叶娟丽 周泽龙 | 过渡型社区治理转型中的行政扶持及其限度——基于成都市L街道的调查

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过渡型社区治理转型中的行政扶持及其限度——基于成都市L街道的调查

叶娟丽，周泽龙

一、问题的提出

作为现代性的重要表征，城市化擘画着文明发展与社会进步的美好蓝图而成为国家发展的政策议题。马克思亦将“乡村城市化”视为现代社会的总体特征，认为“现代的历史是乡村城市化”。迥异于西方自发的城市化进程，基于“后发性”发展压力与“积极政府”的责任要求，中国政府在城市化进程中扮演着规划者与推动者的关键角色。在自上而下的行政驱动下，大量基层社区由农村形态向城市样态转变，由此产生了诸多在物理空间上类似城市社区而在社会网络形态上类似农村社区的新型社区。这类社区由于其呈现的“非城非乡”“亦城亦乡”的结构性特征而被学界普遍概括为过渡型社区。尽管目前对过渡型社区尚无统一的概念，但学界普遍认为过渡型社区是由于城市化进程推进打破了传统城乡历史空间边界而出现的一种区隔农村村庄治理与城市社区治理的、呈现过渡形态的“第三治理领域”，主要包括集镇社区、城乡结合部社区、城中村社区、村改居社区、拆迁安置社区等多种类型。

由于在地理位置、生成逻辑和治理体制上迥异于传统的城乡二元治理，过渡型社区长期以来处于“边缘治理”模式之下，直至党的十八届三中全会提出国家治理体系和国家治理能力现代化的建设目标，党的十九大、二十大强调“以人民为中心”的发展思想，政党使命、科学发展、合法性的再确证成为新时期我党执政理念转型的三个重要概念，其在形塑基层治理价值理性的同时，也在创制着基层治理实践新模式。正是在这种新的治理背景下，兼具传统性与现代性、乡土性与城市化等复杂属性和多元特征的过渡型社区，成为国家、社会和市场等多元主体的治理博弈场域，进而成为当下从理论上审视中国基层治理的重要窗口。概括起来，当前对过渡型社区治理转型的研究主要存在以下三种视角。

其一是权力论。权力论视角的研究认为，过渡型社区的形成源于国家权力的“进场”，在地方发展型政府逻辑的支配下，国家权力通过征地拆迁、村庄合并、土地增减挂钩等政策介入基层社会，并由此形塑了过渡型社区治理中的行政社会逻辑与外生型社区秩序。因而不同于一般城市社区，国家权力理应作为公共利益的担纲者进而成为推动过渡型社区治理转型的主导力量，并通过国家助推、制度性整合等方式建构现代社区，从而推动过渡型社区治理现代化。其二是空间论。空间论视角的研究将“空间”这一综合性因素视为过渡型社区治理转型的关键变量，其思想发轫于列斐伏尔（Henri Lefebvre）等提出的“空间政治学”。“空间政治学”沿袭马克思的辩证哲学观，在挖掘“空间”的社会属性基础上，认为生产方式的变革与“空间再生产”相互作用，是过渡型社区治理转型的动力。而过渡型社区居住空间和社会空间等的多重转移，使得过渡型社区的治理转型在本质上成为某种空间变革策略或者说某种“空间再分配”的政治过程。其三是共同体论。共同体论视角的研究将过渡型社区视为传统社会秩序基础的共同体，主张在过渡型社区治理中“找回社会”，其中暗含着对国家中心的纠偏并尝试通过社会机制弥补国家权力的不足。共同体论认为，正是强国家干预瓦解了过渡型社区原有的村庄共同体精神，造成过渡型社区的社会断裂和群体隔离，从而导致治理失序。因此，要实现过渡型社区的“善治”，重点在于找回村庄记忆，增强社区认同，重塑社会资本以及共同体精神。

总括而言，既有研究中的权力论和空间论可纳入国家中心论视角的范畴，主要强调国家权力在过渡型社区形成和治理过程中的作用机制；而共同体论则属于社会中心论视角的范畴，其始终将社会视为政治的逻辑起点，并坚持过渡型社区的美好生活和“善治”之道终将回归社会。应当说，已有关于过渡型社区治理的研究以国家-社会关系为研究框架，通过对国家-社会谱系不同治理偏好的论证，在一定程度上为实现过渡型社区的有效治理提供了理论依据与政策指引。然而，既有研究尽管都提及了过渡型社区的治理转型方向，但对具体的治理转型过程却语焉不详。尽管也有少数学者关注国家力量对社区治理的形塑机制，但却较少关注城乡二元社区之外的过渡型社区这一审视中国基层治理的重要窗口，也忽略了全方位考察国家力量对基层社会作用的实践性后果。而且，已有的多种视角的讨论大多基于国家-社会关系的西方语境，其暗含的社会中心为“善”的理论预设，将国家权力的控制视为影响社会生长的阻滞力量，这种刚性的“场景移植”既缺乏对中国治理内在逻辑的考察，也忽视了以国家为代表的行政力量及其积极功能的一面。

