翟绍果|社会保障体系安全规范的现实意蕴、政策机制与实现路径
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作者简介
●翟绍果，西北大学公共管理学院教授、博士研究生导师，教育部人文社科重点研究基地西北大学中国西部经济发展研究中心研究员
原文刊登于《华中科技大学学报（社科版）》2023年第二期第90至第100页
社会保障体系安全规范的现实意蕴、政策机制与实现路径
摘要
Abstract
安全可靠、规范运行是社会保障体系实现公平可持续和高质量发展的必然选择，也是为人民群众提供稳定预期和持续保障的内在要求。社会保障体系安全规范是制度稳定持续、基金安全运行、管理规范优化、服务可及可靠的基本要求和现实意蕴。基于制度稳定持续的“适配—韧性”机制、基金安全运行的“统筹—均衡”机制、管理规范优化的“分层—整合”机制、服务可及可靠的“嵌入—赋能”机制所建构的“四位一体”政策机制运行，树立底线系统思维和标准精细理念，巩固社会保障制度稳定持续；完善风险防控体系和基金投资渠道，确保社会保障基金安全运行；规范职责权利框架和协同管理模式，推动社会保障管理规范优化；推动数智赋能服务和信息资源共享，促进社会保障服务可及可靠,最终实现社会保障体系的安全规范。
关键词
Key words
社会保障体系；安全规范；政策机制；实现路径
党的二十大报告指出，要“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”，这为新时代中国特色社会保障事业发展指明了前进方向，提供了根本遵循。社会保障通过互助共济、合作共享从而追求公平、化解风险和提高福祉，这是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度安排。社会保障体系安全可靠和规范运行，既决定了社会保障事业的高质量发展，也关系到人民群众的获得感、幸福感和安全感。虽然我国社会保障体系不断完善，但是仍然存在诸多短板，直接影响着社会保障体系运行的安全性与稳定性。因此，实现社会保障体系的公平可持续和高质量发展，需要安全规范的制度设计、基金运行与管理服务，从而为人民群众提供稳定预期和持续保障。
作为党在二十大报告中对社会保障体系提出的新要求，“安全规范”集中表达了新形势下社会保障发展在普遍性、精准性、公平性、可持续性和经济友好性等方向的侧重，其目的是通过社会保障体系自身的安全性来增强社会保障制度的安全感。而目前社会保障制度不完善、多层次体制建设滞后等问题阻碍了安全规范的实现。对此，有学者认为，应当从健全社会保障待遇确定规则、完善社会保障筹资规则、建立社会保险精算平衡机制、健全社会保障基金运行规则、优化社会保障经办服务规程、建立社会保障相关服务规范等方面来优化社会保障制度设计，推动社会保障运行体系更加安全规范。除了基础性的制度安排以外，社会保障的安全可靠、规范运行还需要通过扩大社会保障覆盖面、推进法定的基本保障制度、弥补福利发展不足的短板、完善统一的慈善财税政策，从而建成公平、可持续的高质量社会保障制度。
总之，综合实务界的政策导向以及理论界的研究成果来看，社会保障体系的安全规范面临着制度不完善、基金统筹难、管理不规范与服务低效率的问题。但是迄今为止，社会保障体系安全规范的四大问题尚未在学理上得到系统发掘。聚焦既有研究进展和空白，本文试图渗透宏观的研究视野，基于社会保障体系发展的现实背景，从制度、基金、管理与服务四大维度阐释社会保障体系的安全规范，从而凸显社会保障安全规范与社会经济发展耦合的现实意蕴，为社会保障体系运行和发展提供可供借鉴的逻辑线索，通过制度、基金、管理和服务来考察社会保障体系安全规范的政策机制，揭示实现安全规范的内在机理。
一、社会保障体系安全规范的理论内涵与现实意蕴
为人民群众提供稳定预期和持续保障是社会保障体系发展的根本目标，这也是我国能够建成具有中国特色、世界上规模最大的社会保障体系的根本原因。从社会保障体系的发展轨迹和时代图景来看，社会保障体系安全规范兼具历史与现实的双重意蕴，是社会保障制度稳定持续、基金运行安全、管理规范优化、服务可及可靠的基本要求和现实意蕴。
（一）普惠兜底—责任共担—稳定运行：社会保障制度稳定持续的基本原则
我国建成了世界上最大的社会保障网，这既是中国特色社会主义制度优势的充分显现，也是根据社会矛盾变化不断调整发展的必然结果。社会保障体系的安全规范需要社会保障制度的系统建构和顶层设计，从而保证社会保障事业的稳定生效和可持续发展。总的来看，我国社会保障制度安全规范的基本原则经历了计划经济时期的“普惠兜底”、改革开放时期的“责任共担”以及中国特色社会主义新时代的“稳定运行”。
