万国威 | 迈向“儿童投资型国家”：我国低生育率的福利逻辑及儿童福利制度的转型升级
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作者简介
●万国威，华东师范大学社会发展学院教授，临床社会工作研究中心主任，上海市“中国特色的转型社会学研究”社会科学创新研究基地研究员
原文刊登于《华中科技大学学报（社科版）》2023年第三期第41至第49页
迈向“儿童投资型国家”：我国低生育率的
福利逻辑及儿童福利制度的转型升级
摘要
Abstract
人口问题既是大国兴衰之根本，也是关乎民族兴旺发达与国家长治久安的关键。近年来，伴随着生育率的连年下降，我国在2022年正式迎来人口负增长，低生育率已影响到国家经济社会良性发展，因此党的二十大报告明确提出要“建立生育支持政策体系”。已有的学理研究从五个层面对低生育率的形成原因进行了丰富讨论，但很少深入洞悉这场危机背后的深层福利逻辑，使得生育支持政策难以融入现行社会保障改革中。本研究认为，我国低生育率既与我国社会保障体系的结构性失衡及对全球社会保障转型共识的忽视密切关联，也与当前儿童福利对象的瞄准失序和儿童福利服务的落地能力不足有关。研究建议，我国在下一阶段应当积极实现从“促生”到“辅育”的全面转向，以“儿童投资型国家”为方向来强化以公民资格为识别标准的儿童福利制度，通过夯实家庭育儿能力及基层民政服务能力来避免“低生育率陷阱”。
关键词
Key words
低生育率； 儿童福利； 儿童投资型国家； 生育支持政策； 社会保障
一、引言：我国低生育率及其深刻影响
健康的人口结构是大国兴旺繁盛之命脉，亦是我国在稳步建设中国式现代化过程中必须聚精会神解决的战略性问题。对于中国这样的人口大国而言，一旦人口结构出现严重失衡，巨大人口规模所带来的养老服务、劳动力短缺等特定社会风险以及由此衍生的综合治理成本就会变得尤为高昂，我国既有的位于全球产业链关键地位的人口红利也会随之衰减，其对中国式现代化征程所带来的损失将难以估量。但一个值得警惕的现实是，近年来我国生育率快速下降，并导致我国2022年的人口规模出现了六十余年来首度的负增长。
根据国家统计局的数据，2016年我国“全面两孩”政策出炉之后的新生儿数量曾短暂回升至1786万，但随后新生儿数量却出现了连年下降，2020年第七次人口普查（简称“七普”）结果显示，我国新生儿数量已降至1199万人，2022年我国新生儿数量仅为956万人。进一步观察2002—2022年的数据，可以发现，20~39周岁的适龄生育人口占比仅下降23.3%，同时期人口出生率却下降了43.1%，其中2002—2017年间我国人口出生率始终稳定在11.9‰~14.6‰，但2018—2020年这一比率却迅速下降至10.9‰、10.4‰和8.5‰，至2022年我国人口出生率甚至跌至6.8‰，生育率降低的现象似乎在短时间内急剧发酵。国别间的横向比较也值得深思，根据“七普”数据，我国2020年育龄女性的总和生育率（total fertility rate，TFR）仅为1.3，这一数据不但明显低于2.1的人口更替率和1.5的国际警戒线，而且同比联合国人口基金会（UNFPA）公布的美国（1.8）、英国（1.7）、法国（1.8）、德国（1.6）及日本（1.4）等主要发达国家的总和生育率也要偏低，仅较韩国（1.1）、新加坡（1.2）和塞浦路斯（1.2）略高，甚至有研究表示我国已经位列全球总和生育率最低的10.3%的国家中。
