高庆波 | 个人养老金规模预测与偏差——基于制度变迁的视角

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●高庆波，中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员

原文刊登于《华中科技大学学报（社科版）》2023年第四期第48至第60页

个人养老金规模预测与偏差

——基于制度变迁的视角

摘要

 Abstract

长期以来，各界对个人养老金制度寄予厚望，但现实却远不及预期。针对这一现象，文章从制度变迁的视角分析了三个导致预测偏差的要素：一是决策主体的认知偏差，二是既有制度路径依赖约束，三是技术性偏差。分析认为，制度路径依赖要素促成了特殊的EET税收优惠模式，这既造成了明显的门槛效应，又限制了未来参保规模，还将最需要保障的群体排除在制度之外；路径依赖与制度缺失导致养老保险制度体系内隐藏着冲突，缺乏协调与配合。未来完善个人养老金制度体系，需要理顺养老保障制度体系，消解制度障碍，并构建更有竞争力的个人养老金产品体系。

关键词

Key words

制度变迁；个人养老金；第三支柱；养老保险；公共选择

1991年，我国提出了构建多层次社会保障体系的目标。虽然个人养老金制度迟迟未能构建，但各界的期翼随着人口老龄化程度的加深与日俱增。直到2022年4月，国务院办公厅颁布《关于推动个人养老金发展的意见》，明确了个人养老金制度的名称、模式、缴费水平、税收优惠、投资与领取等关键内容，长期缺位的个人养老金制度才终于构建起完整的制度框架。

在细则方面，人力资源和社会保障部、财政部、税务总局与银保监会等多部门，先后发布了《个人养老金实施办法》《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》《关于印发商业银行和理财公司个人养老金业务管理暂行办法的通知》等文件。截至2022年底，个人养老金制度已进入制度定型前关键的大范围试点阶段。

与2018年实施的个税递延型商业养老保险试点相比，个人养老金业务的服务提供者已从仅限于保险公司扩展到了银行与理财公司，个体加入个人养老金制度的前提条件也从城镇单位职工基本养老保险制度扩大为基本养老保险制度，税收优惠政策力度更是明显加大。在这样的条件下，新构建的个人养老金制度是否可以如过往预期一般，从公共养老保险制度一家独大的局面中迅速发展壮大？

一、文献综述与分析框架

始于21世纪初的那场关于企业年金制度发展前景的探讨，为探讨个人养老金制度未来规模提供了诸多可供借鉴之处。

在制度模式上，企业年金与个人养老金制度均基于个人账户模式且服务提供者相同，虽然决策主体（企业/个人）与决策目标不同，但决策过程均基于微观主体的判断；如果没有制度约束，二者的资金流动也不存在障碍——同一个投资产品，既可以为企业年金制度服务，也可以为个人养老金制度服务；从国际经验来看，自美国养老金法案（PPA 2006）出来以来，放开第二、第三支柱之间资金流通的限制以及共享税收优惠政策，在经合组织（OECD）国家中日渐成为一种制度演化趋势。因而，分析总结过往对中国企业年金制度前景预测中的经验与教训，对个人养老金制度的分析预测具有直观的参考意义。

（一）定性分析

在过往探讨企业年金与个人养老金制度发展前景的文献中，为数众多的定性分析文献主要从国际比较、养老金制度体系缺陷、人口老龄化角度切入，或从理论角度阐释，或通过选取比较指标（集），做出了不同的判断与政策建议。

丁韬和王永生从国际比较角度切入论证，他们认为：美国企业年金规模大，在资本市场占据举足轻重的位置。与之相比，中国企业年金制度规模极为有限，因而前景非常广阔——即使只有一半的职工参加企业年金制度，将来也是几万亿、十几万亿的规模。

巴曙松从人口角度论证。2005年，他认为中国是一个人口大国，即使假定较慢的参与率增长速度与较低的投资收益率，预计到2010年企业年金基金积累资产最低可能为5000亿元，条件好的情况下可能接近2万亿元。

王延中从人口发展与制度改革的角度切入论证。他们认为，我国人口结构变化和公共养老金制度的既有缺陷将导致第一支柱改革，从而为第二、第三支柱的发展腾出空间。文中使用了两个预测数据，一是中国未来每年新增企业年金保费收入有望达到1000亿元以上，二是2030年中国企业年金总规模将达1.8万亿美元。需要指出的是，总规模预测实际来自世界银行，当时被诸多文献、会议发言以及新闻报道广泛引用。

在国际比较方面，郑秉文使用了企业年金计划参与率、企业年金资产比例、企业年金替代率以及企业年金资产占资本市场比例四个指标，证明我国企业年金的发展与OECD国家相比还存在较大差距，此后多年间，众多国际比较文献持续验证了中国第二、第三支柱规模发展有限这一结论，并有部分文献根据国际经验做出预测。