计划经济时期社会保障制度的普惠性与安全兜底。这一时期，生产资料公有制的生产关系决定了社会保障制度必须以“公平普惠”为基本理念，通过建立普惠性的福利政策来分配各类资源，从而实现为劳动者生老病死等基本需求提供保障的目标。具体来看，城镇社会保障采取了“国家-单位”的普惠型保障模式，为企业职工、机关事业单位工作人员以及部队官兵提供了包括养老、医疗、教育在内的多种保障服务。农村地区则依托人民公社建立起“五保”制度与合作医疗制度，为老、幼、病、残、鳏、寡等困难群众提供兜底保障。为了保证公平正义，计划经济时期的社会保障制度充分发挥了行政指令的强制性特点，通过社会保障资源的统一分配来保证制度安全，这也决定了计划经济时期社会保障制度的权威性和公平性特征。
改革开放时期社会保障制度的责任共担与规范健全。改革开放以后，社会主义市场经济体制逐步确立，其价值追求从公平普惠转为效率主义，社会保障制度开始了社会化探索。随着国有企业改革的深入，“国家-单位”的社会保障模式逐渐瓦解，企业、国家、单位等主体的社会保障权责关系逐步确立，失业、养老、工伤等基于责任共担的社会保险制度先后建立起来并逐步规范。在农村地区，家庭联产承包责任制的推广使得农户再次成为最基本的生产单元，社会保障责任也随之下沉到农户，基于家庭储蓄的养老保障与最低生活保障成为农村社会保障的主要内容。此外，地方政府在中央政府引导下逐步开展“层次化保障”试点，针对城市与乡村、职工与居民等“社会身份”差异，逐步形成在制度、管理、群体、地区等方面“分层分化”的社会保障体系。差异化、层次化保障策略能够提高社会资源转化为服务的效率，但制度的统一规范不够，客观上造成了一种与社会保障“公平正义共享”理念相悖的福利差距。
新时代社会保障制度的稳定运行与安全规范。党的十八大以后，我国社会保障制度开始探索实现持续稳定与安全规范的现实路径。在制度稳定可靠方面，整合城镇居民养老保险制度和新型农村养老保险制度，合并城镇居民医保制度与新型农村合作医疗制度，统一农民工与城镇职工的失业保险待遇，体现社会保障城乡一体化的改革方向，构建起普惠的兜底“安全网”。在社会保障制度稳定可靠的前提下向可持续规范运行探索，保证新旧制度之间的平滑衔接和稳健过渡。目前，我国已在社会保险领域做出相关尝试，如实施养老保险全国统筹、实现养老金“双轨”并轨、阶段性降低社会保险费率、动态性调整社会保险待遇、建立全国统一的集成化社会保险公共服务平台等。目前社会保障制度持续稳定尚处于探索阶段，制度的目标定位和功能转型还需优化，需要探索新时代社会保障制度持续稳定与安全规范的现实障碍、短板瓶颈与关键路径，提高制度统一性、规范性，提升制度整体保障能力，实现社会保障体系公平可持续和高质量发展。
（二）风险防控—收支平衡—统筹调剂：社会保障基金安全运行的基本目标
近年来，随着社会保障体系覆盖面和基金规模不断扩大，基金的安全可持续成为我国社会保障体系发展的必然要求。社会保障基金运行以风险防控为现实前提，以收支平衡为目标任务，以统筹调剂为优化方向，总体遵循风险防控—收支平衡—统筹调剂的运行目标，走向安全规范运行和可持续发展。
风险防控是社会保障基金安全运行的现实前提。随着保障对象的不断扩展以及基金规模的不断扩大，再加上福利刚性的政策驱动，基金监管难度日益升高，社会保障基金安全运行风险逐渐显现。由于基金监管对象多、内容多、环节多、链条多、数据多、风险点多以及专业技术性强、信息化监管要求高等问题，加之基金管理机构力量有待加强以及金融市场的不确定性和风险偏好，使得社保基金风险防控面临巨大挑战。《中华人民共和国社会保险法》《全国社会保障基金条例》等法律法规对社会保险基金的流程规范做出总体性规定和具体要求，明确机构主体的主要职责和相关部门的监管职能，为基金风险防控工作提供了法律保障和行动原则，但对基金监管性质、主体、职责权限、措施手段和程序方法等方面的规定则有待细化。
收支平衡是社会保障基金安全运行的目标任务。福利待遇刚性增长风险成为基金收支平衡的现实挑战，具体体现为社会保障福利待遇刚性增长与基金收支平衡之间存在矛盾。2022年全年三项社会保险基金收入7.1万亿元，支出6.6万亿元，年底累计结余7.4万亿元。而且，从近10年三项社保基金增长趋势看（图1），除2017年基金总收入及总支出降低以及2020年基金总收入下跌外，其余时间均保持增长态势。基金规模增大、福利刚性增长、收入来源受限等现实因素对基金管理的要求越来越高，维持收支平衡的难度越来越大。同时，人口结构变化、宏观经济形势影响、传统劳动关系转型、重大突发公共卫生事件等也会对社会保障基金的收支平衡产生重要影响。因此，如何保证收支平衡成为社会保障基金安全运行的主要任务。
