体与传播研究院研究助理

原文刊登于《华中科技大学学报（社科版）》2023年第一期第66至第73页

政府注意力的测量：路径、内容与展望

摘要

 Abstract

政府注意力是政府治理资源对某一议题或某一类事务的集中关注和指向，如何测量政府注意力是公共管理研究的重要议题。本文提出测量政府注意力的三个维度：政策文本、决策主体偏好和政府组织行为，阐释政府注意力测量的基本原理、实施路径和测量内容。面向政策文本的测量包括政策文本词汇、句段和主题等内容；面向决策主体偏好的测量包括书面指令、决策主体的政治行为和时间分配等内容；面向政府组织行为的测量包括政府回应、财政分配、政策议程设置、举办工作会议等内容。应结合当前研究来对政府注意力测量进行反思和展望，未来研究可以在夯实理论基础、拓展测量方式、增加测量对象、深化测量主题等方面进行完善与发展。

关键词

Key words

政府注意力；测量方法；公共政策；政策文本；政策议程

一、问题的提出

政府注意力是政府治理资源对某一议题或某一类事务的集中关注和指向。“注意力”原是心理学概念，意指人们的个体意识聚焦于某一事物的主观能力。赫尔伯特·西蒙将其引入管理学领域并定义为“决策者在决策过程中，有选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”。在此基础上，奥卡西奥提出注意力基础观，用以阐释注意力在组织决策中的重要性及其影响，认为决策者的注意力焦点决定其所作的决策；布赖恩·琼斯将注意力与政府决策相结合，认为“有限理性和注意力的转移，是导致政策稳定和突变的基本原因”。因此，政府注意力分配是影响政府决策行为和公共政策过程的重要因素，事关公共政策效能和公共治理效能的提升。

对政府注意力的有效测量是研究政府注意力配置的题中之义。通过测量政府注意力，一方面能将无形的政治资源具象为实际的数据，另一方面也可以深入探索政府注意力的分配逻辑与决策偏好。然而，如何有效测量政府注意力是目前面临的研究难题。首先，政府注意力是一个抽象概念，对其具体化和数据化需要合适的操作化方法；其次，政府注意力在实践中经常处于动态变化状态，其分配具有多变性、选择性和差异性等特点，有时还因领导人的个体偏好而具有一定的随意性，为测量的信度和效度带来了挑战；再次，政府注意力的测量数据通常难以获取，需要突破政府决策过程的复杂性、保密性以及难接近性等方面的制约。

值得关注的是，已有研究从不同角度采取多样化的方式对政府注意力进行测量，为我们呈现、改进与发展政府注意力测量提供了研究基础。本文梳理了近年来政府注意力测量的研究进展，结合政府注意力的基础理论和实践逻辑，从政策文本、决策主体、政府组织等维度探讨政府注意力测量的基本原理、实施路径和测量内容，以期为政府注意力测量研究提供改进方向和建议。

二、政府注意力的基本要素与测量路径

（一）政府注意力的基本要素

政府注意力具有指向性和集中性两个基本属性，分别表示注意力的方向和强度。这两个属性也体现在触发、配置、固定和转移等政府注意力分配的全过程，每个阶段性过程可能表现为不同的指征，这些指征可以成为政府注意力测量的维度。

政府注意力触发是指对注意力的唤起，是政府对某一议题的注意力从无到有的过程，事关议题能否得到政府注意。注意力的唤起主要由外部刺激物引起，越是突出的刺激物，越是能唤起和吸引更多的注意力，通常的诱发因素为焦点事件。除此之外，政治压力、利益相关者的复杂利益诉求、决策主体的个人偏好等方面也有可能触发注意力。因而，注意力触发具有压力性、不稳定性和个体偏好性等特点。

政府注意力配置是指决策者决定对哪些议题给予更多关注，对哪些议题少投入或者不投入注意力的决策行为，也包括一段时间内同一议题的注意力配置的历时性变化，体现了注意力选择的过程。政府注意力配置主要体现在指向、强度和广度三方面：指向是政府注意力的分配方向，即决策者关注什么问题和不关注什么问题，事关政府工作方向与议程建构；强度是政府注意力的聚焦程度，即决策者对某议题投入多少注意力，事关相关工作能否落实到位；广度是政府注意力分配的范围大小，即决策者关注议题内容和数量的多样性，事关政府注意力的覆盖范围。