如孙洁认为我国第三支柱替代率以达到国际平均水平（15％）为宜，据此得到2020年第三支柱的适宜规模约为３万亿元；中金公司使用“私人养老金资产／GDP”和“私人养老金／居民金融资产”指标，做了三个场景预测。乐观场景意味着中国可以在十年内超过当前发达国家平均水平（中国现值的15.3倍和9.09倍）；即使是悲观场景，也意味着在十年内达到当前中国现值的4.29倍、2.27倍。

（二）定量分析

在企业年金与个人养老金制度的预测文献中，各种量化研究采用了不同的切入角度，其基础假定源自经济增长、人口结构、制度参数（预期）乃至国际经验。

陈秉正与郑婉仪认为，随着企业年金计划的推广，参与率将逐年上升——预计从2002年到2011年间从2.5%上涨为40%，并据此进行了规模测算。孙博使用纳税人数、各省份城镇职工基本养老保险参加人数和各大城市薪资分布方法估算，预计个人养老金制度最多覆盖4525万人，最大缴费规模为3101亿元（每年）。在假定参与率为70%的情况下，第三支柱每年缴费规模在2000亿元，覆盖人员3000万人。

米红等使用可能－满意度模型对第三支柱参保率进行了仿真测算，预测2030年第三支柱养老保险参保率的最适值为51％（对应4.2亿参保人口），满意值为81%；刘方涛等认为，退休人群年度总收入（城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、企业年金和职业年金）减去总支出（医疗费用支出、护理费用支出以及日常生活支出）的收支缺口，即为潜在的个人养老金规模。据此预测2025年、2030年与2035年的个人养老金潜在规模分别为6.9万亿元、9.9万亿元和13.6 万亿元。

（三）评述

近二十年的研究，已在定性分析与预测技术方面积累了宝贵的经验。各界普遍认同以下定性判断：一是企业年金和个人养老金发展规模有限，二是公共养老金制度有待完善（虽然不同时代的缺陷明显不同）；三是日益加深的人口老龄化压力蕴藏着对个人养老金制度的需求。这些判断中涉及的因素，也构成了个人养老金制度量化分析中的主要约束条件。

在计量领域，过往研究也打下了深厚的基础。如陈秉正、郑婉仪与王东杰等人的计算中所使用的关于中国历史工资增长与投资回报率的设计思路，是养老保险相关预测文献中最准确的判断之一。在这些量化研究中，还探讨了税收优惠模式、可能受益人口等因素对制度发展的影响。

随着时间的推移，影响个人养老金制度的外部约束因素持续向着有利于个人养老金制度发展的方向演化，因而多年来不仅学界与业界预测偏于乐观，相关部门也往往在制度构建初期做出乐观判断。如2007年，预计企业年金“2010年估计能达到1万亿元的规模”。2021年，“我国60岁及以上老年人口为2.64亿，养老金融需求巨大，而且我国居民存款已超过90万亿元，可转化为长期养老资金的金融资产非常可观”。

回顾企业年金制度的发展进程与过往文献，发现这些预测主要存在两个问题：一是虽然各界正确预判了企业年金制度的长期增长趋势，但在其资产总额与覆盖范围的速度与规模方面失之以偏。被众多文献寄望的2010年，企业年金资产规模只有2809亿元，至于覆盖范围，企业年金制度参与人数至今仍不足职工基本养老保险制度的十分之一，其在总劳动人口中的比例更是低到近乎可以忽略。二是部分文献论证逻辑并不严密。本应预测制度发展前景的文献，有相当部分却直接假定了很高的制度覆盖比率，从而陷入了循环论证之中；另有为数众多的国际比较文献使用了“A国当前如何，中国未来会如何”式的论证。国际比较毕竟是一种基于过往经验的、以平均数为特征的概率现象研究，其价值更多地在于探讨特定条件下的可能性，并不适合直接用作定量研究的依据。尤其是，虽然这些国际比较文献选择的时间与指标（集）并不相同，但参考对象却集中在部分OECD国家。

过往研究清晰地阐释了发展个人养老金制度（与企业年金制度）的重要性与紧迫性，遗憾的是无法在理论层面回答：为什么长期以来企业年金制度发展速度与规模不及预期？为什么曾被寄予厚望的、最初的个人养老金试点——2018年个税递延型商业养老保险试点（个人养老金制度首次试点）会“折戟沉沙”？该试点采用了各界长期呼吁引入的EET模式，但运行的结果却远不及预期。

凡此种种，不禁让人产生了两重疑问，是什么因素导致过往对基于个人自主决策的、个人账户制度形式的企业年金与个人养老金制度的规模、发展速度的预测出现了如此巨大的偏差？这些因素是否还会继续影响个人养老金制度的发展？为了试图回答上述问题，下文尝试着构建基于制度变迁与个体决策行为的分析框架。