统筹调剂是社会保障基金安全运行的优化方向。我国采取社保基金的区域化、差异化统筹策略，虽能维持收支总体平衡，但面对未来少子老龄化趋势不断加深、人工智能带来的就业替代、新就业形态涌现所引发的社保模式适应性压力，“入不敷出”成为可预见的风险。中国社会科学院发布的《中国养老保险基金精算报告2019—2050》推测，我国养老保险统筹账户基金累计结余到2027年达到顶点，2050年资金缺口将达到11.28万亿元。因此，提高统筹层次，在更大范围内和更高层次上统筹调剂社会保障基金的使用，成为社会保障基金安全运行的必然选择。通过提高社保基金的统筹层次，地区间的社保基金压力得以分摊，不仅能够减少财政投入的预算约束压力，还可以为社保基金投资提供可能，实现社保基金的保值增值。总而言之，强化风险防控、维持收支平衡和加强统筹调剂，成为社保基金安全运行的重要方向。
（三）全民覆盖—层次完善—系统整合：社会保障管理规范优化的行动方向
随着我国社会保障体系框架的逐步成型，建立公平统一、高效规范的社会保障管理体制，增强管理能力，提高保障水平，成为推动社会保障体系高质量发展的行动方向。社会保障管理规范以全民覆盖为基本原则，层次完善为发展方向，系统整合为行动策略，通过全民覆盖—层次完善—系统整合的优化流程，为社会保障体系安全规范提供管理支撑。
全民覆盖是社会保障管理规范优化的基本原则。截至2022年末，全国基本养老保险参保人数达10.5亿人，全国社会保障卡持卡人数为13.68亿人，覆盖96.8%人口。在社会保障覆盖面空前扩大的同时，覆盖的缺口也逐渐暴露。网约车司机、平台主播、外卖员等新业态从业人员以及农民工和灵活就业人员等非正规就业群体规模不断扩大，旧有的社会保障管理模式与新就业群体的社会保障需求难以匹配的矛盾日渐强烈，目前国家正在稳步推进新就业形态就业人员职业伤害保障试点。因此，实现社会保障全民覆盖成为社会保障管理规范优化的基本原则，也是社会保障体系建设的应时之策。
层次完善是社会保障管理规范优化的发展方向。我国现已形成社会保险、社会救助、社会福利为核心的多层次社会保障制度架构，既能为困难群体提供兜底生存需求的基础保障，又能为劳动群体分担抵御各类风险的成本，更能通过福利供给提高人民群众的幸福感和满意度。例如，作为养老保险的第三支柱，个人养老金制度2022年在36个先行城市（地区）启动实施，截至2022年底，个人养老金参加人数1954万人，缴费人数613万人，总缴费金额142亿元。在社会保障体系运行过程中，由于社会保险与社会救助的功效被着重突出，社会保障体系的兜底生活与抵御风险功能被放大，而提高幸福感和满意度的社会福利功能被抑制，导致社会保障的层次性和结构性失调。因此，需要以完善多层次保障为方向，统筹发展保险、救助、福利和优抚等项目，补齐社会保障项目之间及项目内部管理短板，引导社会保障管理规范和流程优化，进而维系社会保障项目结构完整和功能调适。
系统整合是社会保障管理规范优化的行动策略。随着国家卫生健康委员会和国家医疗保障局等机构改组，社保费征收体制调整等职能优化，社会保障责任主体的职责定位渐趋明确，社会保障体系走向系统集成、协同高效的发展阶段。但是社会保障体系的整合仍存在诸多问题：其一，社会保障管理的法规“碎片化”。当前关于社会保障管理的相关规定存在着法律层次不统一、国家性与地方性法规不统一的“碎片化”问题，影响社会保障管理的规范性和权威性。其二，社会保障管理的主体权责失衡。社会保障主体之间的权责关系缺乏共识，在行动中时常出现推诿或权责重叠等问题，影响管理效率。其三，社会保障管理的行动失调。为了强化社会保障专业性和规范性，社会保障项目往往需要多个部门的分工协作，由于部门间的职能差异及部门利益，衍生出部门权威和利益诉求，容易导致社会保障管理部门“各行其是”，社会保障管理难以形成协同互动的共建共治格局。因此，社会保障管理的系统整合不仅是社会保障体系安全运行的基本要求，也是社会保障管理规范优化的行动策略。
（四）信息共享—便携可及—递送增效：社会保障服务可及可靠的因应变革
社会保障服务是社会保障体系的重要组成部分，服务水平的高低直接关系到社会保障体系能否回应社会成员的利益诉求。规范性作为质量和效率的保障，决定着社会保障服务能否稳定持续地转化为人民群众的福利诉求。目前，我国已基本建成从中央到地方、从城镇到乡村的社会保险经办服务网络，社会保险经办标准化、信息化建设取得较大进步。因此，通过信息共享满足社会保障服务的现实需求，便携可及地适应社会保障服务的客观要求，递送增效地推动社会保障服务的因应诉求，实现社会保障服务可及可靠的因应变革。