事实上，不同于西方的“公民社会”和“法团主义”模式，在中国治理实践中，行政力量始终占据着国家-社会二元关系中的主导地位，并因此形成基层治理解释理论中的以分类控制为主导的“行政吸纳社会”范式。“行政吸纳社会”范式由于高度强调国家力量和行政权力的功能行使，使其对于“威权主义”政治体制具有较强的现实解释力，并且得到广泛应用；在此基础上，一些学者基于特殊经验，对“行政吸纳社会”范式进行改造，发展出诸如“行政吸纳服务”“行政社会”“扶植型秩序”等衍生概念与框架，拓宽了国家-社会范式在中国基层治理场域中的解释范畴。然而，已有的“行政吸纳社会”及其衍生范式重点关注国家权力对社会的“结构性控制”，却忽略了国家和行政权力的引导性和创制性功能，即国家可以通过统筹、扶持、指导等方式引领社会的成长与发展。有鉴于此，本文尝试着提出“行政扶持”这一概念，用以实现与已有框架的区隔。尽管都隶属于国家自主性研究的范畴，但和既有的“行政吸纳”范式重点强调国家权力的“权威面向”不同，“行政扶持”概念更加强调国家权力的“引导面向”与“合作面向”。在国家力量强盛而社会力量薄弱的中国基层治理场域中，行政力量能够以自身的优势力量为基础，通过引导、帮扶等方式培育出良性的社会力量，进而扶持出良好的治理“合作伙伴”。因此，从概念意涵来说，不同于二元对立视角下国家与社会此消彼长的零和博弈，“行政扶持”是一种基于国家自主性而形成的、以共赢为目标的正和博弈。“行政扶持”概念的提出，是基于对成都市L街道过渡型社区治理实践案例的描述，即源于社区治理的“中国故事”及其内在逻辑，能够契合当前过渡型社区治理转型的具体场景。而本文的任务，在实践面向，就是努力探寻我国城市社区的善治之道；在理论层面，则是为了回应国家与社会合作的“条件与限度”这一政治学命题。

本文的资料来源于笔者及其团队于2019年6月对成都市X县L街道诸社区为期近一个月的田野调查。L街道位处成都市郊区，在成都市城乡发展一体化政策号召和辖区规划推动下，该街道积极推动“农民上楼”，形成了六个典型的过渡型社区。在对L街道田野调查期间，笔者主要采用半结构式访谈、参与式观察法等质性研究方法，围绕过渡型社区公共资源配置、社区事务处理、社区组织建设、社区购买服务等工作，通过对县主要领导、县社治委、街道办、社区骨干、社区居民、老党员等研究对象进行广泛访谈，并收集大量当地的政策文本、档案材料等，形成了本文研究的第一手资料。

二、复杂情境与“治理竞赛”：过渡型社区治理转型的双重动力

过渡型社区的形成与城市扩张以及地方政府的土地指标诉求相关。为获得城市发展的建设用地指标，在现行制度环境下，地方政府会积极推动土地“增减挂钩”政策，动员农民集中居住、“安置上楼”等，以腾出更多的宅基地来置换建设用地指标。这一政策在农村表现为合村并庄、拆迁安置、“村改居”等形式。自2010年开始，通过政府引导，L街道先后通过“风貌拆迁”“420拆迁”以及其他土地项目，将土地实行集中流转，进而推动“农民上楼”，最终形成了经由拆迁安置、土地整治而成的六个过渡型社区。

这一背景下形成的过渡型社区，其治理转型受制于两种不同的推动力量。一方面，这类过渡型社区的形成源于地方经济发展的要求。在治理转型前相当长的一段时期，过渡型社区治理更多只是地方政府发展政治观下的一种补充机制，是一种“边缘治理”视角下的封闭叙事，其本质上体现为一种消极治理观，即通过关注过渡型社区治理的策略性维稳机制来实现对过渡型社区治理工具理性的单向度俘获与利用。依靠这种所谓的“边缘治理”模式，过渡型社区自身的复杂属性及其天然具有的各种治理难题不仅没有得到体现与解决，反而使其治理压力日益扩张；而这种治理压力，倒逼过渡型社区实现治理转型。另一方面，自党的十八大尤其是十八届三中全会以来，党的执政理念的迭代带来了城市基层政府政策目标的嬗变，从而推动了城市基层治理从以追求增长为目的的“政治锦标赛”向追求以“卓越”为目标的“治理竞赛”转型，过渡型社区治理也被纳入基层治理创新的范畴。“治理竞赛”成为地方政府争取政绩的新的推动力。由此，内部压力倒逼和外部竞争激励为过渡型社区治理转型提供了双重动力。