（四）分析框架

从制度经济学的角度看，过往的预测偏差相当于对制度变迁趋势判断失准。1960年，科斯（Ronald H. Coase）提出了一系列社会成本问题，其中引人关注的是那些导致交易无法发生的制度约束；张五常提出，如果制度合理，甚至可以养鱼于千里之外（利用洄游特性），而在缺乏制度（或存在前置制度障碍）的情况下，每个环节只会截留渔获，导致根本不会有人去养鱼，从而阐明了制度缺位造成的后果。

在制度变迁的条件方面，德姆塞茨(H. Demsetz)认为，“当内在化的收益大于成本时，产权就会产生，将外部性内在化”。诺斯（D. North）在德姆塞茨的基础上总结了制度变迁的逻辑：发生制度变迁的条件在于，只有新的外部条件带来的利润足以超越制度演化的预期成本，新的制度才可能被创建。

个人养老金制度作为一种自愿性的制度安排，如果制度变迁未能如期发生（参保规模不足），那么可能存在以下情形中的一种或多种：一是外部条件未能满足费用和收益的内在化条件；二是存在路径依赖问题（制度整体变迁成本远高于实际中的经济损益）；三是存在关键性的前置制度缺失（或障碍）。

从个体参保决策过程来看，其参与制度的前提是认知中的收益至少不低于成本，能够达成参保决策个体的总和即为该制度的总规模。分析发现，预测这种由不同个体选择最终汇总而来的制度发展规模时潜在着如下类型的偏差：一是制度决策主体的认知偏差。个体认知作为决策的关键前因变量，直接影响甚至决定着个体的选择行为。但在经典经济理论中，通常假定理性个体或理性预期，导致认知偏差这一现实中普遍存在的要素却很少被关注。二是忽略了对路径依赖要素的探讨。在缴费养老保险体系中，不同制度目标相同，资金均源自参保者年轻时的缴费，参保者当期收入与支出是天然的决策约束条件，个人养老金制度（第三支柱）只具备形式上的独立性。三是技术性偏差，如对工资增长率、投资回报率、人口增长率等参数设置以及汇总过程中产生的偏差。

为了探索上述要素对制度变迁的影响程度，首先从认知偏差开始展开探讨。

二、引致预测偏差的要素

在养老保险领域，提及认知偏差问题，首先想到的是尼古拉斯·巴尔（Nicholas Barr）所著的两篇同主题文献。早在20世纪70年代末，巴尔已指出一个当时被普遍接受的错误认知，“比起现收现付制，积累制更不容易受到人口压力的冲击”，20余年之后，巴尔发现，这一错误认知依旧普遍存在。

在20世纪90年代大力倡导多支柱模式的世界银行，也在进入21世纪以后对多支柱理念的实施条件进行了反思，并在第一个十年结束之际，认为过往研究中存在着错误估计个人账户模式回报（高估）问题，这也是导致产生前文（巴尔所指出的）错误认知的关键原因。

认知演化所需时间漫长，直至今天，巴尔指出的错误认知依旧在相当程度上存在；不仅如此，养老金制度自身同样时间跨度极大——无论是预测还是评估均需要跨越数个代际的时光。两者的叠加导致个人养老金制度参与决策中必然存在着各种形式的认知偏差，其中最容易被人忽视而又对个人养老金制度决策流程影响巨大的，是对老龄化的认知偏差。

（一）老龄化认知滞后

在现实层面，老龄化早已不是一个新问题，但是人口老龄化的现实存在和公众认识到老龄化的存在，二者却从未同时发生。研究发现，在世界范围内普遍存在老龄化认知滞后问题——霍尔茨曼（Robert Holzmann）总结了OECD国家的情况，即使OECD各国早在20世纪90年代已普遍面临着严重的人口老龄化挑战，但公众认识到老龄化的现实存在却是在20余年以后。

事实上，即使是这一总结依旧让人怀疑是否过于乐观。以法国为例，法国国民直到今天依旧强烈反对将法定退休年龄从62岁提升到64岁，即使法国早在1865年即进入了老龄化社会（65岁及以上人口占总人口比例超过7%），在1980年更是进入了深度老龄化社会（65岁以上人口占总人口比例已达到14%）。问题在于，个体对老龄化认知滞后这一往往被忽视的要素，在个人养老金制度的参保决策过程中却起着至关重要的作用。