信息共享是社会保障服务可及可靠的现实需求。“十三五”期间，我国通过“金保工程”实现了大多数城市的社保数据联网，初步完成了县级单位通过信息系统办理城乡居民保险的目标，但是，与社会保障“全国一盘棋”的发展目标相比还有一定的差距。目前我国公民的社会保障信息被人社部门、医保部门、民政部门、公安部门、税务部门、银行等多家机构分散掌握，若社会保障项目的执行需要获取全部社会保障信息，则必须通过复杂的行政程序向不同机构发出申请。信息无法共享导致社会保障主体难以构建协同网络，更无法通过资源共享、合作行动实现服务的高效生产和精准递送。因此，加快推动全国统一的社会保险公共服务平台落地生效，逐步实现社会保障信息共享，成为社会保障服务可及可靠的现实要求。
便携可及是社会保障服务可及可靠的客观要求。大规模的人口流动既是城镇化发展的主要动力，也是城镇化进程的表征之一。2021年末全国常住人口城镇化率为64.72%，而人户分离人口达到5.04亿人，其中流动人口有3.85亿人。面对城镇化加快以及人口流动常态化的叠加，社会保障服务的可及性和便捷性受到挑战。一方面，受制于户籍制度的影响，流动人口的健康和福利难以得到保障，时常处于健康“洼地”状态；另一方面，人口流动和城镇化在一定程度上“放大”了老龄化问题，“一人失能，全家失衡”正成为许多家庭的真实写照。同时，老年人口的流动也使之难以及时获得其应得的社会保障服务，也使其暴露在更多的风险之中。因此，如何适应人口流动和健康照护进而提供便携可及的社会保障服务成为现实问题。
递送增效是社会保障服务可及可靠的因应诉求。当前社会保障服务的递送效率受到递送对象不完整、递送过程有浪费、递送服务可及性和便捷性较低等问题的影响。其一，递送对象不完整。农业劳动者、灵活就业人员、新业态从业人员、部分进城务工人员等非正规就业者同样会遭受职业伤害的风险，但因其无法参加工伤保险而缺乏职业伤害保障。此外，现行社会救助体系和特殊群体福利体系中的大多数项目，其保障对象的界定是以户籍为基础，使得大量的非户籍常住人口无法在其实际居住地获得这些社会救助和社会福利。其二，递送过程有浪费。诸如医疗保险、长期护理等社会保障项目需要借助第三方主体才能完成生产和递送，然而由于制度设计和运行环境存在缺陷，社会保障领域的资源浪费现象依然严重。例如，2022年我国共稽查定点医药机构76.7万家，其中违法违规机构39.8万家，处理参保人员39253人，全年共追回医保资金188.4亿元，涉嫌违法违规资金9.8亿元。其三，递送服务不精准。公办以及部分民办养老机构通常将自理老人视为主要服务目标，公办养老机构收住的老人中有70%是能自理老人，而中小型民办机构入住的老人中有70%是失能老人，然而养老机构的护理型床位占比偏低，存在着供需之间的结构失衡。因此，社会保障服务的递送增效即通过提高服务资源利用率、延展服务覆盖面、强化服务精准度来保证社会保障服务的可及可靠，是应对老龄化、城镇化、经济新常态等情境的因应之举。
二、社会保障体系安全规范的运行逻辑与政策机制
人民生活幸福乃“国之大者”。习近平总书记强调，“要织密社会保障安全网，为广大人民提供更可靠、更充分的保障，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感”。以安全规范作为基本价值导向的社会保障体系建构，既是全面建设社会主义现代化强国的必然要求，也是契合全体人民共同富裕的时代选择。社会保障体系是一种人类社会化的存在形式和组织方式，社会保障体系的安全规范需要在“系统—资源—组织—行动”所构成的社会空间中才能完成。具体来看，通过“适配—韧性”机制生效的社会保障制度搭建社会保障体系安全规范的系统框架，在以“统筹—均衡”机制动态平衡的社会保障基金的资源支撑下，借助“分层-整合”的社会保障管理机制，不断“嵌入”个体的生产生活之中，以“赋能”其生存发展。总之，通过制度、基金、管理、服务“四位一体”的政策机制运行，社会保障体系的安全规范才能发挥效用，人民群众才能有稳定预期和持续保障。
（一）社会保障制度稳定持续的“适配—韧性”机制
社会保障是国家在风险管理领域的基础性制度安排，旨在为社会成员提供稳定的保障预期，维护国家长治久安。党的十八大以来，我国社会保障事业进入发展的快车道，保障能力持续增强，建成了世界上规模最大的社会保障体系。作为动态稳定的社会系统，社会保障制度的稳定持续需要在动态适配外部环境变化基础上不断增强应对风险的“韧性”。