从国际经验来看，一国长期的低生育率对国计民生所造成的负面影响通常是全局的、显性的和系统性的。从短期效应来看，人口出生率的降低会加剧儿童相关产业的困境，从源头上抑制对孕产护理、母婴保健、玩具图书、教育游戏和儿童生活用品等产业的消费能力，降低育儿服务市场的活力。而从中长期效应来看，人口出生率的持续降低则会导致一国新增劳动力匮乏、人力资本短缺和老龄化程度加深，加重养老保险、医疗保险和长期护理保险的账户压力，根本性颠覆老龄照顾形式，降低国家的综合竞争力。对中国而言，近十年来15~59岁的主要劳动力占比已经下降了6.8个百分点，60岁以上人口占比则上升了5.4个百分点，生育率的低迷可能会促使中国未来二十年内主要劳动力供应持续恶化并加剧深度老龄化的负面影响。当然客观上看，低生育率现象也是人类社会发展到一定阶段后所面临的共同问题，它甚至具有“转危为机”的可能性：一方面，低生育率可能会促使国民稳步提升儿童养育质量，这在一定程度上能够通过综合人力资本的提升来弥补劳动力数量的短缺；另一方面，低生育率也容易引起国家重新审视自身的福利责任，提高“儿童投资型国家”的建设动力，加大对儿童福利领域的财政投资规模，促进儿童发展的全过程监管和全周期服务。但考虑低生育率对我国人口结构尤其是老龄化问题所带来的负面影响，出生率的快速降低对我国当前阶段的经济社会发展具有“弊大于利”的影响。
21世纪以来，我国着重通过两方面的举措来加强对低生育率的管控。一是计划生育政策开始循序渐进地放松。基于人口形势的变化，我国先后在2013年、2015年和2021年连续颁布了“单独二孩”“全面两孩”和“全面三孩”政策。计划生育政策的松动在一定时期内曾起到立竿见影的效果，例如我国2014年和2016年同比上一年度的出生率分别提升了6.2%和13.2%，两年度新出生婴儿的增量分别达到了47万和131万。但自“全面两孩”政策实施第三年起，生育政策松动的效应明显收敛，2021年和2022年我国新生儿数量甚至分别同比上一年度下降了140万和106万。二是一揽子生育支持政策的出炉。近年来我国在有儿童家庭的个税抵扣、生育假、公共托育服务、普惠性学前教育以及义务教育均等化等方面出台了一定的积极举措，新政策部分程度地降低了家庭的生育、养育和教育成本，为多子女家庭释放了政策红利。北京、浙江、吉林、黑龙江等总和生育率较低的省份还在官方政策中增加了育儿奖励，试图为多子女家庭提供更直接的育儿补贴。但从既有调查来看，对我国已有生育支持政策所起到的效果仍不能盲目乐观，国家统计局公布的数据就显示2020年我国育龄妇女的生育意愿数仅为1.8，不但与瑞典、英国和美国2.4~3.6的预期子女数量相形见绌，而且同比日本和韩国2.5和2.4的数量也明显偏低。
二、我国低生育率的福利逻辑
学术界对于我国近年来生育率的持续低迷和既有生育支持政策的效果不佳有诸多解释。第一类研究从生育政策角度出发，认为我国目前严峻的低生育率和国家计划生育政策的改革缓慢有关，其背后的深层诱因是学术界长期以来对于总和生育率和人口增长预期的学理争议。第二类研究侧重于从适龄婚育人群角度来解释生育率的下降，我国适龄生育人口规模的减少和性别失衡、育龄女性的年龄结构老化和平均教育时间的延长等因素被认为是当前生育率走低的重要诱因。第三类研究着重围绕经济因素展开讨论，高昂的家庭综合育儿负担等显性成本和就业市场歧视带来的“母职惩罚”等隐性成本被认为加剧了低生育率。第四类研究则将文化性因素视为低生育率的主要解释原因，性别平等与婚姻文化中的“文化堕距”、适龄人口婚育观转变以及互联网的传播效应等都被认为是影响生育率的关键要素。还有少量研究从国际经验角度出发，认为生育支持政策的不充裕和不平衡是低生育率的形成原因，而OECD国家普遍开展的家庭税收减免、儿童现金转移支付以及公共托育服务为我国生育支持政策的完善提供了启示。上述研究从五个面向对我国低生育率以及当前的政策效果进行了深刻反思，但遗憾的是，既有研究普遍对低生育率背后的潜在福利逻辑尤其是对我国现有儿童福利体系的局限性分析不足，对低生育问题的讨论不但难以直击我国社会保障制度的设计缺陷，而且相应的对策建议也不利于真正融入我国社会保障改革议程，只能成为形式上的、碎片化的且可操作性不强的政策倡导。