政府注意力固定是指决策者注意力长期持续地投入在某一议题上，事关政府能否积极跟进议题发展，体现了注意力的稳定性和持续性。政府注意力通常固定于关乎国计民生、政治压力较大、社会密切关注的议题上，如经济、就业、环境等，主要表现在经费的稳定投入、相关政策的持续颁布等方面。此外，注意力也可能固定在危害国家和人民利益的严重问题上，例如集中精力治理危害生命健康的急性传染病、重视重大自然灾害的救助工作等。

政府注意力转移是指决策者的注意力从某一议题转移到另一议题的变动过程，事关政府能否及时发现并将注意力分配至潜在的问题节点或具有挑战性的发展目标上，或减少乃至终止对某一议题的注意力分配。由于在某一固定时期内政府的注意力资源是有限的，政府注意力的转移意味着对某一议题投入的注意力减少或结束，而对另一议题的注意力开始触发或增加，体现了政策议题之间的竞争性。注意力转移可分为渐进转移与骤然突变，其中，渐进转移是指注意力在一段较长时间内持续稳定变化的过程，具有渐变性、持续性等特点，主要是根据社会正常发展所需而做出的改变；骤然突变是指注意力在相对较短的时间内突然转移的过程，具有突变性、间断性等特点，通常由宏观环境变化、突发事件的刺激、决策者偏好变化等复杂因素引发。

（二）政府注意力的测量路径

政府注意力的测量路径包括政策文本、决策主体偏好和政府组织行为，三者的相关表现可以作为政府注意力的直接体现。其中，政策文本注意力特指政策文本中所体现的政策注意力，对其测量需基于对政策文本内容的分析；决策主体偏好注意力特指政府组织架构中的决策者，通常为领导主体的注意力，对其测量需要落实到领导的具体行为上；政府组织行为注意力特指政府组织总体注意力，对其测量可通过分析案例事件或组织工作内容。基于此，本文将从面向政策文本的注意力测量、面向决策主体偏好的注意力测量与面向政府组织行为的注意力测量等三个方面进行阐释，并兼顾对不同测量要素的考察。

三、面向政策文本的政府注意力测量

文本是人们思想输出的文字载体，在一定程度上反映人们对某一事物的看法和注意力投入。对政策而言，政策文本是政策思想的物理载体，反映了政府决策的理念与动机，也体现了政策议程的演进与发展。由于政策文本资料相对来说最易获取，且研究较少受到外界其他因素的干扰，因而基于政策文本的分析是测量政府注意力最常用的方法。政策文本分析通常以工作报告、文件、讲话稿等政策文本为样本，通过分析政策文本词汇、政策文本句段、政策文本主题等政策文本要素对政策内容进行量化分析。

政策文本的词汇分析主要基于词汇的分类、数量和变化来测量政府注意力，主要包括词频分析法与共词聚类分析法。词频分析法以高频词或关键词在文本中出现的频次为测量依据。其中，以高频词的频次测量政府的注意力指向，以主题关键词的频次测量政府在具体领域投入的注意力强度，频次越高代表注意力指向越集中或强度越高。例如，有研究以国务院政府工作报告中工作目标任务部分为样本，以特定关键词在历年样本中出现的频次与占比测量政府在不同职能中投入的注意力，以各职能领域的高频词总词频数反映政府职能（注意力）的变化。词频分析法可用于深入分析特定领域的政策注意力指向与强度，能大致反映政策注意力整体层面的历时性变化。由于词汇并不能充分涵盖各个政策领域的内容，因而不太适用于多领域的政策注意力比较分析。与词频分析法相比，共词聚类分析法更注重词语间的关系。研究者根据选取的关键词或高频词，绘制共词聚类网络，以词为节点，节点越大表示该词出现频次越高，越是处于政府注意力分配的中心。聚类分析能将词汇归类为特定词群，这些词群可以作为注意力指向的表现。共词聚类分析不仅能直观展现注意力分配领域与中心，也能分析具体领域内的注意力分配。不过，当词频不高时，该关键词无法有效地归类到相应词群中，在反映注意力的分配领域时可能会存在疏漏。