适配人口结构与经济环境，强化社会保障制度的兜底韧性。截至2022年末，我国60岁以上人口达到28004万人，占到总人口的19.8%。在中度老龄化程度逐渐加重的过程中，经济增长调速换挡以及新冠肺炎疫情接踵而至，经济发展环境的不确定性对社保制度的可持续发展提出了巨大挑战。为应对人口结构和经济发展的挑战，一方面，通过养老保险全国统筹、渐进式延迟法定退休年龄等政策举措，在一定程度上缓解了养老金的收支压力，养老金的储备能力得到强化，增强了社会保障制度在应对人口结构变化过程中的韧性；另一方面，通过阶段性降低企业社会保险缴费费率等政策，企业的负担得到一定缓解，市场活力得以提升，从而增强了经济环境变化过程中社会保障制度的兜底韧性。
适配养老风险、疾病风险与失能风险，强化社会保障制度的风险韧性。我国有1.8亿老年人患有慢性疾病，其中75%的老人患有两种或两种以上的慢性疾病。养老风险、疾病风险以及由此引发的失能风险已然成为阻碍人民群众安全感提升的主要因素。对此，人力资源和社会保障部于2016年开始长期护理保险的地方试点，在此基础上国家医保局于2020年增设试点城市至49个，目前长期护理保险制度覆盖1.45亿人，共有172万人从中受益。此外，开始实施职工基本养老保险的全国统筹，并实现了基本医保的地市级统筹。总之，通过有机衔接基本养老、医疗与长期照护保险，不断适配当前养老风险、疾病风险及失能风险组合的风险环境，社会保障制度在应对健康脆弱和经济脆弱风险时的韧性不断强化。
适配高质量和多元化的民生诉求，强化社会保障制度的适存韧性。人民群众的民生诉求已从吃饱穿暖等简单且同质的物质生活需求跃升到对就业、教育、医疗、居住、养老等更高层次更多元的福利需求。社会福利通过提供资金和物资帮扶，为人民群众的基本民生需求提供保障。在此基础上，社会福利又通过诸如公共文化服务、公共教育服务、公共卫生服务等普惠型福利项目不断提高民众的生活水平，改善其生活质量。社会福利通过制度性、政策性等多元化的途径为社会成员提供平等的机会和机遇，使社会成员可以共享社会发展成果进而提升幸福感。因此，通过适配日益多元化和高质量的民生诉求，社会保障制度在民生建设过程中的适存韧性不断提升。
（二）社会保障基金安全运行的“统筹—均衡”机制
社保基金安全运行作为人民群众能否享受更可靠的社会保障底线，是社会保障制度长期运行的物质基础。动态调整社会保障的统筹层次，能够实现社保基金在一定范围内互济余缺，在区域间、代际进行合理分配，满足社会保障的效率与公平要求。因此，通过“统筹—均衡”机制实现社会保障基金在区域、城乡和群体之间的结构平衡，提升抵御基金可持续风险的综合能力，实现基金安全运行。
基本养老保险的中央调剂金和全国统筹，实现基金抵御风险能力的区域间均衡。养老负担会占用家庭发展资本，进而削弱家庭的可持续发展能力。社会养老保险通过降低家庭养老负担，抑制了老龄化对可持续发展的负面影响，增强了个体和家庭抵御可持续风险的能力。通过实施企业职工基本养老保险全国统筹，2022年共跨省份调剂资金2440亿元。我国企业职工基本养老保险的中央调剂金和全国统筹，使得养老保险基金能够在当期余缺进行省级调剂，实现了省际养老保险基金的统筹安排，逐渐形成基金抵御风险的能力在区域间的统筹均衡和良性循环。
工伤保险、失业保险的省级统筹，实现基金抵御风险能力的群体间均衡。失业和工伤等风险会严重损害劳动者的发展能力，工伤保险和失业保险则是通过补偿方式弥补受损的个人发展能力。一方面，工伤保险通过参保对象、保险费率、缴费标准、鉴定办法、支付标准、经办流程、信息系统等信息的省级统一，实现省级统筹；另一方面，失业保险通过以省级统收统支为基础、以基金预算管理为约束、以经办服务管理和信息系统为依托、以基金监督为保障，实现省域基金负担均衡。截至2022年底，我国参加工伤保险人数为2.9亿人，参加失业保险人数为2.4亿人。通过工伤保险和失业保险的省级统筹，各类企业职工以及城乡个体工商户、农民工、农村民办非企业单位等就业群体之间构建起互助共济的基金池，逐渐形成抵御风险能力在群体之间的均衡态势。
基本医疗保险的城乡统筹，实现基金抵御风险能力的城乡间均衡。健康状况的好坏直接关系到个体的生存风险，医疗保险作为抵御健康风险的重要制度，在维持个体健康方面发挥着重要作用。通过城乡统筹、市级统筹的策略，城乡居民医疗保险制度逐步统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理，医保基金的城乡共济能力增强，抵御风险能力实现了城乡之间的均衡。社会保障基金通过差异化的统筹策略，提高了应对经济脆弱性和健康脆弱性时的效率，推动养老、疾病以及失能风险防范能力在区域、城乡和人群之间的均衡，保证社保基金安全运行。