尽管一国生育率受到其发展历程、文化传统、人口迁移状况、社会经济制度等多维因素的深刻影响，对其复杂成因的解析通常难以以一种视角来完成，但考虑现代国家的生育支持政策本质上是一种儿童福利政策，其目标是通过资金、机会和服务等公共育儿福利手段来释放适龄人口的生育潜能并实现一国新生人口的稳定和增长，因而对一国生育率与福利制度关联的深度讨论将有助于理解低生育率的本来面貌。从国际经验来看，实现人类生育目标的儿童福利形式主要有三种：一是慷慨的税收减免、生育津贴等现金转移支付机制（资金）；二是充裕的父母育儿假期（机会）；三是普惠性强的公共托育、社区照顾等儿童福利服务（服务）。实践中，各个国家会因循政治、经济和文化的差异而形成不同的福利政策偏好。根据艾斯平-安德森的福利三分法，福利“去商品化”程度最低的英美体制国家往往以现金转移支付形式为主，其目标是通过儿童税收优惠、新生儿补贴等福利项目来补偿家庭养育成本，儿童照顾则多依赖于市场化手段来完成；“去商品化”程度最高的北欧体制国家则更加强调育儿假及构建充裕的普惠性公共服务，其侧重于通过育儿机会平权和替代性公共服务来实现儿童照顾与女性照顾者的分离；而福利水平居中的欧洲大陆（欧陆）体制国家则保持了三种福利形式的适度与均衡，其主要通过适度的经济补偿和社区服务来鼓励照顾者的居家照料（图1）。在三种福利体制以外，南欧国家因近年来经济发展羸弱和社会保障政策混乱而面临着儿童福利项目削减的困境，东亚国家则因长期将儿童照顾视为家庭责任而保持了更为有限的儿童福利提供。
从2002年到2022年的政策效果来看，不同福利体制对于发达国家生育率所产生的影响也呈现出较强的规律性（图2）。其中，美国、英国、新西兰等英美体制国家的生育率长期稳定在1.5的警戒线水平以上；除法国的生育率一直较为稳健以外，德国、奥地利、比利时、瑞士和荷兰等欧陆体制国家的生育率在近二十年间经历了从低到高的发展过程，各国总和生育率的提升幅度大致为13.3%~29.0%；北欧福利体制中除了芬兰以外，瑞典、丹麦和挪威均保持了1.7以上的总和生育率；而南欧体制和东亚体制国家则普遍因儿童福利的长期乏力而面临着生育率的持续低迷，七个国家在20年间的总和生育率均低于国际警戒线。从这一统计结果可以得出两个结论：一是即使是处于“后生育转变阶段”的发达国家，普惠性强且均等性高的儿童福利项目也是巩固和提高总和生育率的有益方案，儿童福利政策的福利“含金量”在现代社会中所发挥的作用仍然不可低估；二是社会福利体制的选择偏好及由此衍生的政策组合会深刻影响一国的生育率，儿童福利政策选择与生育率是深度捆绑的，提高生育率的重要方法之一乃是持续优化本国的儿童福利设计方案。
如果从福利制度建设角度去理解我国当前的低生育率，可以发现四个方面的局限性是造成当前生育困局的深层诱因。
首先，我国以劳动关系为纽带、社会保险为主体的社会保障格局抑制了儿童福利投资并在加剧福利剥夺感的基础上降低了生育预期。与欧美发达国家相比较，东亚国家在儿童福利投资领域长期以来较为谨慎，“生产主义”（productivism）、“儒教主义”（confucianism）、“家庭中心”（family-oriented）三重福利体制特征促使东亚国家的福利道路选择通常遵循重兜底保障而轻预防服务、重自力更生而轻福祉享有、重家庭责任而轻家庭支持的福利建设理念，因此实践中东亚各国普遍将包括育儿服务在内的社会福利开支压缩至GDP的5%以内，为儿童等弱势群体提供的财政支持则仅为联合国规定的35%。这一兼具“补缺性”和“选择性”的组合式福利设计方案虽然有利于国家节省福利开支，但儿童福利支出的局促也使得东亚各国的儿童福利事业长期萎靡，并加剧其成为全球少子老龄化危机中最为严重的受害者。随着全球化尤其是网络时代的到来，过重的家庭育儿责任和有限的公共育儿投资使东亚民众（尤其是女性群体）在与欧美发达国家民众对比的过程中普遍具有更强的福利剥夺感，国家对家庭育儿责任愈加严格的法律要求和脆弱的公共育儿福利之间的矛盾反而更容易嬗变为适龄人口在生育决策上的“躺平”。