由于个体不可能准确预估未来的收入与支出情况，因而，决策过程将转化成一个简单的判断——需要在年轻时投入多少资源，才能保证晚年能获得一定的收入保障。在假定投资回报率与折现率相等且不考虑工资增长的静态条件下，该问题将进一步简化为这样一个等式：个体在年轻时的付出（在数值上等于单位时间投入占工资的比例与工作总时间的乘积）就是老年时的保障（在数值上等于老年生存时间与单位生存时间使用的资源的乘积）。

仔细观察这一决策过程将发现，这实际上就是生命周期假说（life cycle hypothesis，LCH）在静态条件下求解终生效用最大化的过程，同时也是引入养老保险制度的世代交叠（overlap generation，OLG）模型与生命周期假说在稳态条件下的共同简化形态。在这个简化决策过程中，决定晚年经济保障需求的关键变量是退休后生存的时间。换言之，个体对预期余命的认知在参保决策中起着决定性作用。

现实情况是，大多数人无法区分预期余命与平均寿命间的差别，也无从正确解读人口普查数据。已有调查发现，老年人甚至对自己是否失能这样重大健康判断也存在着巨大的偏差——在中国保险学会的调查中，有高达40%的群体存在严重的自我健康认知错误，主要体现为完全健康的个体误认为自己失能以及失能个体误认为自己健康。对大多数个体而言，相对准确的判断自身余命近似于一项不可能完成的任务。

回顾21世纪以来中国的养老金制度发展历程，至今已有数轮关于提升法定退休年龄的全民大讨论。在普遍的反对声中，民众最主要的反对理由正是对预期寿命的担忧，这与早已陷入深度老龄化中的法国国民的理由没有差别。而与民众认知对应的现实情况却是，中国平均预期寿命已经从第五次人口普查时的（2000年）的71.40岁，上升到了第七次人口普查的77.93岁（2020年），远远高于发达国家平均预期寿命变化速度。

导致人口老龄化认知偏差的因素，从过往企业年金与个人养老金规模测算文献设定中可见一斑——多数文献使用静态死亡率估算，缺乏对死亡率改善的相关研究。如刘昌平使用《中国人寿保险业经验生命表（男女混合表1990～1993）》作为推演的基础；刘方涛等基于第六次与第七次两次人口普查计算得出的生命表进行预测；仅有陈秉正与郑婉仪在当时生命表基础上，以每十年增加一岁预期寿命的方式考虑了死亡率改善情况，但仍明显低估了中国死亡率改善的速度。

问题在于，使用静态数据，尤其是使用人口普查中的平均预期寿命数据进行预测天然存在着两种偏差：一是平均预期寿命是0岁预期余命，而制度参与者不可能是0岁，这必然在一定程度上低估未来的退休保障需求；二是低估死亡率改善带来的巨大影响。虽然人口学界已构建了Lee-Carter、CBD等模型以更好地预测死亡率，但正如王晓军与路倩所指出的，由于我国人口分年龄性别人口死亡数据量少且波动性大，尚有众多问题需要深入研究。至于影响程度，高庆波发现，考虑死亡率改善要素与否，得出的长期公共养老金制度收支缺口数值相差3倍以上。

在缺乏我国不同时期生命表数据的情况下，在此以澳大利亚为例，探讨死亡率改善要素对预期寿命长期变化的影响。

澳大利亚最早的生命表是“生命表1881—90”，按照该生命表，当时生于1886年的居民的平均预期寿命为47.2岁，但是，即使其间经受了数次重大冲击，这部分居民真实的平均寿命仍较预测提高了6岁以上。造成这一偏差的原因在于，传统生命表编制假定未来的死亡率不发生变化，导致预期余命测算结果显著偏低。澳大利亚政府精算署（Australian Government Actuary）在首份生命表发布125年后总结了历史死亡率变化趋势，发现随着时间的推移，各年龄段人口死亡率均有着明显的下降，尤其是在步入老年阶段之前（图1）。

以我国2000年时40岁的男性劳动者为例模拟其决策过程，将直观地展示老龄化认知滞后（忽视死亡率改善要素）带来的偏差。在2000年时的典型男性个体认为其需要为退休后准备10年左右的资源（其按照第五次人口普查时男性平均预期寿命71岁估计），却不知道当该个体在2020年真正退休时，实际生存时间却在20年左右（第七次人口普查显示男性平均预期寿命为75.4岁，在考虑死亡率改善的情况下，60岁时的预期余命约为20年）。在这样的情况下，该个体将倾向于做出怎样的决策？显然，一个成熟的社会不可能也不应该让每个人都成为人口专家，但这种认知偏差却在很大程度上影响个体决策的质量。人口老龄化认知滞后导致个体低估老年预期余命，进而导致个体在参保决策中形成的自认为理性的决策，在现实层面却是非理性的。现实中认知偏差的表现形式，既可能是影响个体参加个人养老金制度的参保时间，也可能是影响参保金额，抑或二者兼有。