（三）社会保障管理规范优化的“分层—整合”机制
社会保障管理是社会保障宏观运行机制中的重要环节，其安全规范关乎到社会保障体系的高质量发展。通过管理规范优化的“分层—整合”机制，从管理体制、管理规则、主体权责三个层面推动社会保障管理走向规范化，为社会保障体系的安全规范提供支撑。
央地垂直管理与属地平行管理的模式分层，实现社会保障管理体制整合。我国社会保障管理体制是央地垂直管理模式与属地平行管理模式的结合。一方面，两种管理模式各有侧重。央地垂直管理能够维系社会保障的价值理念、制度逻辑、建设目标和发展路径等体制要素的统一性，保证社会保障的公平与效率。另一方面，属地平行管理则侧重于推动中央各项制度机制和标准规则在同级政府之间的统一规范。两种管理模式的分层揭示出社会保障体系横向与纵向展开的路径，二者整合则可实现社会保障体系在全国的统一规范运行。
法定基本待遇与地方附加待遇的标准分层，实现社会保障管理规则整合。社会保障待遇是社会保障管理的规则要件，旨在定位社会成员的基本需要，体现社会成员的社会保障权益，实现社会保障的价值目标。社会保障的法定基本待遇关注个体在养老、医疗、教育、就业等方面的基本需求，划清了社会保障的“底线”，是社会保障底线公平的规则。地方附加社会保障待遇是对基本待遇的补充和调整，根据地方经济社会实际情况设立的附加养老保险、医疗保险以及各类津补贴，保证地区发展的成果能够共享。通过社会保障“法定基本待遇统一+地方附加待遇弹性”的标准分层，在完整表达公众社会保障需要的同时也廓清了社会保障需求的边界，规范了社会保障管理的基本规则。
立法、行政、管理和监督的职能分层，实现社会保障管理权责整合。社会保障作为完整的系统，其项目的运行需要建立在科学分工基础上，社会保障主体的分工划定主体的职能边界。在社会保障项目的运行逻辑中，不同职能的主体彼此衔接，整合了社会保障的管理权责。具体来看，中央政府制定法律法规，规定中央政府、地方政府、社会组织、企业和个体的权利与义务，并通过社会保障政策推动地方政府配合执行；地方经办机构则通过征缴上解、待遇发放等功能管理具体业务；地方政府和中央政府分别监督各自领域的社会保障项目。基于立法、行政、管理以及监督等环节分工，主体的社会保障职能逐渐明晰并被项目运行逻辑所整合，主体间的权责互动逐渐规范。
（四）社会保障服务可及可靠的“嵌入—赋能”机制
社会保障服务作为社会保障体系的行动环节，是社会保障运行体系的重要部分。通过资源嵌入和数字赋能的“嵌入—赋能”机制，健全社会保障服务网络，优化社会保障服务流程和运行平台，提升社会保障服务质量，实现社会保障服务便捷可及、安全可靠目标。
社会资源的网络嵌入，推动社会保障服务的融合赋能。资源合理配置是社会保障体系安全规范的重点内容。社会资源的网络嵌入能够推动社会保障服务的整合，促进社会保障资源的优化配置，实现社会保障服务均等化的目标。如长期护理保险的实施，不仅可以减轻参保人的护理费用负担，同时也可减轻其医疗负担，起到优化医疗资源配置的作用。归因于长护险与医疗保险制度的有效衔接，医疗机构、养老机构设立长护险专区与床位，居家护理的出现引导该人群向居家、养老、社区等机构获取护理服务，优化了医疗资源配置，有效减少参保人医疗负担与医保基金支出。由此可见，借助长护险等项目，通过嵌入资源，促进社会保障服务的整合性和可及性，实现了对社会保障服务的融合赋能。
互联网技术的智慧嵌入，实现社会保障服务的数字赋能。随着5G时代的到来，医疗服务通过互联网技术的嵌入，促使医院从单一的医疗服务提供逐步向医疗大数据建立与应用转变，人工智能与智慧医疗、物联网与互联网医院、智慧医院逐步出现。其一，5G技术克服了医疗服务的空间就医难题，智慧医疗的产生也强化了医院信息系统的深度融合，协助医院优化医疗服务配置及流程，提高医疗服务质效。其二，互联网技术的智慧嵌入，提高了慢病患者健康管理水平。以“医防融合”为切入点，医生和患者通过图文、视频、语音等多种形式实现线上咨询、线上诊疗，引导慢病患者利用线上医疗、护理、养老资源，实行挂号、缴费、问诊等一体化服务，改善患者就医体验；此外，通过大数据分析和人工智能技术赋能，如互联网护理可运用于患者在院、出院、随访的全过程管理，提高健康管理服务的高效化、精准化。总之，互联网技术的智慧嵌入，推动了医疗服务、护理服务和养老服务的有效利用，提高了社会保障服务的效率和可靠性。
三、社会保障体系安全规范的实现路径与对策建议
