张盈华 | “账户养老金”的实践问题与制度重构——基于零工经济适应性的视角

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●张盈华，中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员、中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员

原文刊登于《华中科技大学学报（社科版）》2023年第四期第28至第36页

“账户养老金”的实践问题与制度重构

——基于零工经济适应性的视角

摘要

 Abstract

全球养老金领域共有六大类养老金个人账户，分布于公共养老金和私人养老金领域，但对零工劳动者存在制度包容性不足和缺乏可携带性的问题。我国三支柱养老金均有个人账户，但该制度有五项严重“漏损”，难以对零工劳动者形成有效覆盖。近年来，为满足零工经济的劳动权益保障要求，一些国家对养老金个人账户进行改良和创新，形成不少有益实践。本文在这些实践基础上，提出“账户养老金”概念和“3+3”功能的思考，从制度原则、管理主体和账户属性重构养老金个人账户，提出“账户养老金”的实现路径，即覆盖无歧视、责任明晰化、缴费灵活化、功能综合化、福利可携带、管理公共化，以期在改进养老金个人账户对零工经济适应性方面，提供新的研究视角。

关键词

Key words

账户养老金；零工劳动者；个人账户

一、问题的提出

进入新世纪以来，零工经济（gig economy）在全球快速发展，互联网科技催生各种各样新就业形态，助推零工劳动者（gig workers）队伍不断壮大。与传统正规就业形式不同，零工就业打破了劳动者与用工单位之间的雇员-雇主关系，工作灵活化和碎片化与要求稳定就业的社会保险制度相冲突，雇主责任缺失、企业运作异质性、就业形式多样化等难以实现社保统一管理。养老金制度是保障终身财务安全的社会基础设施，横贯就业期和退休期，占据生命周期四分之三甚至更长的时间，其制度设计对零工经济的适应性要求更高。如何为零工劳动者提供有效的养老金保障，成为全球社会政策的热点与难题。

从养老金发展史看，制度初衷是迎合正规就业者的劳动权益保障要求，难以有效覆盖零工劳动者。例如，英国受雇者参与私人养老金的比率是76%，而自雇就业者的参与率是16%，美国全职雇员和兼职雇员私人养老金参与率相差44个百分点；我国有2亿多灵活就业者，相当于劳动年龄人口的五分之一，“第一支柱”基本养老保险参保率不到50%，参加城镇职工基本养老保险的比率更低，“第二支柱”企（职）业年金未向零工劳动者放开“以个人身份”参与，“第三支柱”个人养老金虽从制度上全覆盖，但税收递延政策仅覆盖个人所得税纳税人，零工劳动者参与个人养老金“有名无实”。

经济合作与发展组织（OECD）认为，确定缴费型（defined contribution,DC）养老金计划对各种就业形态的包容性好于确定待遇型（defined benefit,DB）养老金计划。那么，以个人账户为载体的基金制是否更有助于覆盖零工劳动者？拉美国家是践行个人账户制的代表，受外部新自由主义思潮和内部经济发展需要建立强制性个人账户制，但对非正规就业者采取自愿参保原则，引入个人账户制后养老金制度的覆盖率不升反降。拉美的个人账户制并未很好适应零工经济。

为解决零工劳动者的养老金保障问题，各国仍不遗余力地在账户型养老金上做文章，近年来的主要做法是创新和改良，探索个人账户的新形式。与传统的养老金个人账户不同，新型个人账户“摒弃”以雇主为核心、以劳动关系为纽带的制度理念，“重构”以就业者个人为核心、以“用户付费”为原则的诉权基础。这些新型个人账户具有综合性、可携带性、责任主体多元化等特征，对零工经济有很强的适应性，其中最具启示意义的是将缴费“化整为零”，突破以月薪、周薪或工资总额为缴费基数的制度传统，实现按单、按小时或按任务计算缴费的机制创新。这是顺应劳动零工化、劳动关系原子化的养老金制度自我变革。