对我国而言，改革开放以来的计划生育政策固然有降低生育率的即时效应，但不容忽视的是计划经济时代“国家—单位/集体—家庭”的福利传输链条及附着其上的多样态的医疗、教育、育儿与住房福利亦是有效维持其高生育率的重要制度支撑。实行社会主义市场经济以来，我国因转型成本及经济发展等考量而将单位/集体福利“商品化”，在社会保障改革中持续强化了与劳动关系相关联的社会保险制度，非现金保障形式的社会福利制度却没有得到相应发展并被放置到社会保障体系的边缘位置，原有的大量由单位/集体提供的公共福利服务则被事实性地转移给了家庭。财政部公布的数据显示，2020年仅我国行政事业单位养老支出、财政对基本养老保险基金的补助、财政对基本医疗保险基金的补助三项叠加就达到了26161.30亿元，而儿童福利财政投资规模仅为66.09亿元，约为前者的2.53‰，这种有限的财政投资规模与我国2.98亿未成年人的实际福利需要是极不匹配的。实践中，过度倚重劳动贡献和保险缴费而形成的社会保障架构使得我国第二次分配与初次分配的重合程度过高、商品化趋势过强，民众在福利获得领域过于依赖劳动关系，因生育而导致的“母职惩罚”异常严重，而最能够体现社会公平且与公民资格高度关联的儿童福利津贴和服务则相对匮乏，这显然在降低社会保障再分配效率的基础上也抑制了适龄人口尤其是低收入群体的生育意愿。
其次，对全球社会保障新共识的忽视严重削弱了新生育政策的效能并持续影响着生育率的反弹回升。21世纪以来，全球社会保障共识普遍面临着两大转型：一方面，由于经济全球化促使资方对劳方在福利协商过程中愈加占有优势，劳动者的不确定社会风险和不安全感骤然上升，因而各国民众近年来普遍表现出对社会保障项目的更高依赖性，且在社会保障越不充裕、越不平衡的地区愈加突出。2016年“国际社会调查计划”（international social survey programme，ISSP）的统计结果就显示，即使在提高税收的前提下，全球27国民众中认为政府“绝对应当”在养老、医疗、住房、育儿等九个领域承担主要责任的比例依然高达41.7%，其中东亚、拉美和东欧国家的平均值分别达到了39.6%、58.0%和48.6%，高于欧美三大福利体制国家36.7%~38.1%的平均水平，这彰显出全球民众对于经济全球化过程中劳动剥夺风险加剧的强烈民意反弹，也从侧面体现出社会保障制度对于劳动者市场化福利损失进行有益补偿的社会价值。另一方面，传统上由于人类社会在社会保障制度设计中突出男性的劳动价值而忽视女性的家务贡献，因而在现行社会保障制度中普遍充斥着福利获得的性别不平等。20世纪70年代以来，欧美女性主义的蓬勃发展及其对亚洲国家的“溢出效应”，促使育儿领域的性别平权问题得到更大重视，因家庭照顾而牺牲的女性权益如何维护也成为社会保障改革过程中不可忽视的议题。在性别平权问题未得到解决前，仅通过生育选择权的放松而非育儿领域的平等权再造来唤醒普遍生育意愿的难度加大，以晚婚、晚育、不婚和不育为典型形式的变相生育惩罚成为常态。为了回应新世纪女性主义的要求，欧美方发达国家要么对退出劳动力市场的女性加以补偿以实现育儿的“再家庭化”（以德国为代表），要么通过给予育儿家庭高昂的税收减免（以美国为代表）或增进基本公共服务投资（以瑞典为代表）来实现育儿照顾的“去家庭化”。无论哪种举措，通过儿童福利项目的合理安排来促进女性家庭成员在工作与职业领域的平衡并抑制“性别平等困境”都是各国的主流做法。由于两种全球社会保障转型共识的达成，即使不考虑计划生育政策运行四十余年来所形成的“文化堕距”，我国仅单纯依靠生育政策的放松及附加有限度的生育假、生育保险就试图扭转现行生育观念也是极为困难的，这也是近年来生育政策调整未能达到预期效果的深层价值诱因。