（一）复杂治理情境下的内部动力

过渡型社区“非城非乡”“亦城亦乡”的结构性特征，使之与单纯的农村基层治理或者城市基层治理相比较，面临更加复杂的治理情境。

首先，过渡型社区内部“熟人社会”与“流动社会”并行的双轨结构容易导致治理体制的紊乱。比如在L街道，一方面，部分农民被要求以小组为单位进行集中转移，使得原来自然村中基于血缘、地缘等社会纽带的“简约治理”基础得以在过渡型社区延续；另一方面，由于位处城郊所带来的地理、交通成本优势，L街道同时又成为其他农村进城务工以及经商人员的主要租居地，进而带有“流动社会”的显著特征。过渡型社区这种复杂的社会结构及其相互交叉与嵌构的混乱体制，限制了其治理能力。正如里格斯（Fred W. Riggs）曾提到的，过渡社会由于其传统农业社会特征遗留和现代化属性兼备的双轨运行，导致其行政管理易于陷入异质化、重叠化、形式主义等窠臼当中。

其次，过渡型社区内部居民成分复杂，其多元化的诉求难以得到及时、精准的回应。比如在L街道，部分居民原有的生活方式就是依附于土地；伴随这种生活方式的，是一种承载着社会交往、社会生产、谋生、教育和养老的综合性“福利空间”，在这种“福利空间”中，村民生活中的绝大多数需求能够得到满足。但村民被要求“集中上楼”后，村民变成了居民，他们与土地之间的联系被割断，其生活方式被迫从原有的开放式村庄生活向过渡型社区中集聚式的城市生活转变。在这一“市民化”的过程中，居民们既保留着原有的“传统诉求”，如蔬菜种植、家禽饲养等，又产生了对公共交往、公共文化等价值性需求的“现代化诉求”，而这些多元诉求的迅速出现远远超出过渡型社区“边缘治理”模式下的回应能力与供给能力范畴，从而引发社区内部利益纠纷与矛盾冲突。

最后，过渡型社区形成于国家力量的强力推进。这一特征使其内部多层次、多维度的社会矛盾难以得到灵活、有效的化解。过渡型社区的独特性在于，其形成源于国家力量对社会空间的再分配和利益格局的再调整，而这种空间和利益的转变给过渡型社区带来诸多遗留问题。这些遗留问题或者来自于政策本身，如政策补偿标准“一刀切”与农村实际利益界限模糊之间的矛盾；又或者来自于政策执行的偏差，如在压力型体制的限期追责和绩效奖励双重激励下，地方政府会策略性地创新搬迁方式，尤其在政策末期为推动项目落地而提高经济补偿标准，从而导致不同居民之间享受的搬迁利益不均衡，并因此为过渡型社区埋下内部矛盾冲突的种子。与这种复杂的治理情境相对应的是，长期以来，过渡型社区在城市规划中始终处于边缘地带，不得不应付一些边缘化社区面临的典型问题，如在L街道，就存在房屋质量问题、公共基础设施建设不足的问题等。正因如此，L街道有居民表示，在集中居住之后，非但“没有感觉到生活质量的提升”，反而产生了被抛弃或被剥夺的感觉。在这种背景下，旧的问题没有得到解决，新的利益冲突开始产生，当这些矛盾与问题都得不到有效解决的时候，民众会将所有的压力指向以行政逻辑推动农民集中居住的政府，进而迫使基层政府走向治理转型。

（二）“治理竞赛”激励下的外部驱动

在党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”目标的基础上，党的二十大进一步强调，要“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。新的治理理念将基层治理能力与居民的幸福感挂钩，将“人的美好生活”引入到社区治理场域中，并强调以此为价值取向的制度设计和治理改革。由此，美好生活政治观导向下的“治理有效”取代发展政治观下的“经济发展”，成为地方政府治理的主导逻辑，并由此派生出基层政府的“治理竞赛”。简单地说，“治理竞赛”就是地方政府围绕基层治理中如环保、文明程度、社区治理等模糊性、柔性指标展开的治理实践与竞争；在这种新的实践与竞争模式中，经济指标的数字化测量被对治理绩效的综合性评估全面取代进而构成治理现代化理念下一种新的治理绩效考核手段。

“治理竞赛”成为新时代各地各级政府治理创新的重要动力，同样也为过渡型社区的治理转型提供了行政驱动。其一，在“治理竞赛”模式下，综合考核的“木桶效应”使得衡量基层治理绩效的往往是其治理短板，而长期作为城市治理“塌陷区”的过渡型社区，由于其形成方式、社区居民群体特征及其心态等因素的影响，在社区内部难以生成市场化机制，在城乡发展谱系中常常属于“被遗忘的地带”，其治理转型必须借由政府行政力量。借助“治理竞赛”的东风，作为治理短板的过渡型社区，逐渐从城市基层社区治理的边缘走向了城市治理的中心。其二，治理现代化的政策目标，涉及社区事务的全方位，要求社区治理的各方面都能够达标；而过渡型社区天然的过渡性、异质性、分散性等复杂性特征，提高了其治理达标的难度系数，从而在城市政府各级各类的治理创新活动中，为过渡型社区治理争取到了更多的“上级注意力”。其三，在“治理竞赛”模式下，政绩考核的方式经常是通过“创新”“模式”等具体案例来呈现的，而过渡型社区是“诸多社会问题生成、反映和影响的关键场域”，解决了过渡型社区的治理问题，也就相当于为基层治理提供一个重要的成功样板，这种治理试验的政绩潜能更大。