新时代我国社会保障事业全面发力，制度改革取得重要突破，保障待遇持续提高，管理体系日益完善，服务网络延伸基层，初步实现了社会保障体系安全规范运行。未来在共同富裕的目标指引下，应以社会保障体系安全规范的运行逻辑和政策机制为基础，树立底线系统思维和标准精细理念，完善风险防控体系和基金投资渠道，规范权责框架和行动模式，融合数智赋能和信息共享，从而实现制度稳定持续、基金安全运行、管理规范优化、服务可及可靠，全面推进社会保障体系的公平、可持续和高质量发展。
（一）树立底线系统思维和标准精细理念，巩固社会保障制度稳定持续
合理的制度安排是社会保障体系安全规范的基本前提和基础保障。通过系统化、底线化、精细化思维定位社会保险统筹属性、社会救助兜底属性、社会福利精准属性，巩固社会保障制度稳定运行和持续生效的能力。
运用底线建设思维，巩固社会救助兜底功能。一方面，立足消费变化，制定适时性救助标准动态调整机制，由“收入核定”的社会救助标准向“消费核定”标准转变。根据消费成本和通货膨胀的易变性特征，制定基于年度平均通货膨胀率的救助标准调整系数。另一方面，健全低收入人口动态监测和分层分类救助帮扶机制，由“人找政策”向“政策找人”转变，主动发现缺乏求助意识、求助能力的弱势群体，充分了解他们面临的困难及需求，制定救助服务清单。运用底线建设思维，实现最低生活保障等社会救助扩围增效，兜住、兜准、兜好困难群众基本生活底线，巩固社会救助兜底功能。
运用系统建设思维，强化社会保险统筹功能。基本养老保险尽快实现全国统收统支，基本医疗保险以省级统筹和职工与居民医保制度统一为目标，让全体人民在统一的医保制度安排下享受到公平的基本医疗保障；失业保险需继续进行扩面工作，覆盖面扩展到中小微企业、灵活就业人员、新业态从业者、应届毕业未就业大学生等，并应用差异化失业保险缴费模式，以阶梯递减方式提高各阶段的支付差异；工伤保险可参考青岛试行的“补充工伤保险”与“伤养服务”相结合的新型工伤保障制度，在助力企业的同时实现扩展覆盖面目标；生育保险需立足“三孩”政策，围绕公民在孕育、生育、养育、托育、教育等“五育”方面的难题，推进“普惠化”改革，以待遇刚性为原则，实施“优待孕育、奖励生育、分担养育、补贴托育、减免教育”等协同联动措施。整合社会保险政策，提高统筹层次，将社会保险覆盖范围从“广覆盖”向“全覆盖”转变，强化社会保险统筹功能。
运用精细化建设思维，优化社会福利精准功能。首先，社会福利立法阶段需精准。确保社会福利政策与社会发展水平同步，处于转型阶段的特殊国情应提高社会福利各项立法工作的时效性与准确性，助力社会保障体系精细化发展。其次，经办机构职能定位须精准。弱化政府干涉，在政策制定、财政支持、流程监管等重点领域进行干涉，在其他领域进行放权，推动社会保障经办领域的标准化改革和“放管服”改革。最后，保障人群的识别须精准。建立“社会投资型”福利递送模式，鼓励社会机构、社会团体和组织等多方社会力量参与，提升社会福利政策保障人群的精准识别能力。总之，运用精细化思维，从立法到执行，从财政支持到人群识别，优化社会福利的精准保障功能。
（二）完善风险防控体系和基金投资渠道，确保社会保障基金安全运行
维持基金安全可持续是社会保障制度的重要目标，是提升民生“三感”水平的资金保障，因此，要通过完善风险防控体系和基金投资渠道，确保社会保障基金的安全运行。具体来看，以健全风险防控体系为目标，明晰基金管理的功能定位；以建立精算评估机制为手段，优化社保基金的收支平衡；以拓宽基金投资渠道为路径，保障基金增值的安全持续。
健全风险防控体系，明晰功能定位。政策部门须对基金管理相关政策进行优化，做到政策统一、政令畅通，确保各项政策在全国可落地、可实施；经办机构应以建立全国统一的风险防控体系为目标，推动经办业务“进规程、进系统”，建立全国统一的内控体系；信息部门应注意人社部门数据质量，加快实现人社数据集中和跨区域实时共享，强化跨部门数据比对和数据筛查，完善共享数据库建设，推广社保数字化应用；监督部门需推动建立与基本养老保险全国统筹以及失业、工伤保险省级统筹相适应的基金监管体制，全面推动部省市县四级联网应用，依托大数据和区块链技术，建立基金运行数字化监督的长效机制。
建立精算评估机制，优化收支平衡。探索“以支定收”的筹资原则，按照精算评估来确定缴费比率，以形成相对稳定的基准费率。为维持社会保险各项目基金收支平衡的长期调控目标，须逐步统一各地的社会保险费率，并建立相应的平衡机制，均衡地区间的社会保险制度运行成本，健全社会保险费率厘定规则。此外，须建立社会保险精算报告制度，建议每年编制社会保险基金的收支明细精算报告，反映制度运行的基本情况、面临的问题以及解决思路，保障公众知情权。