政策文本句段分析是以政策文本中与某类主题相关的句子为编码单位，通过计算主题句子占文本总句子数的百分比来测量政府注意力，百分比越高代表注意力分配越多。具体而言，句段分析是基于公式“政府绝对注意力=含某类关键词的句子数（字数）/文本的总句子数（字数）”测量政府对各议题的注意力数值。例如，有研究根据基本公共服务的研究维度确定关键词，根据关键词建立节点并编码，基于计算目标参考点数占总参考点数的比重即可获得政府对基本公共服务的注意力分配比重。与词汇分析相比，句段分析能更为完整地反映政策文本中的政策注意力。但该方法在编码过程中，容易遗漏一些虽没有包含关键词但是表达了主题意思的句子。

政策文本主题分析是以政策文本所反映的政策主题为分类标准，并基于政策文本主题的历时性变化测量政府注意力配置、转移、固定情况。一种方法是政策文本主题分析，将政策文本按政策主题进行分类，统计每类主题下的文本内容的数量、占比及其变化，以分析政府在一段时间内注意力的历时性配置与转移。这种描述统计分析方法较为简单易行，可初步测量政府注意力的分配情况，但精确性有待提升。另一种方法是使用熵值分析计算政府注意力在不同政策议题间的稳定性或竞争性，即注意力在不同政策议题之间的变化程度较高时，体现为政策主题的竞争性或碎片性，反之体现政策主题的稳定性，即注意力的固定。其中，熵值越高表示政府所关注议题的种类更多、广度更大，各议题间注意力竞争水平更高，稳定性更低；熵值低则相反。熵值不仅能敏感地捕获注意力的变化，也能实现对不同的政府注意力稳定性的比较研究，从而有效弥补单一的描述统计分析的不足。

综上所述，以文本的词汇、句子、段落和主题等为政府注意力的测量内容，既实现了对政府注意力的精细化测量，也能全面地反映政府注意力的历时性变迁。上述方法可以应用于政府注意力研究的两个方面，一是探讨政府对各政策议题的注意力分配，从政策文本角度深化和扩展注意力测量研究，力图规避注意力测量中可能存在的主观因素；二是政府注意力的历时性变化对政策变化、政府职能转变和社会变迁等方面的影响，揭示政府注意力对政策演进的影响。在实际测量中，研究者应将文本词语与句段分析结合使用，发挥每种方法的优势，以使测量数据精确客观。例如，有研究使用词频分析法反映省级政府职能（注意力）重点的变化情况，通过关键词分析政府职能方式的变迁，以补充词频分析所忽略的词汇，同时还使用句段分析法测量不同职能重点的相对变化。

四、面向决策主体偏好的政府注意力测量

决策主体的注意力是指决策者在一定时间内面对大量政策议题时，将有限的时间和精力分配给心理偏好的议题的过程。组织中每一个独立的个体都有自己的注意力偏好，其注意力分配除了受组织要素的影响外，也受到个体主观因素的支配。决策主体偏好注意力的测量是基于个人或群体层面的注意力测量，可以从决策主体的书面指令、政治行为或时间分配等方面进行分析。

对书面指令的测量是以决策主体输出个人意志和形式权力的书面意见为注意力测量样本，例如行政批示、寄语、意见等书面指令。书面指令越多或者越集中，代表注意力分配越多。其测量方法与政策文本相类似，即以各议题下的书面指示的数量和占比测量决策主体的绝对注意力，并以此反映注意力的历时性变化、稳定性与竞争性等。例如，有研究将《毛泽东年谱（1949-1976）》中的2614段批示分为不同的政策主题，以每类主题下的批示数量和占比测量毛主席对各议题的注意力分配，或者以中央、省级、市级的政府决策主体的批示为样本，测量各级决策主体的注意力分配与稳定性、议题优先性。此外，也有研究根据做出批示的领导级别、领导人数、批示内容详略及严厉程度、回应速度、是否得到媒体相关报道、回应情形或时机等维度分析领导人的书面指令，反映注意力分配的综合情况。基于书面指令的分析可直接测量决策主体对各类事件的注意力分配并反映其决策偏好，但也受限于指令的难获取性与保密性。