从已有探索看，完全积累的账户制并不能有效解决零工劳动者的养老金保障问题，但改良个人账户能够增进对零工劳动者的包容性。党的二十大报告提出要“支持和规范发展新就业形态”“完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，《党的二十大报告学习辅导百问》指出新就业形态存在管理无序和保障缺位的问题，对新就业形态劳动保障的研究热度渐升，研究视角多元。我国养老金体系特有的三类个人账户，可作为零工经济适应性研究的切入点。本文提出“账户养老金”概念，用于代表上述以新型个人账户为载体的养老金制度，探讨其类型和功能，以及与养老金个人账户已有实践的区别；针对我国养老金保障“漏损”问题，提出构建适应零工经济就业特征的“账户养老金”的体系框架和现实路径。

二、我国零工劳动者面临的养老金保障困境

我国是为数不多在三支柱养老金体系均设置自愿参与个人账户的国家，第一支柱自愿性个人账户面向灵活就业人员，第二支柱面向基本养老保险参保职工，第三支柱除参保职工以外还面向基本养老保险参保居民，构建了完整的养老金个人账户体系。但制度设计仍是以正规就业者为保障对象，制度存在多重“漏损”，覆盖范围仍有“内部人-外部人”之分，零工劳动者作为养老金保障“外部人”的局面难以改观。

（一）养老金制度的多重“漏损”

养老保险是远期风险保障机制，零工劳动者不仅会因“短视”造成参保不充分，更会因“去雇主化”的就业特征难以被制度有效覆盖。面对零工经济的快速发展，我国养老金体系已出现五处“漏损”，以2021年为例（表1）。

第一是制度覆盖“漏损”，漏损率为6.3%。我国基本医疗保险覆盖的职工和成年居民（不含在校学生）共计109736万人，基本实现应参尽参，但参加基本养老保险的职工和居民共计102871万人，相差6865万人，意味着这部分应参保人员未参加任何基本养老保险，这些人主要是非正规就业的零工劳动者。第二是就业参保“漏损”，漏损率为25.3%。我国城镇就业人口为46773万人，城镇职工基本养老保险在职参保34917万人，有11856万城镇就业者未参保或参加保障度较低的居民制度，“漏损”原因除了个人“短视”行为外，还因为职工养老保险缴费压力大、续保机制不健全。第三是保障基数“漏损”，漏损率为51.3%。我国城镇单位就业人口为17015万人，这些人属于正规就业群体，缴费基数规范且单位缴费责任到位，其余17902万参保职工以私营单位职工或灵活就业人员身份参保，为减轻缴费压力，用人单位和零工劳动者有很强动机寻找“工资洼地”登记参保，因缴费基数小于实际工资，造成养老金保障不充分。第四是雇主保障“漏损”，漏损率为79.4%。我国企业年金和职业年金共覆盖7200万人，相当于基本养老保险在职参保职工人数的五分之一，意味着超过2.7亿参保职工没有第二支柱个人账户。第五是个人保障“漏损”，漏损率97.3%。我国个人养老金制度试点于2022年11月启动，制度理论覆盖超过7亿人，但政策支持只惠及纳税个体，这部分人群不到理论覆盖人数的十分之一，2022年末个人养老金开户1954万个，持有第三支柱个人账户的人数不到基本养老保险参保劳动者人数的百分之三。上述五项“漏损”的受损群体是私营单位和个体就业者，其中又以零工劳动者更甚。

（二）零工劳动者养老金保障的难题

2021年2月，习近平总书记在中央政治局第二十八次集体学习时指出，“随着我国社会主要矛盾发生变化和城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，我国社会保障体系仍存在不足”，强调“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，更好满足人民群众多样化需求”，“要健全农民工、灵活就业者、新业态就业人员参加社会保险制度”。这就明确当前社会保险面临的新形势，强调深化社会保险制度改革要向各种类型就业人员扩容。

健全零工劳动者养老金保障迫切且必要，不能因难而退。随着网络技术和零工经济的发展，产生了越来越多的“新型”就业形式，自由撰稿人、演员、歌手、律师、电商等自主就业规模扩增，外卖送餐、网约车、快递、直播等平台从业新形式涌现，零工劳动者队伍不断扩大。这些群体的养老金保障的缺失将不再是个体或家庭风险，终将转为社会风险。