再次，儿童福利对象的瞄准失序加剧了家庭照顾赤字并阻碍了部分家庭从生育意愿到生育行为的转变。人口再生产过程中所表现出的低生育率的强化和固化反映出特定社会中家庭制度作为生育支持手段的作用正在被弱化。随着家庭现代性风险的增长，我国长期以来所奉行的以低财政投入和强家庭伦理来维系国民稳定育儿照料的形态变得日益脆弱，育儿领域的“家庭照顾赤字”正在快速滑向“家庭照顾危机”。一方面，在家庭结构领域，家庭“小型化”及“留守化”带来的育儿问题凸显。数据证实，我国平均家庭户规模从1990年的4.0人下降到了2020年的2.6人，流动人口数量从2000年的1.2亿上升到2020年的3.8亿，且农村留守儿童占农村儿童的比例在2019年已达21.1%，这种家庭结构的巨大变动大大增加了现代家庭的育儿难度。另一方面，家庭照顾成本也有增无减。既有研究发现，2020年我国城乡儿童抚育的直接成本分别激增至27.3万元和14.3万元，每增加一名未成年子女则母亲面临的收入惩罚约为12.8%，而城镇女性生育一名子女的工作时间损失约为6~7年，折算的收入损失接近30万元，这种巨大的显性与隐性家庭照顾成本进一步降低了家庭育儿能力。
然而，我国当前的儿童福利制度仍然是瞄准孤弃儿童和事实无人抚养儿童等特定困难儿童的补缺型政策，这一采取以人群为目标而非家庭为目标的保障策略虽然在操作上较为简便但却遗留了三个重大隐患：一是容易使既有儿童福利项目瞄准偏差。实践中，单独抽离出的困境个体与困境家庭并不能完全重合，因而以个体困境来推估家庭困境并不准确，例如拥有重度残疾儿童的家庭可能会因父母经济状况良好而脱困，而拥有多个无残疾子女的贫困家庭反而可能陷入多重困境。考虑现有社会保障制度往往具有“福利叠加”和“福利悬崖”效应，生育意愿较高但难以惠及儿童福利的边缘家庭可能会选择放弃生育。二是容易高估功能障碍家庭自身的育儿能力。目前我国15岁以上人口中每年共计432.7万逝者拥有配偶，加之2010年来的离婚率基本维持在2.1‰~3.4‰，导致以丧亲、单亲等为代表的去功能化家庭已占据全部家庭比例的34.1%，而基于特定困境儿童的识别标准忽视了家庭累积风险的早期预防并加剧了事后干预的难度。三是对于潜在生育家庭缺乏关键节点的系统性保护。如果将家庭风险看作一个风险管控的连续统，那么新组建家庭事实上是最为脆弱的“婴儿”，这一最富有生育积极性的家庭在当前却同时面临着就业、增收、住房等多重挑战，亟须由国家提供特定时间段的庇护性福利支持，但我国以人群特殊性而非家庭脆弱性为识别标准的既有政策限制了该类家庭的福利享有。
最后，儿童福利服务的落地能力不足影响了政策执行效果并进而抑制了儿童福利的可获得性。从国际经验可知，三种儿童福利形式在实际执行上面临的难度存在着显著差别，其中现金转移支付形式的落地最为简单，生育假的延长居中（需要考虑对就业和生产效率的冲击），而儿童福利服务的提供则最为艰困（需要更多的财政投资及强有力的社区服务体系）。然而，由于在育儿过程中居家服务政策通常比其他政策在增加人口出生率方面更加有效，因而普惠型公共育儿服务也一直是各国儿童福利政策之核心。例如，美国有母婴健康服务、残疾儿童康复服务、母婴照顾服务和家庭指导服务等项目，英国发展了困境儿童服务、早期教育服务、日间托育服务、儿童家庭联络服务、寄养服务、照料服务、家庭援助服务及特殊青少年服务等项目，而挪威也拥有儿童看护服务、家庭咨询服务、寄养家庭服务和收养服务等项目。这些居家服务组合为各国家庭降低自身的生育负担提供了重要保障，且通常由专职的儿童福利从业者为其提供专业化服务。
相对而言，目前我国的生育支持政策主要集中在个人所得税专项附加扣除、生育休假、孕产妇保健服务和出生缺陷防治服务等方面，以“福利”形式存在的法定儿童福利服务主要瞄准约19.3万名孤弃儿童和约25.3万名事实无人抚养儿童，占我国儿童总数的比例不足2.0‰。同时，在项目落地过程中的四个漏洞也显著降低了服务类项目的政策执行效果：一是既有政策过多前置于生育过程前后，育儿过程的家庭支持服务严重匮乏，民众普遍关注的公共托育服务、学前教育服务、社区照料服务、残疾儿童早期康复服务及青少年心理咨询服务等项目都尚未普及；二是普惠型育儿服务的碎片化程度过高，即使是在普惠性最强的义务教育领域，区域及城乡间资源的巨大差距也导致民众获得的基本公共服务均等性不高，部分城市对跨区域流动的家庭的严格户籍限制也使其难以享受真正的“同城待遇”；三是基层民政服务能力的羸弱限制了政策执行效果，资金、人力和技术局限性使得育儿服务专业化水平低、可持续性弱且实效性差，尤其是专业医疗护理人才、社会工作人才、法律人才和心理咨询人才的缺乏使得家庭教育指导、临时及长期庇护、困境儿童评估、社区监护等专业性较强的儿童福利服务项目落地困难；四是生育保险、生育假及公共托育等部分福利项目主要由市场化形式来完成，基于公民资格来获取的国家本位的公共福利较少，导致中国实际享有生育补偿的人口占比过低，尤其是农业人口、未就业人口和灵活就业人口普遍难以通过稳定的劳动关系来获得生育补偿。