拓宽基金投资渠道，实现安全持续。积极推动社会保障基金的投资入市，设立专门的社保基金管理公司（或参与发起设立开放式基金公司，或委托证券基金管理公司）、券商银行、商业性保险公司等金融机构进行投资理财，并稳妥推进社保基金投资海外市场，积极配合构建基金风险预警模型、风险评估指标体系，形成基金运行监测系统，发现异常情况及时妥善处理，提升基金安全持续的保障能力。
（三）规范职责权利框架和协同管理模式，推动社会保障管理规范优化
实现部门协同是我国社会保障体系各子系统之间良性互动的基本要求，也是社会保障事业与经济社会发展同步的顶层设计，因此，要通过规范职责权利框架和协同管理模式，不断推动社会保障管理走向规范优化。具体来看，健全社保管理模式，提升管理效率；搭建职责权利框架，规范管理权责；完善社保待遇规则，规范管理标准。
健全社保管理模式，提升管理效率。首先，管理模式的向下延伸。在梳理省、市、县、乡四级管理机构权责关系基础上，将垂直管理模式推广至基层，保证服务下沉。其次，管理模式的向上铺展。廓清中央政府和地方政府在社会保障体系中的职责权限，建构央地之间的社会保障财政支持渠道，依“事”配“权”“财”“人”，保障“事权财人”匹配。最后，管理模式的横向辐射。推动在省级及其以下各级部门的多元合作平台建设，梳理省级及以下各级人社部门、医疗保障局、社会保险事业管理局、医疗保险中心等机构的主要业务范围，以“明白纸”“工作说明”等形式锚定不同部门在政策、制度、标准及改革方案制定过程中的权责关系，提升管理效率。
搭建职责权利框架，规范管理权责。从立法层面明确各部门的“职责权利”，加强社会保障管理部门之间的政策配合与制度衔接，促成部门之间的分工与协作。由于社会保障项目的业务管理涉及多个环节，管理部门与业务部门的人权、事权、财权存在交叉，须进一步从“职责权利”方面细化制度，并出台与之对应的业务流程。加强社会保障管理机构的内部控制，建立经费收支、人事任用、薪酬待遇等方面的弹性机制，避免部门间职责交叉和社会保障资源浪费。
完善社保待遇规则，规范管理标准。明确的社会保障待遇认定和调整规则能够为全体社会成员提供稳定的社会保障预期。一方面，采用有效的筹资机制，实现社会保障在地区之间的互助共济，缩小地区附加待遇标准的区域差异，确保社会成员享受基本相同的法定社会保障待遇；另一方面，建立社会保障待遇的调整机制，在充分考虑不同经济条件的前提下，以人民群众的社保需求为焦点，根据实际经济波动建立指标体系，建立与工资增长、物价增长指数相关联的社保待遇调整机制。
（四）推动数智赋能服务和信息资源共享，促进社会保障服务可及可靠
信息化建设是社会保障服务提质增效的必经之路，是强化社会保障体系安全规范的关键环节。基于社会保障服务的“嵌入—赋能”机制，通过推动“互联网+”与社会保障服务融合、构建数智化社会保障服务指挥中枢、建立统一的社会保障服务数据库，保证了社会保障服务信息流的精准化和高效化，进而促进社会保障服务的可及可靠，持续稳定地满足人民群众对社会保障服务的需求。
推动“互联网+”与社会保障服务融合，提升社会保障服务的递送精度。充分利用数字经济发展的时代机遇，推进数字驱动服务，以社会保障需求为导向开展在线业务、待办业务、业务经办周期分析和数据挖掘，利用“大数据”优化社会保障全过程、全方位管理服务流程，推广使用个人自助缴费设备，研发新的自助功能服务设备，提升社会保障服务的递送精准度。
构建数智化社会保障服务指挥中枢，促进社会保障服务主体的协同行动。建设数智化支撑的公共服务平台与社会保障服务平台，提升社会保障数据分析应用能力，实现对公共数据的挖掘与利用，通过集中处理各类社会保障服务信息，发挥大数据在资源调配、行动协同、服务监管等环节的引导作用，提高精准救助识别、远程业务办理、智慧医疗、智慧养老、智慧基金监管等服务的质量和效率，促进社会保障服务主体的协同行动。
建立统一的社会保障服务数据库，推动社会保障服务的便携可及。各级相关部门建立统一的社会保障服务数据库，向乡镇、社区延伸，打破地区分割和重复建设。在全国社会保险统一信息平台基础上，构建全国性社会保障服务数据库和相关服务标准，加强人社和医保信息数据跨层级、跨地域、跨系统、跨部门共享，实现社会保障内外部信息联动、全数据共享，实现承担数据交换、资源共享、信息公开等功能，建构全国社会保险信息化服务网络。积极推进互联网、新技术与社会保障管理工作的融合，通过智能软件开发等手段，将业务网络办理和线上监督集成于一体，推动多元社会保障服务的便携可及。
注：封面图片源于vcg.com
华中大社科学报
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