健全适应零工经济的养老金保障制度至少有三层含义：第一，对于个人而言，平滑生命周期消费。行为经济学用“双曲线贴现”（hyperbolic discounting）解释消费-储蓄行为，认为人们在对未来收益进行估值时，习惯于对短期收益采用更低的贴现率，对长期收益采用更高的贴现率，这就造成生命周期内储蓄不足的问题，解决办法是进行全生命周期的财务规划。第二，对于社会而言，避免收入保障风险聚集。如果按照现行缴费和给付规则，2035年前后城镇职工基本养老保险的累计结余将耗尽，养老金保障风险将随银发浪潮不断聚集，压力不断向后代传导，代际供养纽带将越来越薄弱，因此，每个人都不能忽视养老金储备，零工劳动者更应加快建立养老金个人账户。第三，对于经济而言，促进经济形态融合。与传统正规就业者相比，零工劳动者的权益保障缺失，主体责任模糊，在正规就业与非正规就业的工作转换或身份转变时，容易出现“职业排斥”或“身份排斥”问题。以出租车和网约车司机为例，同为运营车辆承租人，前者向出租人交纳租金（“份子钱”），由出租人承担雇主责任并缴纳社会保险费，而后者的出租人不履行雇主责任，不承担社保缴费责任。由于用工成本差异造成竞争不公，两类劳动群体相互排斥，甚至互相敌视。健全零工劳动者养老金保障，有助于弥合劳动者权益保障的群体罅隙，促进零工劳动者的职业融合和身份融合。

尽管很重要，但零工劳动者的养老金保障始终存在参与意愿和缴费能力“双低”的难题。目前，大多数国家都允许零工劳动者自愿参加基本养老保险，部分国家还对较高收入零工劳动者规定强制参保，但无论自愿还是强制，零工劳动者均要负担全部缴费。按照2021年我国城镇单位就业人员年平均工资（106837元）的60%计算，参加职工基本养老保险的平均缴费基数在5000元以上。据中国劳动学会2021年在一线、二线城市的调查，月收入在5000元以下的零工劳动者占34%，5000~7000元的占46%。可见，超过三分之一的零工劳动者达不到参保所要求的收入水平，近一半零工劳动者若参保会面临缴费负担沉重的问题。

根据北京腾景大数据应用科技研究院与蚂蚁集团研究院课题组联合发布的《2022年二季度灵活就业调研报告》和《2022年三季度灵活就业调研报告》，有47.3%灵活就业者没有劳动合同或仅有一年内的临时合同，53.5%没有缴纳养老保险。未缴纳养老保险的原因分别是：未与单位签订劳动或劳务合同、故单位不予缴纳的占28%；已与单位签订劳动或劳务合同、但单位不予缴纳的占17%；不清楚如何缴纳的占25%；看重拿到手的钱、故不愿缴纳的占20%；认为没有必要和因为年龄大而不愿参保的分别占6%和4%。

上述调查结果与人们的普遍认知相符，即零工劳动者参保率低既有雇主不予参保的原因，也与个人不愿缴费有很大关系。有研究认为，雇主缴费形成“税收楔子”，造成在雇主增加“额外费用”的同时并未换得雇员获得感的增加，建议将缴费更多划入个人账户以增进参保激励。但从零工经济用工关系原子化、工作时间碎片化、收入零散化的特征与养老金保障雇主责任明晰化、工作时间连续化、收入完整化的要求相冲突来看，即使养老金个人账户有吸引力，缴费困难和意识不强也是零工劳动者加入养老金保障的重要阻力因素。

三、个人账户型养老金的已有实践和问题

从各国养老金实践看，只有澳大利亚使用过“账户养老金”（account-based pension）这一专有名词，特指其第二支柱超级年金待遇年金化的一种形式。但放眼全球，以个人账户为载体的养老金制度实践丰富多样，个人账户在多层次多支柱养老金体系中作用突出。有33个国家或地区在养老金第一支柱中设立个人账户，以个人账户为核心的养老金第二、第三支柱已在世界主要经济体相继建成，尽管如此，面对零工经济的快速发展，养老金个人账户仍存在包容性不足、可携带性欠缺等问题，难以有效覆盖零工劳动者。