决策主体为应对、解决某事件或重视某议题通常会采取相应的政治行为，包括但不限于组建工作组、拨付专项经费、开展强力问责、协调部门进行现场办公等。通过对领导行动的规模大小、时间长短、速度快慢等方面进行分析，可对决策主体的注意力唤起和配置情况作出大致测量。例如，根据领导人是否做出公开表态判断其对焦点事件的注意力分配，或者以领导人是否亲临现场进行考察调研测量领导人的注意力分配。以决策者的直接行动为测量依据，不以研究者的主观意志而转移，测量方法较为客观可靠，能相对准确地反映决策者的注意力配置。行动测量的局限性在于决策者的非公开行动以及政府内部会议上领导人的态度等难以为外人所知，研究者可能无法直接获取政府的行动信息和测量数据，因而大部分研究者只能通过新闻报道、政府公布的会议内容等间接途径获取研究内容。此外，研究者也可以对决策主体的政治行为动机进行测量，以此推断政府注意力分配的决策主体驱动力。

决策主体时间分配是指在单位时间内，决策主体对岗位职责的时间支配所展现的个体微观的注意力分配过程。采用时间测量法的前提是确定研究的决策主体，并根据决策主体的工作职责和工作时间编制工作日志，以记录被测者的日常工作内容及时长；然后对被测者的具体工作内容和时间分配进行全天候记录，根据被测者的工作日志分析其注意力分配情况。被测者在某项工作上投入的时间长短反映其对该工作投入的注意力强度，规定时间内所做工作的数量可体现注意力的广度，长期投入时间在某些工作上体现注意力的固定。基于时间的测量方法可准确反映被测者个人对具体工作的注意力分配，常应用于具有可接近性与普遍性的街头官僚。例如，有研究以工作日志的形式对综合执法人员进行为期一个月的日常工作记录，从时间的跨度、节奏、弹性、掌握和效用等方面分析基层执法人员工作时间（注意力）分配状况。由于被测者的工作日志常以个人记录为主，具有较强的主观性和随意性，信度和效度难以保证。此外，这种情况适用于基层行政主体的研究，高层决策主体的难接近性与稀缺性使该方法难以在高层决策者中普及，尽管高层决策者的时间分配一般可通过媒体或政府网站的公开报道获取，但会存在一定的误差和数据的不完善。

虽然对决策主体的注意力测量方法各异，测量样本与主题不一，但是其测量实质都是以体现决策主体认知和行动的载体为样本，反映决策者的注意力重点与偏好。基于上述方法测量决策主体注意力的研究可以应用于两个方面：一是从个体层面研究决策主体的注意力分配，主要包括外部情景与认知偏好对个体注意力分配的影响，以及注意力分配对施政重点的影响等；二是从群体层面研究普通官员的注意力分配，概括其注意力在政策执行、具体工作中的分配机制及影响因素等，但在测量主体和研究主题等方面还有进一步开发的潜力，例如对中高层决策群体的注意力测量，以及多决策主体的注意力分配和竞争等。

五、面向政府组织行为的政府注意力测量

面向政府组织行为注意力的测量是将政府组织视为一个注意力分配的整体，通过分析政府组织的具体行为来完成测量。该测量主要可以从政府回应、财政分配、政策议程设置、举办工作会议等方面进行。

政府回应是政府组织注意力的重要体现，任何一种形式的回应都表明事件已经触发政府注意力，分析政府回应可以反映政府注意力的指向与强度。政府回应方式主要包括话语性回应、行动性回应与制度性回应。其中，话语性回应包括政府举行发布会、官员接受采访或者发布回应信息等；行动性回应主要是通过组建工作组、运动式治理等实际措施满足治理需求；制度性回应是制定或修改完善相关法规制度以响应问题。上述回应方式都可以基于回应速度、回应规模和回应质量等方面测量政府组织的注意力分配。其中，回应速度是政府的回应期限，回应规模是政府回应行为的规模大小，回应质量是回应的有用程度和效果体现。例如，有研究根据落实上级文件的时间长短测量地方政府组织的重视程度，或以政府行动性回应的规模大小、行动程度和回应主体层次等反映政府对网络问政所涉事件的注意力投入。相较于制度性回应，话语性回应与行动性回应在现有研究中出现的次数较多，可能原因是制度性回应并不能体现回应速度，且时间跨度大，难以找到具体事件与制度、注意力间的因果联系，导致基于制度性回应的注意力测量较为困难。此外，由于政府回应的方式不一，研究者对回应的认定及操作化测量指标也会存在差异，因而基于政府回应的注意力测量标准在一定程度上会受研究者主观性的影响。