基于此，过渡型社区的治理转型为“治理竞赛”中的地方政府提供了政绩争取和治理创新的原动力。而过渡型社区的形成主要源于国家力量的强力推进，加上权威体制的特性与科层体制的惯性，这场针对过渡型社区治理转型的“治理竞赛”最终选择了以“行政扶持”的方式得以实现。

三、行政扶持：过渡型社区的治理转型实践

2017年，成都市出台《市委市政府关于建设高品质和谐宜居生活社区加强和完善城乡社区发展治理的意见》，提出了“高品质和谐宜居生活社区”这一城市基层社区治理转型目标。基于这一目标以及成都市的总体战略和规划，在过渡型社区复杂情境所带来的社会压力以及基层“治理竞赛”中“先拔头筹”的政治压力的“双轮驱动”下，X县L街道展开了其下辖六个过渡型社区的以“行政扶持”为特征的治理改革。

（一）L街道过渡型社区治理转型的案例简介

针对过渡型社区治理体制混乱、居民诉求多元、遗留问题复杂、社会团结难以达成等治理困境，L街道在成都市“人民城市”发展理念指导下，以基层治理中的居民需求为重要抓手，以政府主导重塑了其下辖六个社区的治理样态。L街道的治理改革基于“人”本身，主要围绕公共服务的供给、居民的交往需求以及日常生活诉求等过渡型社区内部居民的治理需求等展开。针对社区居民的公共服务问题，L街道自2018年始为社区购买市场服务，以求专业化的服务供给提高公共服务质量，提高居民对公共服务供给满意度。针对社区居民的交往需求，L街道积极引导各个过渡型社区内部自组织的培育，如以老年人协会为代表的互利型自组织和以环境协会为代表的功能型自组织的成立，激活社区内部的关系网络，增强社区内部组织凝聚力。而针对社区居民的日常生活诉求，诸如小区物业、矛盾纠纷等问题，在L街道宣传与动员下，六个过渡型社区都成立了农集区自管委，以自管委为主要载体对居民进行“大问需”，组织居民自我协商解决日常诉求等。

政策目标决定了治理转型的方向。从理论上而言，相较于国家力量，社会在满足个体需求方面存在天然的结构优势，因而过渡型社区治理转型目标的实现必然不能仅仅依靠行政力量的介入，还需要培育和利用“强社会”以满足治理需求。L街道治理转型从一开始便是政府主导下的改革，以积极政府的姿态将自身的权力和意志渗透到过渡型社区的治理转型过程中。其治理转型的目标在于，通过国家行政力量的介入来激活过渡型社区的市场与社会潜力，从而塑造出一种符合现代化治理导向及其执政理念等多元要素的治理方式，最终实现“国家的退场”。

（二）行政扶持的制度基础

制度作为宏观规训中最核心的结构性要素，在划定着基层治理界域框架的同时，也为治理变革提供着正式保障。L街道推动过渡型社区治理转型自然离不开一些特定的制度性前提。

其一，以社区保障资金为核心的社区公共财政制度是过渡型社区治理转型的经济支撑。资源作为基层治理场域中最重要的要素禀赋，也是推动治理变革的重要基础。就L街道而言，其治理转型的经济基础来自于2012年成都市推行的城市社区公共服务和专项资金制度。通过建立社区协商议事制度等配套规定，该制度负责为每个社区配置公共服务资金，并且其标准从不低于每百户3000元提高到了不低于每百户4000元，目的是保障社区发展和居民自治的资源供给。此后，在2018年，其中的公共服务资金又进一步改制为城乡社区发展治理专项保障资金，专门用于社区公共服务和发展项目。这些专门资金的使用要求遵循严格的审批和民主决策程序，如需要经过社区议事会讨论，会前需要制作申请表报备上级批准，会中的讨论与表决需要遵循严格的程序，会后则需要资料存档与决策公示等。

其二，规则的制定以及政府行政行为本身的规范构成社区治理规范化进程的一部分。法治和科层化是检验治理体系现代化的重要指标，也是国家治理现代化的重要价值底色和目标导向。为了保证国家输入资源的合理、有效使用，需要相应的规则随之下沉到基层治理当中，而这反过来也进一步推动社区治理的规范化。对于L街道而言，其过渡型社区治理的规范化主要表现在治理内容、治理方式、治理过程等方面。就治理内容而言，其工作重心基于服务目标导向，由解决突发性、非规则性的治理问题转化为主要处理日常性、常规性工作，如社会保障、社会救助、医疗卫生等公共服务事务。就工作方式而言，以往的弹性工作方法开始向“制度上墙”转变，如社区干部被要求“坐班打卡”等。就治理过程而言，要求严格遵循规则体系中的程序正义，如在常规工作完成的同时要求“办事留痕”，以备上级组织的监督与考查等，从而推动原来农村社会的“浑沌”治理开始向城市社区“有限度”的规范化治理转型，以期为过渡型社区治理最终走向制度化、法治化而提供程序正义保障。