由于不同群体对人口老龄化认知的偏差程度不同，产生了三种未来老年保障需求数据，由此导致了现实、政策与个体选择行为间的多重偏离：一是个体基于认知得出的未来规模预期数据，这是规模最小的数据，其远低于现实需求，但这却是个体决策的依据；二是预测数据，由于大多数预测忽略了死亡率改善情况，导致估算结果明显低于真实情况，但又远高于基于个体认知判断得来的数据；三是现实世界的真实数据，这是规模最大的数据。三种数据带来的运行结果是：一方面理应发生的制度变革落后于真实情况，体现为政策迟迟不出；另一方面政策在颁布后的实际运行中不及预期，使得在理论上明显滞后的政策，在运行中却像是超前的政策。

（二）路径依赖

缴费型养老保险体系的根本任务是做好劳动者的晚年经济保障，无论一国是否构建多层次（支柱）制度体系，无论公共养老保险体系采用的是何种制度模式，最终均面临着当代劳动者的支付上限问题。因而，探讨个人养老金制度未来的发展，势必需要探讨其他两个层次（支柱），即需要讨论既有路径对制度变迁的影响。

在过往研究中，众多国际比较文献在指出中国第二、第三支柱发展规模有限并以此作为发展潜力重要论据的同时，往往忽视了不同国家养老金制度发展路径的差异。OECD国家为例，至少存在两种不同路径：一是美国、英国与加拿大等国家，公共养老金制度缴费率与待遇低，企业年金计划与商业养老保险计划建立时间早且规模大，这些国家也是众多国际比较文献选择的参照对象；二是德国、法国与意大利等国家，公共养老金制度缴费率高，养老待遇水平高，第二、第三支柱发展水平相对较低。除上述两类之外，OECD国家中还有缴费与非缴费养老金待遇水平相差无几的爱尔兰，甚至还有非缴费型养老金制度至今仍在养老保障体系中占据主导地位的新西兰，在这些国家中不仅第二、第三支柱，甚至第一支柱的发展都受到了冲击。

绘制OECD国家既有公共养老金制度缴费水平与第二、第三支柱规模间的关系图，发现公共养老金缴费金额占工资的比例与第二、第三支柱养老金资产规模之间存在着明显的此消彼长的关系。总体来看，缴费率较高的国家第二、第三支柱养老金发展规模通常有限，反之亦然（图2）。

OECD国家实践表明，在缴费型养老保险制度体系中存在着明显的路径依赖现象，各国公共养老金制度的历史选择对后续制度变迁有着巨大的影响，存在着明显的总资源约束与制度间替代效应。

在总资源约束方面，虽然过往研究企业年金与个人养老金制度的文献中很少涉及，但在更广义的探讨中并不乏相关研究成果。2007年，边恕等使用C-D生产函数分析了辽宁省企业利润构成。在扣除资本成本后，国有企业仅有5.6元的利润（每百元），对应工资总额的比率为28.3%，他们认为这就是企业缴费的上限。王增文与邓大松根据工业企业实际利润构成，认为中国工业企业能够承受的社会保障统筹缴费率的最高限度为24.51%,适度缴费限度为20.56%；付伯颖等利用Hansen提出的门槛模型（Threshold Model），建议社会保障总税（费）率以30%左右为宜。

虽然学者们对于缴费的合理区间（上限）的具体数值并未达成一致，但缴费负担过重却是共识，这意味着总资源约束必然会以某种形式在个人养老金制度中发挥作用。具体来看，公共养老金制度对个人养老金制度的发展可能带来两方面的影响：如果个人养老金制度收益水平在公共养老金制度之上，将主要体现为总资源约束，其中潜藏着个人养老金制度对公共养老金制度的冲击风险；如果个人养老金制度的表现不如公共养老金制度，那么不止总资源约束将发挥作用，公共养老金制度将直接冲击个人养老金制度（替代效应）。在企业年金方面，个人养老金制度对享有企业年金的个体影响为总资源约束与替代效应，对没有企业年金的个体而言完全没有影响。鉴于企业年金制度覆盖范围小且增长乏力，预计在相当长的时间内，个人养老金制度的潜在制约将主要来自公共养老金制度。

从历史表现看，公共养老金制度社会统筹部分的隐含回报率（萨缪尔森的生物收益率，即工资增长率与制度内人口增长率之和）水平极具竞争力。在工资方面已持续多年高速增长，在人口增长方面虽有波折，但在2020年国家出台的社会保险费“减、免、缓”政策组合包帮助下，制度内人口增长率已再次转正。总的来看，公共养老金制度社会统筹部分的隐含回报率远高于同期个人在现实中可能获得的投资回报水平（图3）。