财政是政府可支配的政策工具之一，公共财政不仅是政府工作重心的重要体现，也与政府注意力聚焦强度密切相关。通过公共财政预算与决算的数据可以反映注意力的指向、强度、广度、转移等情况的历时性变化。具体而言，财政预算能体现政府做收支计划时注意力的预期分配，体现政府的发展计划与行动方向；政府决算代表政府实质的注意力配置，是政府所做工作的集中反映。当政府注意力投入多时，该领域获得的财政资源也会相应增多，反之财政资源则少。不过，虽然财政数据具有足够的客观性和精确性，但只能表明财政资源投入到某个议题，难以探究这些议题是如何得到政府关注的具体细节，若要进一步探讨注意力分配的具体情况与规律等，还需结合政策文本、政策主体行动等其他测量方法，才能更为全面客观地反映和测量政府组织的注意力分配情况。

政策议程设置是公众议程、媒体议程与政策议程三者之间相互影响和竞争的过程。其中，媒体议程与公众议程是推动政策议程的重要外部压力，也是吸引和争夺政府注意力的关键因素。政策议程体现政府组织的决策注意力，可以从以下两个方面进行测量：一是政策议程中的政府组织注意力测量，主要是基于某项政策的发展背景与演进历程，分析政策的历时性变化，以反映政府组织对该政策的注意力分配；二是在媒体议程与公众议程对政策议程施压的情况下，测量政策议程受到的影响。其中，由于官方媒体是党和政府的喉舌，通常直接反映中央或者地方政府的关注重点；公众可以通过平台型媒体发布与自身利益诉求相关的议题，施压政府决策议程，促使政府投入注意力，因而对社交媒体议程和公众议程的分析可以在一定程度上从侧面反映政府注意力的分配可能。

此外，举办工作会议也是政府注意力分配的重要行为，通过分析会议的时长、次数、主题、内容等要素，统计和计算各议题相关要素的数量或占比，以此测量政府注意力的分配。研究者可通过文本分析、案例研究等方式分析政府构建政策议程的行为，以反映政府行动中注意力的动态分配。

虽然政府行动复杂，相应的测量方法也不同，但测量政府组织注意力的共性方式都是从政府行动的性质、规模和层级等方面进行分析，具有明确的测量对象和多样化的测量样本。基于此，政府组织行为注意力的测量研究主要可以应用于两个方面：一是基于政府参与治理的案例，通过分析政府为解决或改进某事件所采取的行动，解释和测量政府注意力在该案例中的分配情况，例如分析焦点事件中的政府行动以反映政府注意力；二是将政府注意力作为被解释变量，实证研究外部环境和主体是如何影响政府注意力分配的。