三、新时代儿童福利制度的转型升级
囿于低生育率所造成的不良影响及其风险管控过程中的福利漏洞，我国应当在现阶段积极调整既有制度设计逻辑，将生育支持政策的重心抓紧从“促生”转变为“辅育”，吸收已有现代化国家经验，积极构建符合新时代要求的“儿童投资型国家”，切实防止低生育率走向“低生育率陷阱”。具体而言，新时代儿童福利制度的转型升级应当主要体现在四个层面：一是新时代儿童福利制度的本质属性是国家对家庭提供的低费与免费相结合、津贴与服务相结合的儿童福利综合方案，它是一种基于公民资格即可获取的普惠型福利组合形式，是一项彻底改变当前社会保障架构重资金而轻服务、重保险而轻福利、重效率而轻公平的制度变革；二是新时代儿童福利制度的主要目标是应对转变中的全球社会保障共识，它也是中国主动应对当前全球化进程中特定家庭风险并塑造新型“国家-家庭”福利关联及实现性别平权的全面思想转型，是国家对于现代社会家庭功能、国家与家庭权责边界以及性别角色的重新思考；三是新时代儿童福利制度的主导策略是强化家庭的育儿能力，在充分考虑家庭互济能力的前提下预防、识别和控制家庭累积风险，它是国家引导多元主体应对家庭功能障碍的制度防范手段；四是新时代儿童福利制度的核心任务是提高儿童福利服务的落地能力，它是一场全面优化儿童福利项目设计的制度进步，是国家提升基层民政服务能力的重大举措。
具体而言，新时代儿童福利制度的转型升级应当坚持如下四个面向。
首先，我国应当积极构建以公民资格为基础的普惠型儿童福利制度并根本性扭转其在社会保障大格局中的边缘地位。长期以来，以劳动关系为基础、以社会保险为主要形式的既有社会保障架构突出强调了社会保障的管理和运行效率，但客观上也造成了“强者恒强、弱者恒弱”的再分配效应，其在降低第二次分配效率的同时也使得我国社会保障的可获得性较低。财政部的数据显示，我国2020年用于社会保障事务的财政支出达到了32180.6亿元，仅次于教育支出，占据各项财政支出的第二位；如果再加上从属于其他统计口径的医疗保险补助（6283.7亿元）、扶贫（5783.8亿元）、住房保障支出（5614.3亿）和医疗救助（568.5亿元），我国广义社会保障的支出份额已达到了国家财政支出总额的20%。但针对多个地区的测量显示，我国民众对于育儿等重要社会保障项目的满意度仍然不高，中低收入者的福利获得感尤其堪忧，社会保障的高投入似乎并未完全转化为国民的高获得感，而其深层原因是社会保障体系内部出现了严重的结构性失衡。
为此，我国应当在四个方面做出政策调整以提升社会保障的再分配能力：一是应当显著增加依据公民资格而非劳动贡献来实现福利分配的形式，在维护社会保障高效运行的同时更应当注重底线公平的维护，应牢固把握第二次分配注重保障社会公平的基本要义，切实降低因城乡和区域福利分配碎片化而导致的育儿焦虑和“内卷”压力，扭转儿童福利建设与经济发展不协调的局面；二是应当主动克服建设高质量社会福利制度就是实行福利国家高福利的“自惧式”思维，认清我国在儿童福利建设领域与其他国家的差距，持续强化构建以“去商品化”为特征、以公民资格为基础、以普惠型福利服务为主要形式的儿童福利制度，利用制度红利来降低家庭的育儿压力；三是应当尽快扩大儿童福利的财政投资规模，在稳步提升社会保障总体支出规模的前提下注重调整其内部财政支出结构，降低社会保险“一家独大”及碎片化严重的制度风险，以抑制部分人群过高的养老、医疗保险费用为重点来为育儿服务等其他社会保障项目腾取资金，增强儿童福利制度在社会保障财政投资中的占比以及中央财政在总体财政投资中的占比；四是应当深刻认识少子化对国家全局工作的负面影响，增强“儿童投资型国家”的建设理念，以公共问题取向来将流动人口、非正规就业者和农业劳动者的育儿问题纳入国家统合政策中，保障育儿福利递送的主体是公益性单位而非营利性单位，确保国家在育儿服务领域发挥引领性作用并主导儿童福利投资。