（一）养老金个人账户的六类实践

世界银行专家霍尔兹曼等人认为个人账户养老金是“私人管理的固定缴费型基金制养老金的简称”。国际社会保障协会（International Social Security Association,ISSA）给出的定义是，“由强制性或自愿性缴费形成的属于个人的资本积累，通过账户记录，在未来特定事件发生时用于提取”。前者着眼管理主体（公共或私人），后者注重管理手段（强制或自愿）和账户属性（公有或私有）。借鉴双维类型学方法，以“强制-自愿”的账户原则与“公共管理-公有属性”“公共管理-私有属性”“私人管理-私有属性”的账户属性等两个维度，ISSA将各国的养老金个人账户分为六类（表2）。

第一类是强制性公共管理的公有属性个人账户。中国以及其他15个转型国家在计划经济退休制度转向社会养老保险过程中，为增强个人责任和填补因国家养老金替代率下降造成的保障空白，在第一支柱引入个人账户制。转型国家中，拉脱维亚等5个国家和瑞典、意大利两个非转型国家采用名义确定缴费型（notional defined contribution, NDC）。中国采用“记账”方式，从2016年起借鉴NDC按类似生物收益率的方式确定记账利率。

第二类是（准）强制性公共管理的私有属性个人账户。英国2008年养老金制度改革时，在私人养老金领域引入具有“准强制性”的自动加入机制，中小雇主和自雇就业者可选择国家职业储蓄信托（National Employment Savings Trust,NEST）作为集中受托人。该机构是由政府贷款运营的非营利机构，收取较低管理费，平均每三个工作人口就有1人参加NEST管理的养老金计划。新加坡的中央公积金账户也属于此类。

第三类是（准）强制性私人管理的私有属性个人账户。智利在1981年引入强制性个人账户制，随后有10个拉美国家相继效法，除阿根廷于2008年退回现收现付制以外，其他国家仍在延续。“智利模式”将现收现付制下的政府承诺转换成个人责任，被视作公共养老金私有化改革的典范。但从其40年发展看，急速转向高度私有化使该模式走进窄胡同，尤其是非正规就业者的覆盖率只有7%，与正规就业者90%以上的覆盖率差距过大，未能有效覆盖非正规就业者。

此外，瑞士、澳大利亚等国建立强制性雇主养老金计划，瑞典、丹麦和荷兰等国建立基于集体谈判的“准强制性”雇主养老金计划，美国于2006年对第二支柱、新西兰于2007年对第三支柱分别引入自动加入机制等，均可归于此类，其共性是采取“（准）强制性”手段建立私有个人账户，委托市场机构投资运营。

第四类是自愿性公共管理型公有属性个人账户。我国自2005年起将第一支柱覆盖面扩大到灵活就业人员，允许其自愿参加，个人负担全部缴费，由社保经办机构统一管理。由于个人对账户资金运营和记账利率既无决策权也无发言权，且账户发完后由统筹基金继续发放，意味着个人不承担长寿风险，不少学者建议按NDC对其进行改革，因此可认为此类个人账户具有准公有属性。

第五类是自愿性公共管理型私有属性个人账户。印度在2004年建立国家养老金制度（National Pension System,NPS），2009年起扩大到所有公民，其实质是自愿参加的DC型退休储蓄计划。参加者个人将缴费汇集到一个国家养老信托基金，由财政部下属机构负责投资运营。印度政府正在考虑效法英国NEST，向NPS引入自动加入机制。 

第六类是自愿性私人管理型私有属性个人账户。大多数国家在自愿参与的第二、第三支柱中采取私人管理方式，委托市场机构投资运营，例如，加拿大的第二支柱注册养老金计划（Registered Pension Plan,RPP）和第三支柱注册退休储蓄计划（Registered Retirement Saving Plan,RRSP）、美国的利润分享计划和第三支柱个人退休账户（Individual Retirement Account, IRA）、英国的个人养老金（Personal Pension）等，我国第二支柱企业年金和第三支柱个人养老金均属于此类。