尽管在测量时，我们将政府组织视为一个注意力分配的整体，但这个整体是相对的。按照官僚制理论，任何一个政府组织都与其他组织发生着权力联系。就我国而言，“自上而下”“自下而上”和“横向关联”是三种常见的政府组织间注意力竞争关系。（1）“自上而下”的政府注意力竞争在于上级政府或部门为了确保行政目标的实现，命令或有意引导下级政府或部门分配注意力。这种情况下的注意力竞争关系较弱，更多地是促使下级政府或部门的政府注意力的唤起、配置、固定和转移的发生。政府注意力分配的可能性也与上级政府或部门的实质权力、议题重要性、下级政府或部门的收益度等有关，在测量的时候需要结合上述因素综合考虑。（2）“自下而上”的政府注意力竞争在于公众、社会组织、下级政府或部门为了获得自身发展的资源或实现自身利益，通过特定策略争取上级政府或部门关注或者资源倾斜。由于上级政府或部门通常会面临多个下级主体的类似行动，无论是出于资源有限性、注意力有限性或是政治平衡等考虑，都不太可能全部满足下级主体的诉求，这种情况下的注意力竞争关系非常强，下级主体需要充分考虑政府注意力竞争的策略问题，在测量的时候需要对不同主体的不同策略保持关注。（3）“横向关联”的政府注意力竞争主要表现为政府中的各个部门、部门中的正式或非正式团体可能存在着的权力、资源、话语权等方面的竞争，这启示我们需要充分考虑对组织内部存在的子组织的政府注意力分配的测量。此外，随着人工智能技术的演进，数字政府将发展到更成熟的阶段，国家治理场域逐步扩展为物理空间和数字空间全覆盖，还可能出现与数字政府相关的“虚实相间”的政府注意力竞争关系。

六、研究讨论与展望

（一）对测量路径和测量内容的总结与比较

近年来，政府注意力测量研究取得了较好的进展。政府注意力测量的研究视角从静态的政策注意力到动态的政府决策议程，体现了研究视野的多元、系统与开放等特征。尽管不同研究者偏好不同的测量路径和内容，但是这些路径和内容在政府注意力测量研究中并不互斥，各有长短，各具特色。

从三个面向维度看，政策文本注意力测量具有较小干扰性，且研究样本相对而言最易获取，但也存在两个局限：一是政府在实际工作中，可能存在“说一套做一套”的现象，政策文本与实际的政府注意力是“两张皮”；二是由于“计划赶不上变化”，政府实践往往因时因地因事因人做权宜之变，政策文本与实际的政府注意力之间存在较大偏差或时滞。因而以政策文本测量政府注意力时，建议结合一般经验进行交叉检验；也可以结合政策的属性、特征、背景等因素对政策注意力进行分情况测量，以进一步探讨政策注意力在不同情况下的分配规律和演进逻辑。

相比之下，政策主体偏好注意力测量则具有较大的敏感性和研究资料难以获取的局限，例如书面指令往往只在政府系统内部层次下达，系统外部的研究者较难获取；在测量基层决策主体时，工作日志的获取往往要通过研究者的私人关系，即使与研究者有较为密切的私人关系，多数情况下也可能遭到研究对象的婉拒；对于中高层决策主体，由于其政治身份的高层级和敏感性，一般的研究者往往难以接近，也不便测量其注意力。

相比决策主体偏好注意力，政府组织行为注意力的透明度和可观察性大为提升；相比政策文本注意力，政府组织行为注意力的覆盖范围更为广泛，不仅涉及注意力强化与竞争，还包括注意力分配与体制摩擦、焦点事件等的关系，可以探索不同层级政府或同级政府各职能部门之间的多政府组织的注意力分配、合作与竞争，以及政府组织注意力的比较研究，为进一步揭示政府注意力分配“黑箱”提供重要依据。

（二）对政府注意力测量的反思与展望

第一，夯实理论基础。在理论视角方面，国内已有研究主要是吸纳和借鉴西方注意力的研究理论与思路，尤其是注意力基础观理论，亟须将理论很好地与中国政府注意力测量相结合；在概念运用方面，在测量政府注意力时，对政府注意力的定义不够明确，导致概念操作化不能顺利进行。未来研究可以通过以下两个途径深化对政府注意力研究基础的认识和应用：一是结合中国情境，强化政府注意力的理论性研究与基础性研究，例如政府注意力的生成机制、分配机制与因果机制等，这样才能更为准确地选择政府注意力测量方法，政府注意力测量才有更为合适的理论指导；二是明确政府注意力的相关定义，尤其是要注意区分政府注意力、政治注意力、领导注意力或政策注意力等概念，厘清概念界限，从而更好地推进概念操作化和测量。