（三）行政扶持的实践机制

L街道的治理改革既不同于单方面控制的“行政吸纳”，也不同于被动式的“扶植型秩序”，而是在“强国家—弱社会”背景下通过国家权力引领和扶持社会力量的成长，以构建“强国家—强社会”的治理格局和“行政扶持”的实践模式。从现实经验来看，L街道以“行政扶持”推动过渡型社区治理转型主要包括基于政策导向的服务吸纳、基于社区公益的组织创建和基于行政引导的自治下沉三种实践机制。

1.基于政策导向的服务吸纳

针对过渡型社区居民的多元诉求以及公共服务供给的“零基础”， L街道采取的方式是通过政府购买市场服务的方式来提高公共服务供给的专业化、正规化，力求达成回应过渡型社区居民的“美好生活需要”、建设“高质量生活社区”的政策目标。上级政府要求L街道的各个社区在每年至少吸纳两种社会服务组织，以期为过渡型社区居民提供基本公共服务，以最终实现居民生活方式与生活习惯的“市民化”。如L街道下的F社区，在2019年就购买了X和Y两家市场组织的社会服务，其中X主要经营社区营造，比如为6~12岁小孩提供低收费、半公益性质的周末书法课和冬令营、夏令营活动等；Y则致力于为社区提供生活服务，包括培育议事意识、建立社区健身房、进行社区总体营造等。

在L街道，上述市场服务的购买，严格遵循政策导向，即市场服务的选择必须符合政府的施政目标和国家意图。具体来说，由L街道办来规定购买内容与服务标准，如内容以社区治理高质量为基准，同时对市场组织项目计划书中的服务内容和服务质量设定具体指标，以保证市场组织的服务内容不会偏离政府的治理目标；对服务的购买与实施也规定了事前严格的招投标程序、事中的日常监管以及事后的评估考核。一方面，市场服务的吸纳需要通过严格的招标程序，所有投标单位必须是具备独立法人资格的合法企业，且要根据社区需求撰写项目申请书，并就申报书与服务内容进行答辩；另一方面，提供服务的市场组织要接受街道和社区的日常监管与事后的打分评估，考核事项重点突出是否按照政策办事，是否完成合同所拟订的服务指标等。

2.基于社区公益的组织创建

理论上，在治理资源有限的前提下，政府的服务吸纳仅限于作为责任主体和施政目标的部分服务供给，而居民大量个性化、多样化的需求则只能依靠地方自组织来实现。从国家—社会二元范式来看，相比于国家建设，社会（社区）本来就存在资源匮乏、能力不足的问题，而过渡型社区的社会治理与发展能力更是由于“边缘治理”而长期处于“低洼区”。因此，解决过渡型社区社会力量不足的问题，就成为“行政扶持”的核心议题，也是L街道治理转型的一条重要经验。不同于“购买服务”以外部嵌入的方式将市场力量吸纳进过渡型社区以满足国家和政府的治理意图，组织创建的目的在于“依靠自上而下推动自下而上”，以期创制过渡型社区内生型可合作的伙伴组织。正如L街道办主任所讲，“引进外部组织的最终目的还是培植本地的社会组织，主要还是‘借鸡下蛋’，毕竟在这样复杂的社区里面本地人才更了解本地人需要什么嘛”。

与成熟的城市社区不同的是，过渡型社区呈现出“部分原子化”的结构性特征，这就使其有着城市社区所没有的一个巨大优势，即内部仍然保存着适量的社会资本，从而在较大程度上减少了组织创制的成本与阻力。我们知道，政府和社区创制组织的目的主要是满足过渡型社区的多元诉求，服膺于日常生活逻辑，同时激发社会资本，助推“熟人社会”的再生产；体现在具体实践中，就是激发居民建立自组织，引导自组织转化为社会公益组织，培育社区自组织领头人，开展社区公共意识教育，寻找支点以撬动社区可持续总体营造等。基于此，一方面，L街道主动在本区域寻找具有服务意识的社区能人，积极引导和帮助其建立基于兴趣、问题、需求等关系联结而成的社区自组织，其中包括文宣队、老年协会、绿化护卫队、青年文明劝导队等；另一方面，L街道积极为社区自组织赋能赋权，鼓励、支持那些专业社会组织对社区的自组织进行培育，推动有条件的社区自组织向社会公益组织转型。截至调研结束，在基层政府的直接推动下，L街道六个过渡型社区已经培育出社区内部“草根”社会组织五个，力图通过组织创建的方式，既整合社区内的社会资本，同时也体现社区重构中的国家力量。