（二）零工劳动者的有效覆盖不足问题

养老金制度的有效覆盖应符合三个条件：所有符合条件的人具有平等参与机会；享受均等化的公共服务；非个人原因不会导致覆盖中断。上述六类个人账户均存在对零工劳动者有效覆盖不足的问题。

公有属性个人账户的“包容性”不足。公有属性个人账户存在于第一支柱，零工劳动者虽可自愿参加，但与正规就业者相比，缴费责任更重但待遇资格差别不大。以拉脱维亚为例，该国NDC的缴费率是25.3%，雇主和雇员强制参保，缴费率分别是22.3%和3%，自雇就业者可自愿参保，但需要承担全部缴费，缴费最低年限15年，而且缴满30.5年（2027年提高至35年）方能领取全额养老金。我国灵活就业人员参加“统账结合”基本养老保险也面临类似问题。对于收入碎片化的零工劳动者来说，很难同时满足按固定收入周期缴费、个人承担全部缴费负担、缴费年限要求高等条件，存在缴费压力大和资格满足难的问题。

私有属性个人账户的“可携带性”欠缺。零工劳动者对参与私人养老金是有积极性的，调查显示，拉美优步司机中有3/4愿意参加养老储蓄计划并按收入的一定比例由平台代扣缴费，但实际参与率不高，重要原因是转换工作时个人账户资金无法携带，或者不同计划的个人账户难以对接。一些国家例如澳大利亚、德国、美国等，通过集体谈判达成协议，以消除养老金个人账户的对接障碍，但这些协议仅限于行业内部且要求较强集体谈判能力，而零工劳动者跨行业流动现象普遍，组织化程度不高，无法通过集体谈判机制解决个人账户的可携带问题。我国企业年金参与者离职后存在账户携带问题，尤其是转为零工就业后，无雇主“接收”，不得不在原雇主“封账”或“留存”。

（三）养老金个人账户的改革动向

针对零工劳动者的有效覆盖问题，近年来一些国家开始对个人账户进行改良和创新，以增强包容性和可携带性。

改良个人账户，增强对零工劳动者的包容性；改革重点是主体责任的界定。一些国家做了有益尝试，例如，乌拉圭在2017年引入强制注册政策，要求所有网约车司机注册为个体工商户并缴纳社会保险费，明确零工劳动者（worker）个人对养老金保障的主体责任；意大利要求平台企业依规履行社会保险缴费的雇主责任，否则会受到制裁。新加坡政府于2022年11月接纳平台工人咨询委员会的建议，要求平台企业以“雇主”身份向中央公积金缴费。这些实践明确了用工单位以“雇主”（employer）身份承担零工劳动者养老金保障的主体责任；匈牙利将平台就业归为“其他与劳动有关的法律关系”，规定“使用者付费”，客户按交易额的一定比例缴纳社会保险费，明确消费者（consumer）或客户（client）对零工劳动者养老金保障的主体责任；拉脱维亚于2004年在第三支柱引入自动加入机制，2019年起个人按收入的3%缴费，政府按全国平均工资的1.5%提供补助，体现个人和政府（government）在零工劳动者养老金保障的多元主体责任。

这些实践将养老金权益的获得从以雇主为核心转变为以劳动者个人为核心，将责任主体由雇主和雇员双方扩展为劳动者个人、用工单位、消费者或客户、政府等多元主体，将责任主体的认定依据由劳动合同的规定转变为劳务交换的实现。

创新机制，增强个人账户的可携带性；改革重点是制度的适应性设计。2017年5月美国两名民主党州参议员递交了一份由劳工部拨付专款用于试点“可携带福利”（portable benefit）的提案，2022年包括共和党在内的多名参议员再次提出该法案，旨在鼓励各地探索可携带福利的个人账户创新模式，保障零工劳动者的既得福利不因转换工作而受损。2021年加拿大安大略省劳动力复苏咨询委员会（Ontario Workforce Recovery Advisory Committee, OWRAC）也提出类似建议，2022年3月该省成立了专门研究可携带福利的专家小组，围绕“可携带福利账户”（portable benefit account）的设计和实施向政府提供建议。有代表性的一个实践是美国纽约州于1999年建立的“纽约黑车基金”（New York Black Car Fund），目前已有13万司机会员，该基金由州政府设立的非营利机构运营，通过向乘客征收2.5%的额外费用，为司机会员建立跨平台的“可携带福利”，虽未能突破行业和地域限制，但解决了不同平台之间既得福利的可携带问题。