公共养老金制度的个人账户部分同样具备比较优势。从2016年开始，个人账户记账利率提升到8.31%，并在此后数年间持续维持在高位，明显高于同期由全国社保基金理事会受托运作的基本养老保险基金投资回报率，更高于个人现实中可能获得的投资回报水平（表1）。

公共养老金制度相对个人养老金制度的优势不仅在于内生回报水平更高，更在于可以应对长寿风险，即使是采用个人账户形式的部分亦是如此。可以预期，在相当长时间内，路径依赖要素带来的总资源约束与制度竞争两种因素将同时发挥作用。需要指出的是，路径依赖不仅限制了整个养老金制度体系在既有条件下改良的空间，同时也作为约束条件导致新生的个人养老金制度具备了独特的性质，同样对未来制度发展规模具有限制作用。

（三）技术性偏差

在过往对企业年金制度与个人养老金制度的预期中，还有一类导致偏差的要素，主要体现为对关键参数、目标与汇总设置等形式的技术性偏差。

首先，从参数设定开始探讨。在关键的工资增长率参数上，过往最准确的预测来自陈秉正教授团队系列研究成果。郑婉仪与陈秉正选取1978—2001年的实际工资增长率及价格指数，通过假设不同分布进行参数估计，随后比较卡方分布P值选择最适合的分布函数，陈秉正与郑婉仪与王东杰等延续了这一做法。但这一预测方法也显示出计量技术在面对时间跨度巨大的养老金主题时的无力。观察发现，在只多了一年数据的情况下（1978—2001年与1978—2002年），工资实际增长率的分布函数已经从均值为1.056、标准差0.50的正态分布转为众数1.036，标度0.051的极值分布；物价指数分布函数也发生了一定的变化（表2）。

与图3中现实的工资增长率相比，过往研究对工资增长率的假定存在明显的偏差。尤其是，参数设定中的GDP增长率是实际增长率（不包含物价因素），而工资增长率是名义增长率（包含物价因素），很难想象中国会成为一个名义工资增长率长期等于甚至低于GDP增长率的国家——那必然导致整个社会的收入差距大到超过可以容忍的极限。而在过往文献中，类似设定并不鲜见。

除参数设置偏差外，还存在各种类型的汇总偏差，如将不同群体需求简单汇总得到制度需求规模，以及错误界定汇总目标等。简单累加的前提是同质个体，而在个人养老金制度决策过程中，个体异质性问题极为突出。收入均值不等于中位数，富裕个体和贫穷个体的保障需求并不相同，二者的需求无法直接累加；除此之外，需求是购买愿望和能力的集合，在很多文献中所讲的需求（或称为潜在规模等）事实上只是愿望而不包括能力，明显忽略了他们倡导的、当前个人养老金制度实行的EET税收优惠政策，必然存在着明显的门槛。

因此，过往文献中突出的问题有二：一是参数设置与现实差距偏大，主要体现为低估工资增长率等对公共养老金制度有利的参数，并在一定程度上高估投资回报率，导致参数设置向着有利于制度变迁的方向偏转；二是汇总方式乃至目标设置过于理想化（如将养老金收入视为晚年唯一收入来源或只强调愿望），在相当程度上高估了需求，低估了制度的门槛。二者共同导致对制度变迁的预期过于乐观。

三、规模分析与制度展望

虽然当前个人养老金制度试点明确了税收优惠模式，但是与其他制度的衔接与配合依旧处于缺失状态，因而，在当前试点存在明显的EET门槛效应的情况下，如何解决制度间冲突与认知偏差，将是个人养老金制度发展的关键所在。

（一）路径依赖中的EET模式

长期以来，各界始终呼吁引入EET模式，并将其视为个人养老金制度发展的关键要素。2022年，财政部、国家税务总局《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》规定，“个人养老金制度资金账户缴费按照12000元/年的限额标准执行”，“领取个人养老金不并入综合所得，单独按照3%的税率计算缴纳个人所得税”， EET税收优惠模式终于得以明确。

问题在于，在当前的税收政策环境下，自主投资相当于存在天然的TEE机制，且自主投资不需要长期锁定资金（个人养老金制度需要），二者的流动性根本不具备可比性。因而，构建个人养老金制度的税收优惠模式，未必需要采用EET模式，改良的TEE模式同样符合制度发展要求，且适用范围更广。那么，为什么新生的个人养老金制度会使用具备门槛效应的EET税收优惠模式，且强调领取时不计入综合所得而单独计税（进一步强化了门槛）？这显然会使受益群体局限于可以获得税收优惠的部分群体，只能实现高收入群体的“补充”功能，却将最需要“补充”收入的中低收入群体排除在制度之外。