3.基于行政引导的自治下沉

过渡型社区由于其治理情境的复杂性而成为各类社会矛盾的汇聚地，因此，如何有效化解社区内部矛盾就成为过渡型社区治理转型的关键。在现代公共治理理念导向下，以充分发挥各类主体能动性为载体的扁平化、网络化多元治理格局的构建是激发社会活力、化解基层社会矛盾的重要方式。换言之，化解社会矛盾的主要战场在基层，主要力量在于各自治主体。

为了构建现代化的社区矛盾化解机制，L街道积极推动自治下沉，通过政府引导，培育激活社区内在的自治潜力，以解决农民集中居住小区内部矛盾的自我化解。由于过渡型社区存在大量安置小区等“小产权房”，无法成立业主委员会等国家法定自治组织，L街道就因地制宜地引导各个农民集中居住小区成立小区自管委员会。小区自管委员会由小区楼栋长与各个单元楼选举的代表组成，其主要职责是给小区供给需求性服务和规范性服务，具体包括居民矛盾化解、公共设施维修、小区环境维护等方面，组织居民协商解决方案。在L街道的一些社区，为推动院落整治，如增加停车位、维修车棚、翻新楼道等涉及居民利益分配的事情，会首先召开小区自管委会议，再由党员、网格员、楼栋长宣传会议精神，待时机成熟时再召开各层次的居民会议。基于政府引导下的自治意识培育与自治组织建设，L街道基本实现治理重心下移，并最终形成“小事不出小区、大事不出社区”的基层治理格局。

四、兜底型秩序：过渡型社区治理转型的悖论

从具体的实践机制来看，L街道过渡型社区治理转型中的“行政扶持”，是政府补足治理短板的主动行为，即政府在把握治理转型大方向的前提下，以资源供给和规则制定作为治理转型的制度性基础，通过服务吸纳、组织创建和自治引领的方式扶持社会力量的成长，以此来奠定治理转型中国家与社会合作的基础。这似乎也昭示着一条推动作为城乡社区治理“第三领域”的过渡型社区实现治理现代化转型的可行路径。然而，我们在调查中发现，L街道“行政扶持”的治理转型实践非但没能激活社会力量以解决现有社会问题，反而使得行政力量在过渡型社区治理中越陷越深，最终形成了过渡型社区治理全面依赖地方政府的“兜底型秩序”。

（一）兜底型秩序：过渡型社区治理转型的结果

区别于学界已有的作为策略主义的“政府兜底”行为，“兜底型秩序”这一概念是指在过渡型社区治理转型过程中行政主导下的权力介入对社会力量的过度干预所导致的逻辑性后果，其本质上是一种“被动型秩序”。事实上，这类“兜底型秩序”也并非只出现在过渡型社区治理转型过程中，在其他行政权力强势而社会力量发育不足的基层治理实践中也会呈现类似的社会力量依附、依赖国家强力而自身一味地被动、退缩的情形。具体而言，在本文中，L街道过渡型社区治理转型中的“兜底型秩序”主要体现为社区在资源输入和事务处理方面对政府的全面依赖。

其一，关于资源兜底。L街道治理转型的初衷是通过资源输入，激活过渡型社区内部的自治潜力以及引导社会力量进入，以形成过渡型社区治理的现代化良序运转，从而最终使得政府能够从基层脱身。但从目前治理转型的结果来看，政府在资源投入方面越陷越深，不仅维持过渡型社区的日常运转需要政府投入资源，政府的介入还产生了额外的治理成本。这些兜底成本首先是来自社区规范化改革带来的行政服务支出的大量增加。例如说一个5万元的招投标项目，根据管理规范化的要求，可能会产生相应的审计费用5000元，而这个费用在此前的简易管理程序中是没有的。还有一些其他类型的兜底成本，如由政府承担的治理转型的服务供给、兜底维稳、制度成本等。从短期来看，这些成本还不足以影响治理大局，主要是因为L街道隶属省会城市管辖，财政资源相对丰富，这些额外的成本还不至于成为过渡型社区不能承受的资源负荷。然而，治理资源的政府兜底终归不可持续，且这种模式一旦形成，在短期内就难以逆转，从而为未来进一步的治理转型带来潜在的危机。

其二，关于事务兜底。相对来说，治理资源的兜底可以通过财政资金的输入来解决，问题还算简单，而事务兜底，由于跟社区治理行政化大背景结合在一起，不仅没有消弭过渡型社区的治理隐患，反而加剧了过渡型社区治理的复杂程度，进而加剧了过渡型社区的治理困境。如在L街道，行政力量尝试着构建扁平化的治理网络以解决群众生活中的“小事”，然而，我们在调查中发现，“行政扶持”不仅没有化解过渡型社区遗留下来的生活“小事”，反而由于治理转型的规则化要求与过渡型社会结构化特征之间的错位而催生大量剩余事务，与各种“小事”一起，逐渐累积而演变成科层“大事”，并顺着行政体系架构上升为政府的科层事务，最后使得基层政府不得不为社区行政事务兜底。L街道党工委书记也坦言，“钱也花了，事情也做了，但是问题反而越来越多”。