四、重构“账户养老金”：从零工就业适应性的角度

围绕零工经济适应性的要求，从制度包容性和可携带性对养老金个人账户进行创新和改良，赋予“账户养老金”新功能，实现对养老金个人账户已有实践的适应性改造，解决零工劳动者养老金保障的有效覆盖问题。

（一）“账户养老金”概念的提出

“账户养老金”是以个人账户为载体的养老金制度安排，与已有养老金个人账户的实践相比，“账户养老金”应具备“3+3”功能。第一个“3”是养老金制度的三个传统功能：即预防老年贫困，消费平滑和保险，提高退休收入保障。第二个“3”是适应零工经济就业特征的三个新功能：一是可携带性（portability），即就业者从各种工作场景获得的养老金权益可无缝衔接和无障碍累积；二是分担筹资（pro-rated），即多元责任主体按定额或按比例分担养老金缴费责任，确保养老金的充足度；三是全覆盖（universal），即任何工作类型的就业者享有平等参与的机会，不因岗位不同或收入高低而被排斥。

“账户养老金”制度设计的核心是将养老金权利与雇用关系脱钩，将权利的形成从以雇主为核心转变为以就业者个人为核心，将责任主体由雇主和雇员的劳动关系双方扩充到包括用工单位、个人、消费者、客户、政府等在内利益相关者多方。

（二）“账户养老金”的重构要素

制度原则。零工就业的碎片化不利于集体谈判，与用工单位相比，零工劳动者处于谈判弱势地位，加上“短视”行为和“落袋为安”的心理驱使，零工劳动者自愿参与账户养老金的内生动力和外在利益驱使都较弱。我国于2022年11月在36个大中城市开展个人养老金制度试点，按1.2万元扣减应税收入，领取阶段均按最低税阶征税，税优力度不亚于美国的第三支柱个人退休账户（Individual Retirement Account,IRA），但截至首个纳税年度末，开立账户1954万个，实际缴费613万人，实际缴费人数不到开立账户数的三分之一，总缴费142亿元，人均缴费2316.5元，人均缴费不到税收递延额度上限的五分之一。在自愿原则下，税优激励对可减免个税负担的正规就业者尚且如此，遑论收入不稳定的零工劳动者？

相反，强制原则有两个优势：一是助推个人参与，对冲“短视”造成参与率不足的问题；二是明确用工单位的主体责任，解决零工劳动者在劳动者权益保障方面的弱势问题。第二个方面是解决零工劳动者养老金保障的关键环节。

管理主体。对于小雇主、个体户、零工劳动者等来说，由于用工人数少，由私人管理会面临规模经济效益不足而带来管理费成本高的问题。公共管理有两个优势：一是管理费用低，一些国家由政府建立统一的公共服务平台或国家养老金集合计划，例如英国的NEST，以降低管理费成本；二是可携带性好，解决不同计划之间、不同用工单位之间的账户衔接问题。

账户属性。公有属性的账户养老金缴费门槛高，增强制度包容性要在用工单位责任明晰和缴费便利上下功夫。对于“不完全符合确立劳动关系但企业对劳动者进行劳动管理”和“个人依托平台自主开展经营活动或从事自由职业”等灵活就业形式，筹资机制可采用“化整为零”的方法。相比公有属性账户养老金，零工劳动者对私有属性账户养老金的缴费能力强，提高账户可携带性有助于增强其参与意愿，制度建设重点是加强公共管理手段。英国的NEST是国家级集中受托人，美国的“纽约黑车基金”是行业级集中管理人，管理主体均是政府下属的非营利部门，具有公共管理主体特征，管理费用低，账户可携带性好。