分析发现，这一规定是制度既有路径延伸的结果，其隐含目的在于控制制度变迁的方向，尽力避免制度间的冲突。个人养老金制度采用有条件的EET模式的有利之处有二：一是明确锁定受益群体，降低制度整体的逆向激励效应。在当前养老保险待遇确定机制中，退休时的基础养老金待遇以（本人缴费工资+社会平均工资）/2作为基准，缴费每满一年提供1%的替代率，显然，工资越高越吃亏，这导致高收入群体逆向激励问题的存在。在个人养老金制度配合下，有助于缩小养老保险体系整体的逆向激励问题。二是减少对公共养老金制度的冲击。随着信息技术的发展，以平台经济等为代表的非正规（非标准）就业形态日渐增多，有相当数量的非正规就业者并未参加城镇单位职工基本养老金制度，而是参加了城乡居民基本养老保险制度。如果没有EET门槛，就意味着非正规就业群体可以选择（主动或被动）城乡基本养老保险制度叠加个人养老金制度的组合，这将对公共养老金制度发展带来长期的冲击。

总的来看，当前EET税收优惠相关规定既是延续既有路径条件下制度自我完善的结果（其他税收优惠模式如TEE等不具备上述特征），其根本目的在于缩小制度间潜在冲突的规模，与此同时，这一特殊模式也是制度间缺乏有效配合的表现。

（二）EET的门槛效应与参保规模

个人养老金制度实行的有条件的EET模式，在制度变迁过程中发挥的作用有二：一是明确变迁过程中收益大于成本的最低标准，二是限制了制度的未来发展规模。

当前实施的有条件的EET模式，相当于为制度参与者设置了直接的门槛——只有全年综合所得税率在10%及以上的群体才可能受益（这直接缩小了过往预测中的受益群体规模）。为了描绘可以跨过制度门槛的收入水平在人群中的位置，需要借助既有收入分布函数的研究成果。

在过往研究中，已有众多文献支持收入分布函数服从对数正态分布的论断：如Lopez和Servén利用发达国家和发展中国家的长期收入数据，证明收入分布服从对数正态分布；T. Hellebrandt和P. Mauro发现，发达国家人均可支配收入的函数分布更接近对数正态分布。

不过，研究发现中国人均收入分布函数和国际经验不尽相同：王兢通过分析郑州居民收入数据，认为使用对数正态分布拟合效果较好；章上峰等发现，广义逻辑斯蒂（Logistic）分布函数是估计城乡居民收入分布的更为可行的选择；段景辉和陈建宝认为，全国和各地区城乡家庭人均收入的对数服从由帕累托分布（Pareto）、正态分布和指数分布构成的混合分布。

虽然上述分布函数表达形式差异较大，但函数图形形态相近。为简化起见，在此使用应用最为广泛的对数正态分布函数进行相关探讨，则概率密度函数f(x)可以表示为：

根据国家统计局2021年数据，城乡人均可支配收入均值为35128元，中位数为29975元，求解可得：μ≈10.31，σ≈0.56。进一步利用误差函数erf(x)求解，可得收入在96000元以上的群体占比规模约为9%。根据统计数据，我国劳动年龄人口总数为8.8亿（其中经济活动人口为7.8亿人），由此推测，按照当前规定，可以从个人养老金制度受益的潜在参与者的规模上限约为8000万人。

不过，这一上限规模判断仍存在以下偏差：一是居民收入口径显然大于劳动者工资，前者来源更多元化且未必需要缴税，后者虽低却包含众多抵扣项目；二是居民收入显然受到家庭规模影响，且收入的年龄分布在现实中并不平滑，而不同年龄个体参与制度的意愿并不相同（积累制的特征决定了参与年限越短获取的总收益越低）。

在现实中，制度中短期的运行结果更需要从EET模式的直接载体——个人所得税的纳税群体角度展开探讨。根据财政部数据，个人所得税基本减除费用标准从3500元提升到5000元后， 预计“修法后个人所得税的纳税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%下降至15%”，代入2018年城镇就业人数统计数据可知，当时个人所得税纳税总人数约为6500万。

在缺乏全国数据的情况下，2020年新浪财经发布的全国各城市工资数据为求解纳税总人数中可以跨过EET门槛的群体提供了一个切入点。据调查，2020年全国月平均工资最高的城市分别为北京、上海、杭州、深圳与广州，其中北京的月平均工资最高，为11623元，工资中位数为6906元，中位数相当于平均数的59.4%；中位数与平均数差距最大的深圳市，工资平均数为10758元，工资中位数为5199元，中位数只相当于平均数的48.3%。利用收入分布函数并将各城市数据代入，随后利用误差函数估算规模，发现当时可能跨过EET门槛的纳税个体在总纳税人数中的占比大致在20%~30%。