（二）兜底型秩序的生成逻辑

本质上，“兜底型秩序”是治理现代化理念下国家“二度进场”的结果。对于过渡型社区而言，国家力量的第一次“进场”体现在过渡型社区的构建过程中，即服务于国家和地方发展战略规划，地方政府通过征地、拆迁等方式将农民集中起来，这一过程中的国家权力仍然带有强制性的经济“汲取”特征。通过“行政扶持”的方式在过渡型社区建构一套现代化的治理体系，本质上是国家的“二度进场”。基于“服务”和“以人民为中心”的理念，政府试图通过“行政扶持”的方式打造现代化社区，这一过程的国家权力则带有社会“补偿”特征。可以说，国家力量“二度进场”的初衷是积极的，追求现代化转型的治理目标也是符合社会趋势的，然而，在中国基层社区治理“多重逻辑和多种机制交织运行”的复杂背景下，在没有厘清过渡型社区的结构属性之前，一刀切地以服务为民和治理现代化之目标去建构现代化城市社区治理的规则体系，其结果只能扶持出所谓的“治理的假象”。而“兜底型秩序”的下述生成逻辑，正体现了“行政扶持”在过渡型社区治理转型中的悖论。

1.目标替代下的资源错位

从根本上讲，“行政扶持”在L街道过渡型社区的治理实践充分体现了以国家偏好取代社会偏好的特征，而忽视社区自身治理需求的结果，就是国家资源的输入难以发挥预期的治理效能。根据人口特征，过渡型社区居民大多由农村居民转制而来，同时也聚集了大量城市社会的低保户和其他低收入或者弱势群体。对于这些人而言，他们更关注马斯洛所讲的缺失性需求与适当的情感性需求，即更希望在层次低且覆盖面广的民生型诉求方面获得满足。然而，L街道在“高水平宜居社区”这一国家目标导向下，引入了大量以满足发展型诉求为目标的社区项目，如健身房、花园打造等高层次准市场类服务。这些服务由于其准入门槛高，只能覆盖社区内部少数居民而最终只能沦为“景观化”服务。此外，在L街道的社会组织营造方面，由于其项目资金本来就来源于政府，且必须接受政府制定的一系列严格的考核，从而使得这些组织在资源方面对政府高度依赖，在社区治理中也总是处于从属性和依附性的地位，久而久之，其自身的独立性和自主性也就越来越弱。因而，从这个意义上讲，L街道的“行政扶持”以“人民对美好生活的向往”作为政治目标，但其运行的方式与目的都不可避免地受制于政绩驱动的行政目标而非“善治”的社会目标，其最终的结果就是公共服务的脱嵌化与治理资源的单向度供给，在耗损国家资源的同时也加剧了过渡型社区治理对基层政府的依赖。

2.制度失衡下的社区悬浮

规则治理既是国家扶持治理实践的制度性基础，同时也是检验城市社区治理体系现代化水平的重要指标。规则治理的要义，在于其面对的主要是规则性治理事务，即那些在现代分工充分发展的结构下遵循市民意义形式逻辑的事务。然而，过渡型社区作为我国近年来城乡一体化发展的结果，其“非城非乡”“亦城亦乡”的特殊性质，其社会样态的综合性、多元性、复杂性特征，使基层政府在过渡型社区的治理转型事实上不得不面临着传统性事务、规则性治理事务以及剩余事务等多种新老问题混同的复杂治理情境。而当规则治理“遇上”复合治理情境，必然会带来社区治理的制度失衡和复合治理难题。具体说来，当治理转型以规则治理取代简约治理，过渡型社区内部诸多不规则的、模糊性的事务自然难以被科层体制所吸纳，基层政府则忙于规则性的行政任务而放任社区居民“生活小事”继续悬而未决。而中国普通民众的政治权利观高度关联于具体的生活利益，对群众“生活小事”的解决也历来是我党构建民众尤其是农民对政权情感依赖和政治认同的传统践行路径。因此，像L街道那样，一旦过渡型社区治理转型过程中的制度构建与社区事务之间的结构性矛盾逐渐使得基层政府脱离社区群众而依附于国家，其最终的结果就是原本作为“社会代理人”的社区对诸多的社区小事治而不理，进而成为悬浮于基层社会之上的另类国家机构。

3.行政介入下的自治异化

从理论上讲，如果充分利用社会内部的自组织或者发挥扁平化的社会机制功能，过渡型社区的治理转型就能够获得巨大的内部动力与社区资源。这也是L街道治理转型的初衷。然而，在“行政扶持”的治理转型实践中，基层政府对社区自治组织的引领非但没能培育和引导基层自治的形成与发展，反而在某种程度上消解了社区公共性。以L街道拆迁安置小区自管委的建立为例，自管委成立的目的在于通过政府对社区内自治组织的引领和赋能，以实现国家、社区和居民组织的多重归位，最终目标是为拆迁安置小区提供自治平台。然而，由于自治组织的外部扶持并没有解决社区居民内部的信任机制问题，自管委的自主议事决策作用事实上没有得到彰显；相反，为便于工作的衔接，社区在自治组织当中设置了负责行政任务传达与通知的楼栋长角色，使得作为自治组织的自管委最终成为上传下达的“准行政任务型组织”。政府对基层组织的引领与扶持就这样最终异化成为了吸纳，自治组织仍然不得不重新依附于行政权力而存在。正如H社区干部所言，“居民的内部问题没有解决，设置再多的组织都没用，自管委的作用目前也主要是帮我们发通知”。