其次，我国应基于全球社会保障新共识并自觉调整国家和家庭、男性和女性在育儿领域的权责边界。当前，全球范围内的社会保障新共识正在日益打破各国福利制度的坚冰，国家福利角色的回归和家庭平权的呼吁深刻影响着各国社会保障制度的统筹布局。一个典型的例证是，近年来以生产主义福利特征著称且长期奉行儒教育儿传统的日本与韩国也在少子老龄化时代增加了针对家庭的国民福祉，自母婴保健到大学教育的全周期育儿支持体系逐步成型。其中，日本2020年颁布的《儿童福祉法》第21条第九款规范了儿童课后培养、育儿短期支援、婴儿家庭寻访、养育支援访问以及患病儿童保育等服务；韩国2019年颁布的《青少年福利支援法》则规定了儿童保护、健康成长支援、社区综合支持、危机青少年援助、预防/恢复性保护支援和福利支援等服务。日韩两国也分别设置了“保育员”和“儿童委员”作为专职公务员以提供儿童服务。日韩等东亚国家逐步意识到，既往作为经济政策附属品的社会政策越来越表现出压抑民众福利需要及诱发严重社会矛盾的制度桎梏，而主动寻求民众福利需要的满足并构筑更为充裕、更为均衡的儿童福利乃是提高国家生育率的必由之路。
囿于我国社会保障建设规律与日韩殊途同归，长期以来也体现出浓厚的“生产主义”属性，因此在回应全球社会保障转型的基础上自觉进行四个方面的调整极为必要：一是应当正视全球化过程中资方同比劳方在福利协商过程中的优势地位，重视利用公共政策手段来补偿劳动者及其家庭的福利损失，以家庭支持政策重塑国家和家庭在育儿领域的福利责任，在严格落实照顾者首要责任并施予适度惩罚监管的同时，更应当注重为家庭提供正确履职的观念指导、技能培训和辅助支持，通过建立育儿津贴、保障育儿假期及丰富儿童福利服务等形式来降低家庭的综合育儿成本。二是应当依据国际经验避免过度将现金转移支付和以市场为本的生育假作为政策设计的主轴，国家应重点拓展针对家庭0~18周岁的全周期基本育儿服务，将孕产期服务、公共托育服务、普惠性学前教育、心理健康咨询服务、儿童侵害防控服务、困境儿童社区监护服务、困境儿童临时和长期庇护服务、残疾儿童早期筛查和康复服务、家庭教育指导服务、儿童友好城市及社区建设等10项重要的福利项目涵盖至国民基本福祉中。三是国家应当鼓励各地区公布基本育儿服务清单，颁布含纳各地政府对家庭辅育法定承诺、项目类别和资源链接渠道的通行指导手册，建设好残疾儿童早期筛查与康复服务、公共托育服务、儿童友好城市及社区、儿童侵害处置等重要儿童服务标准，在民众普遍关心的生育、养育和教育等重大问题上要加强适龄生育人口调查的代表性、统计分析的准确性和科学决策的前瞻性。四是应当高度重视回应育儿领域中的性别平权问题，推进育儿假的性别中立化，倡导不同性别家庭成员参与儿童抚育和家庭照料，对承担多子女、残障子女育儿任务并因此退出劳动力市场的家庭成员，提供社区辐射型的居家辅育服务及适度经济补偿。
再次，我国应当以夯实家庭育儿能力为重点构筑儿童福利体系并引导多元主体为家庭提供系统支持。尽管部分学者认为有必要学习欧美发达国家为非婚生育人群提供更高的文化容忍度，但考虑欧美国家由此造成的儿童发展问题及修复上述问题所形成的高昂社会代价，以家庭为单元来实现福利递送仍然是当前中国的最优选择。我们需要清楚地认识到，“儿童投资型国家”的建设以及诸多儿童福利项目的设计绝不能以生育为目标，而必须以儿童的健康成长和高素质人力资源的培育为目标，故由家庭为单位来实现人口的有序增长是必须始终坚持的。实践中，目前我国以儿童的特殊性而非家庭的脆弱性构建起来的福利传输机制虽然能够较好地通过生理性指标来识别有待帮扶的人群，但这一方式却是以容易引发儿童福利对象的瞄准偏差、定位局限及缺乏节点性保护为代价的，因此在未来的儿童福利制度改革中需要予以积极调整。