在认知方面，好消息是制度参保目标群体一直密切关注政策变化。在一项针对十个大中城市、年收入在10万元以上的群体展开的养老风险专项调查中，发现受访者非常关注2018年个税递延型商业养老保险试点（哪怕该试点只在三地举行），选择“非常了解”的比率为22.2%，“比较了解”的比率为38.8%，选择“听说过”的比率为27.8%，而“不太了解”和“完全不了解”的仅有9.2%和2.0%。在制度目标受众高度关注政策的情况下，那些具备跨过EET门槛能力的群体，很可能在中短期内迅速开立个人养老金账户。

因而，使用如下方式进一步估计以个人所得税为基准的有效参保规模：首先，使用对个税递延型商业养老保险了解程度数据模拟认知滞后偏差，随后估算资源约束的作用，最后估算因工资增长导致的纳税人数变化所对应的收入分布函数变化，并转换为相应的人数规模，由此估算制度颁布时点可以跨过个人所得税EET门槛的群体规模大约为1600万~2700万人，且该数据将随着时间推移因收入增长而增长。

需要指出的是，个人养老金制度采用EET模式还意味着制度的门槛是自动变化的——个人所得税制的调整尤其是起征点的调整将带来制度门槛的提高，从而导致参保人数出现波动。不过，综合个人所得抵扣项目可以在一定程度上平滑纳税人数并降低波动的幅度。

综上所述，在个人养老金制度出台之际，预期有二：一是即使个人养老金制度预期短期覆盖人数低于过往预测，但其参保速度却很可能超过企业年金制度的历史参保速度——在企业年金制度出台五年之际，参保职工数为1000万人，十年后企业年金的制度覆盖人数才达到2000万人。二是可能出现个人养老金制度参保人数与缴费规模不匹配的情况。原因在于，参保群体中必将夹杂着事实上未能跨过EET门槛的群体——当前参保开立个人养老金账户并不需要投入任何资源，并可能因此获得各种优惠（如服务商举行的推介活动），导致参保不等于缴费。而且，缴费也未必能用足税收优惠上限，这取决于收入，也取决于对未来退休余命的预期。因而，实际投资规模与参保人数未必同步增长，尤其是人均缴费规模。

（三）完善制度的建议

个人养老金制度的定位是“与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能……”，该表述意味着个人养老金制度仍是一项旨在应对“风险”、而不是应对“不确定性”的制度。当个人养老金制度的作用更多地体现为投资的替代品时，自然也可以为投资所替代。

公共政策事关全社会利益的权威性分配，在人口老龄化面前，社会面临的最主要的风险是产出的下降。在这种情况下，完善个人养老金制度的关键、核心在于制度的定位何时能从“实现养老保险补充功能”转化为养老保险制度的重要支柱，这也是个人养老金制度的真实受益群体规模能否突破EET门槛、收入分布、认知偏差与总资源约束联合形成的参保人数上限的关键所在。在此基础上，构建更加完善的个人养老金制度还需补上缺失的关键前置制度，并消解阻碍制度变迁的因素。

具体建议如下：一是构建企业（职业）年金与个人养老金制度间互相转换与共享税收优惠的通道，并探索个人养老金制度税收优惠有条件累积机制。这既可以提高制度的运行效率，推迟总资源约束生效的时间，还可以提升制度的公平性。二是在完善对低收入群体、非正规就业群体参加城镇职工基本养老保险制度的基础上，完善税收优惠形式；对没有享受税收优惠群体领取时不再征税，适时建立对低收入群体的缴费补贴机制。这也是破解当前制度路径依赖要素的关键所在，可以让制度发挥更加重要的作用。三是建立更有吸引力的个人养老金投资产品体系，如通过构建合格默认投资工具（QDIAs）机制，在产品设计中充分展示预期寿命增加的影响，以便在潜移默化中改善老龄化认知偏差，进而改善参保者的决策质量。

出于各种原因，文中最后探讨的是在特定制度条件下长期可受益群体做出参保决策的潜在参保规模，并没有对其他群体参保展开探讨，而两者之和才是现实中的参保总量。本文还存在以下问题有待完善：一是虽然在过往预测方法基础上阐释了死亡率认知偏差、制度依赖要素的约束作用机制并隐含着对既有预测增加死亡率改善模组、改善收益预期函数、分解认知因素和预测因素的建议，但是本文只估计了个人养老金制度在现实条件下短期可能达到的规模以论证制度变迁因素的作用，缺乏使用上述多参数的长期预测；二是没能更进一步在理论上解释错误决策行为的产生机制；三是对如何促使制度变迁落在预期的轨道上探讨不足。正如预测技术努力的方向一直是尽可能贴近现实一样，如何进一步完善养老保险制度体系同样是一个恒久的主题，未来仍需继续努力。

注：封面图片源于vcg.com

华中大社科学报

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