第二，拓展测量方式。上述引介的方法总体上还是以“小数据”为方法论基础，在大数据智能化时代，这对于海量政府行为数据可能“捉襟见肘”，建议未来研究尽可能弥补不足：一是综合采用多种研究思路与测量方法，例如使用政策议程编码与熵值测量法，揭示政府组织与政府注意力整体层面的竞争性与稳定性；使用案例追踪法、实验法或者纵向比较研究方法，揭示决策主体注意力的动态变化情况与作用机制等；二是运用仿真模拟、大数据等信息技术，进一步开发和丰富测量工具与记录工具，提高注意力测量的精确性与决策信息记录的完整性；三是基于不同学科角度研究和测量政府注意力，加强多学科之间的交流与合作，拓展和完善中国本土化的政府注意力测量工具、指标和体系；四是对于“消极”或者“沉默”的政府注意力的测量亟待突破性方法。本文对于政府注意力的测量主要聚焦于“积极”的政府注意力，事实上，有时候政府的“沉默”也是一种注意力，即可能存在一种“消极”意义上的政府注意力。由于当前政府注意力的测量路径和方法主要针对的是显性的注意力分配，很难对隐性的注意力分配进行测量，因而很难去对“消极”或“沉默”的注意力进行测量，这确实是目前政府注意力测量的局限性，本文借此呼吁更多同行一起来解决这一难题。

第三，增加测量对象。回顾国内的政府注意力研究，其多集中于测量政策注意力，测量样本主要是政府工作报告或领导批示，涉及决策主体偏好与政府组织行为的注意力测量研究较少，且在测量过程中，大部分研究未明确指出测量注意力的哪些维度和要素，或仅集中测量政府注意力的某些要素，如指向、强度等配置情况和转移情况。总体而言，政府注意力测量对象并不丰富，未来研究可进一步扩大测量要素、主体与样本：一是明确政府注意力的测量维度与要素，增加对政府注意力的唤起、固定等要素的测量，同时探索注意力质量、注意力效果等相关测量。二是可通过分析政府回应、会议召开、财政分配等，扩大政府组织注意力的测量样本，同时探讨多个政府组织的注意力分配、合作与竞争的测量研究等。三是中高层决策主体的注意力往往决定了政府注意力的主要走向和变化，研究者可以基于领导批示、讲话、日记等内容分析中高层决策主体的偏好及其注意力。四是对注意力结构的深度测量需要引起重视，例如注意力模糊、注意力超载、注意力偏见等，以及对于谁来分配注意力、谁来协调注意力分配等主体的测量；五是对不同注意力类型的测量尚处于起步阶段，需要加强研究。例如根据政府注意力有无目的性以及政府主观意志上投入努力的程度，可以将其划分为无意注意、有意注意和有意后注意；根据政府注意力指向对象的性质，可以划分为外部注意（或环境注意）和内部注意（或自我注意）；根据政府注意力的自愿程度，可以划分为被动注意和主动注意；根据政府注意力的主观喜好，可以划分为由排斥引起的注意和因偏好引起的注意；根据政府注意力的“韧性”程度，可以划分为刚性注意和柔性注意等。

第四，深化测量主题。国内关于政府注意力测量的研究主题主要有两种：一种是从整体层面，测量中央或地方政府对公共服务、养老、科技、教育、海洋事务等各个领域的注意力分配；另一种是从微观层面，测量决策主体对具体工作的注意力分配，如街头官僚的工作时间分配。总体来看，国内现有文献的研究主题集中于测量政府对某领域的注意力分配，即单一的注意力测量研究，并未很好地基于注意力测量方法来推进更深入的政府决策行为研究。实际上，注意力测量只是一种辅助研究的测量方法，最终落脚点还是去解释和解决相应的学术问题。未来研究可以从如下三个方面去扩展研究新视角与深化研究主题：一是测量主题可以拓宽至政府关注的所有议题，探索各领域中政府注意力的历时性分配，总结注意力从唤起到结束的分配规律；二是跳脱出单一的注意力测量研究，将测量方法与实际的研究问题相结合，发挥注意力测量的最大优势，以进一步解释和解决政府决策问题；三是可以涉及对国家整体层面政策议程稳定性的测量，突破国家界限，进行不同国家的政治比较研究。此外，有一些政府注意力只具有象征功能，并不具有实质功能，如何在测量中区分象征功能和实质功能也是未来需要关注的问题。

注：图片源于vcg.com

华中大社科学报

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