（三）“账户养老金”的功能实现

按照上述原则，适应零工经济的“账户养老金”最优方案是“强制参与+公共管理”，实现条件是“主体责任明晰，缴费方式便利，账户无缝衔接”。

覆盖无歧视。对于公有属性账户养老金，由于账户资金具有共济性，而由零工劳动者个人承担全部缴费则负担过重且“被剥夺感”强。制度包容性体现在凡“劳动”这一商品的交换双方——无论是雇员和雇主，还是用工单位和零工劳动者——均应被制度无歧视覆盖。对于私有属性账户养老金，纳税群体享有税优支持，非纳税群体应享受对等政策支持，例如政府缴费补贴等。

责任明晰化。健全零工劳动者养老金保障机制不应固守劳动关系和雇主责任，应跟从劳务交换和收入实现，责任主体扩充到用工单位、个人、客户、消费者等多元利益相关者，按照“使用者付费”原则，由责任主体分别向零工劳动者账户养老金制度缴费；基于公共服务均等化原则，也可将政府纳入责任主体，履行财政补助责任。

缴费灵活化。零工劳动者因收入不稳定而不参保或常断保，造成“保险资格”无法转成“保险权利”。为避免此类问题，应建立符合零工特征的灵活缴费和续缴机制，将缴费基数和缴费周期“原子化”，可按单、按小时或按任务扣缴，并依托支付平台划转缴费。

功能综合化。零工劳动者个人账户的保障范围可拓宽，在养老金保障基础上，纳入养老、医疗、失业、工伤等保障以及就业培训、继续教育等资产储备功能，形成综合账户。可借鉴个人发展账户（individual development account, IDA）、个人活动账户（individual activity account, IAA）、个人保障账户（individual security account, ISA）等的用途，账户资金运用可借鉴印度NPS，在个人账户下设TierⅠ和TierⅡ两个子账户，TierⅠ有税优但不得提前支取，TierⅡ可随时支取但无税优，提前支取的账户资金可用于非养老金保障福利项目。

福利可携带。对于公有属性账户养老金，在零工劳动者跨统筹区域、跨城乡社保制度流动时，充分利用国家社会保险公共服务平台，采取“分段记录缴费，综合核算权益，统一计发待遇，基金统筹清算”的方式，保障参保零工劳动者的养老金权益完整，不因工作流动造成福利受损。对于私有属性账户养老金，通过建立跨行业、跨地域、跨平台的养老金计划，尤其是建立国家级养老金计划，引导零工劳动者参与，消弭计划“碎片化”造成的可携带问题。

管理公共化。建立国家级个人账户信息平台，按“个人开户、平台申请、社保扣费”的方式，支付平台按单、按小时或按任务代扣缴费，将零工劳动者所得收入的一定比例（或定额）划入个人账户，社保经办机构可按月从账户中划转基本养老保险缴费，账户余额可根据持有人的意见选择，用于余额返还、自动滚存、默认投资选择或购买个人养老金产品等。

五、结  语

从世界范围看，半个世纪以来，账户型养老金在公共养老金和私人养老金领域快速发展，按照强制—自愿、公共管理—私人管理和公有属性—私有属性，已形成六种类型养老金个人账户。但在零工经济盛行背景下，这些传统账户型养老金制度有效覆盖不足的问题突出。近年来，一些国家已对养老金个人账户进行改良和创新，为适应零工就业特征，增进制度包容性和账户可携带性，已进行了不少有益探索。

我国三支柱养老金体系均有个人账户，但制度“漏损”严重，缺乏对零工劳动者的有效覆盖。“账户养老金”在养老金支出传统功能基础上，新增三项功能，即可携带性、分担筹资和全覆盖，增强了养老金个人账户对零工经济的适应性和对零工劳动者的包容性。以此为基础，重构养老金个人账户；对于公有属性账户养老金，明晰责任主体，通过“化整为零”筹资缴费，解决零工劳动者参保缴费负担重的问题；对于私有属性账户养老金，引入公共管理，通过提升账户管理层级，解决零工劳动者的账户可携带问题。

注：封面图片源于vcg.com

华中大社科学报

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