未来的政策调整需要注意四个方面：一是应当以家庭功能障碍而非儿童困境作为儿童福利提供的识别标准，除现有政策保障范围内的孤弃儿童、事实无人抚养儿童以外，单亲、丧亲、留守等潜在的功能障碍家庭也应被纳入政策关注视野，国家可利用“横向到边、纵向到底”的“城乡居民家庭经济状况核对系统”来对高风险家庭进行精准识别、监测预警和妥善帮扶。二是应当依靠福利多元主体搭建合理的家庭支持网络，鼓励企事业单位发展集中托育机构、公办幼儿园和拓展家庭教育指导服务，督促社区履行好儿童监护寻访、主动发现、强制报告与案件转介责任，引导儿童类社会组织在健康科普、课后服务、家庭教育指导、寒暑假特别关爱等环节发挥作用，出台严格的家庭服务业规范标准、准入资质和监管方案，以实现市场化育儿服务、公益性社会育儿服务和国家基本育儿服务的兼容。三是应当高度重视适龄生育人口的关键节点保护，为新婚夫妇提供专业的婚姻家庭指导，为新生育家庭做好育儿知识普及、早期育儿技能培训等领域的专业指导，以社区、学校为载体强化学龄期家长育儿服务指导，各地政府应优先购买可有效改善婚育观念、亲子关系、育儿技巧和心理健康等实操性较强的一线教育类、社会工作类或心理咨询类社会服务。四是应当合理部署特定人口的专属福利政策，为生育意愿较高的流动人口提供婴幼儿监护照料、学前教育和公共托育等项目的“同城化”待遇，切实提高农村人口的基本育儿服务享有水平，为有残障儿童的家庭提供可及性强的家庭咨询、早期介入和康复治理服务，为总和生育率较高且财政力量不足的地区提供国家基本育儿服务专项补贴。
最后，我国应当逐步夯实儿童福利服务的落地能力并实现从生育过程瞄准向养育过程瞄准的转向。当前我国育儿领域公共服务落地能力的欠缺，既与我国作为发展中国家的经济社会基础及城乡间、区域间不平衡发展现状有关，也与我国过去五年对于相关政策的不当理解有关，即我们过度将生育支持政策理解为人口促进政策，而未能够将其视为增进长期人力资本的社会投资政策，这使得各地政府对该政策的长期红利认识不足，对于前端生育过程的重视度要高于后端养育过程的重视度，这恰恰与适龄婚育群体最主要的福利诉求不符。实践中，真正改善一国低生育率的核心乃是强化养育过程中服务的体系性和夯实基层机构的育儿服务能力，而这恰恰也是近年来已有现代化国家在儿童福利建设领域的重点，也理应成为破解我国儿童福利递送“最后一公里”的重点方向。
为此，我国下一阶段应当通过四方面的制度优化来实现这一政策转向：一是应当抓紧拟定《儿童福利法》，全面夯实儿童福利服务的供应链，稳固基层未成年人保护中心、乡镇社会工作站及城乡社区的岗位编制和儿童从业者专职率，培育孵化儿童服务类县域社会组织承接和实施项目的能力，增强基层儿童督导员和儿童主任的待遇保障、技能培训，通过服务技能的标准化及全流程监管提高儿童福利服务的可及性和有效性。二是国家在育儿领域的服务重点应当从儿童成长的最前端延伸至全流程，从保障母婴健康和进行生育刺激转变为保障儿童的长期发展，一揽子增强儿童监护、缩小教育资源差距、促进心理健康和优化残疾康复的重点政策需要尽快纳入育儿服务环节。三是以中央社会工作部的成立为契机，通过机构改革来带动儿童服务人才队伍的建设，利用民政部“两个机构转型”的有利改革将基层儿童福利机构和未保机构转型升级为区域性信息转介中心、人员培训中心和临时庇护中心，利用“一支队伍建设”的改革机遇实现儿童督导员和儿童主任的赋权增能，在机构和人员两个层面为普惠型育儿服务提供支点，显著提高儿童福利服务的基层执行水准。四是应当积极鼓励科研机构研发兼具理论性和实操性的本土育儿服务标准，强化院外儿童福利服务标准化技术的政策转化，督促高校增强康复学、心理学和社会工作等专业毕业生的实务操作能力，努力提升儿童福利服务的专业性、现代性和组织性。
注：封面图片源于vcg.com
华中大社科学报
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