五、结论与讨论

基于过渡型社区治理的过渡性、多元性、复杂性等特征以及全国各地如火如荼的政府治理竞赛压力，推动过渡型社区治理快速转型，进而实现城市基层治理秩序的再造，构成当前地方政府的当务之急。L街道治理转型的目的，正是力图通过行政力量的引入，在过渡型社区塑造基层治理必要的社会基础，从而构建一个基于国家-社会合作的社区治理共同体，以最终达成过渡型社区的“善治”。从这个意义上来说，L街道改革的方向和目的是符合当前治理现代化理念以及基层治理发展趋势的。然而，L街道的治理转型不仅是我们观察社区治理现实经验的“小切口”，同时也为我们反思过渡型社区的“行政扶持”，或者说反思国家力量介入社会治理的限度与条件提供了典型案例。L街道以“行政扶持”始、以“兜底型秩序”终的治理转型，体现了这次治理转型内在的逻辑悖论，本质上是一场试图将科层化、制度化的现代化治理模式移植到过渡型社区的复杂治理情境中的不成功试验。

这个试验之所以不成功，首先是因为国家力量介入社会治理的限度错置而导致的。毫无疑问，通过国家行政权力对社会进行“帮扶”，是打造基层治理亟须的社会基础、实现社会力量由弱转强最为“高效”的一种方式。然而，基于权威体制的特性与科层体制的惯性，地方政府在助力社区治理过程中，往往容易用力过猛，行政权力干预过多过深过急，破坏了基层社会原有的治理生态，甚至以“行政扶持”取代“社会发展”本身，导致治理成本高企，不仅使得短期内已经取得的治理成效难以长期维系，反而使得作为“帮扶者”角色的地方政府深陷“治理陷阱”而难以自拔。可见，“行政扶持”确实能够在“治理竞赛”背景下为地方政府赢得短期的“创新成果”，但过渡型社区的治理转型却是一项长期性、渐进性的复杂任务，“行政扶持”本身与过渡型社区的治理转型之间存在着系统性的复杂矛盾。正是在这个意义上，我们甚至可以说，类似于L街道过渡型社区的“行政扶持”运动是一种无视“治理规律和治理传统”、无视过渡型社区“治理结构缺陷”的“激进行为”。

其次，这个试验不成功，还在于国家力量介入社会治理的条件误判。不同于现代化程度较高的中心城市社区，过渡型社区的定位是农村向城市转型的“接点”，是保证农民顺利向市民过渡的中轴和稳定器，因此，过渡型社区治理必然是一个逐渐从“简约治理”到“复杂治理”的渐进过程。L街道的治理转型实践，因为误判了过渡型社区的治理性质，从而回避了过渡型社区特有的矛盾和问题。而“认清中国社会的性质，就是说，认清中国的国情，乃是认清一切革命问题的基本的根据”，同理，充分认识并且尊重过渡型社区形成的历史背景及其内在的复杂结构，充分理解并且解决社区群众的多元诉求，是治理转型的前提条件。正是因为没有抓住过渡型社区的特有性质，L街道的治理转型不仅没能通过规则之治实现社区治理的规范化与现代化，反而消解了原来简约治理环境下社区固有的内部自治能力，社区内各种矛盾和事务经由体制上升到政府层面，最终形成的是全面被动式依赖基层政府的行政“兜底型秩序”，更谈不上什么基层“善治”。

因而，要顺利实现过渡型社区的治理转型，首先需要去除基层治理的过度行政化，注意权力边界，确保政府“扶持有度”，以“柔性治理”和真正的多元共治取代刚性的“行政扶持”；通过激活群众自治的内生动力，践行民心政治观，确保过渡型社区的底线治理与治理转型的平稳持续。其次需要祛除基层治理的“现代化想象”，为基层治理现代化祛魅，确保政府“扶持有据”。治理现代化不是形式主义的规则化、制度化，而是需要厘清治理场域的结构与本质，因地制宜提升基层治理效能。最后，需要限制地方政府的短期化行为，确保政府“扶持有期”。行政力量在贯彻自身意志、介入基层社会时，不能过于急切，更不能搞“运动式”，需要回应系统性的治理问题，关注治理情境的体制性特征。唯有如此，才能探寻出真正有效的激发基层活力的长效治理机制，从根本上破解基层失序难题，从而助推基层“善治”格局的实现。

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