杨磊 刘建平 | 协商议事：基层治理共同体的生成路径及行动逻辑——基于Q村“院坝会”的个案扩展分析

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协商议事：基层治理共同体的生成路径及行动逻辑——基于Q村“院坝会”的个案扩展分析

杨磊，刘建平

一、引言

党的二十大报告提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。建设基层治理共同体是加强和创新基层治理的关键手段，是推进基层治理体系和治理能力现代化的题中之义。“共同体”是一个经典的社会科学概念，尽管不同时期、不同学派的学者对共同体的理解有差异，但基本认为共同体总是包含着空间、血缘、心理、情感、关系和认同等内容维度。在我国，“共同体”通常被具象化为有明晰边界的微型治理单元，比如城乡社区、小区、院落、自然村等生活场所。共同体被视为社会治理实践的重要载体，这就强化了共同体的空间和社会属性，为开展城乡基层治理研究提供了重要的观察对象。因此，“共同体” 的内涵被延伸和扩展，并在基层治理变迁中产生了“治理共同体”的实践样态，治理共同体多被认为是在解决基层公共事务过程中多元主体所形成的稳定关系。

建设基层治理共同体遵循着清晰的理论逻辑和历史逻辑：一方面，治理共同体包含着不同主体在互动中形成稳定的情感、信任和合作关系，“共建共治共享”的理念契合基层治理的基本价值和话语体系；治理共同体隐含着组织群众、动员群众的理念，坚持在基层治理过程中发挥群众的主体地位，是全过程人民民主、以人民为中心发展思想的具体体现。另一方面，共同体理念与中国传统文化和基层治理具有历史延续性、结构一致性，“依靠基层自治”的地方规范符合简约治理的历史传统和社会情境。从农耕文明的村落共同体到社会主义现代化国家的治理共同体，反映出基层治理是国家治理的基石，基层治理有效是国家安全稳定的前提。基层治理共同体具有高度的韧性和适应性，成为我国解决城乡公共事务的重要力量。

经过长期实践，我国已经建立起“纵向到底、横向到边”的治理体制和基于群防群治原则的底层治理机制，通过统筹整合多种治理资源发挥了显著的制度优势，而基层党委政府、城乡自治组织、企业、社会组织、志愿者、基层群众等多元主体凝结起的治理共同体是这种制度优势的重要支撑。然而，如何建设基层治理共同体是亟须解决的共性难题，这源于基层治理共同体不是自动生成的，而是制度环境、社会条件和多元主体等因素在实践中相互作用的产物。因此，要找到建设基层治理共同体的可能路径，必须在把握理论逻辑和历史逻辑的基础上，科学回答在当下基层治理背景下为什么需要治理共同体、如何形成治理共同体以及治理共同体如何有效运行等重要问题。在已有实践案例及其理论分析的基础上，本文通过对Q村“院坝会”案例的扩展研究，结合这一基层创造性实践，深入探讨基层治理共同体形成的过程、机制和逻辑。

二、文献回顾与分析路径

建设基层治理共同体是实践之需，它遵循着明显的问题导向和实践逻辑，就是为了解决基层治理面临的诸多问题，优化基层治理体系和提升治理效能，不断推进治理体系和治理能力现代化。新时代基层治理体系不断完善，制度优势转变为治理效能，基层解决问题、回应群众需求的能力得到加强，人民群众获得感、幸福感和安全感不断提升，实现了社会秩序的和谐稳定。然而，基层治理也面临着诸多困境，有学者用“行政有效，治理无效”来描述。

（一）基层治理共同体建设的实践之需

“行政有效，治理无效”这一描述准确地揭示了行政嵌入与基层自治之间的关系悖论，客观上呼唤着一种“共治”的治理实践，建设基层治理共同体成为一种理性选择。从治理对象、治理主体和治理过程看，“行政有效，治理无效”现象主要反映在以下三方面。

第一，基层办“小事”的能力不足。基层治理总是与基层社会治理联系在一起，治理对象多为涉及群众利益的各项事务，这些事务并没有划分“大事”和“小事”的清晰边界。但从治理事务的基本属性看，社会安全、民生保障、公共服务等属于较大规模的公共事务，而便民服务、物业管理、垃圾处理等则属于较小规模的公共事务。近年来，基层治理呈现出一个明显的特征：依靠行政力量可以很好地解决诸多大事，却无法有效地组织和动员群众解决好一些小事。“小事”并不意味着重要性程度低，它恰恰是“大事”能够办好的关键，办小事能力弱化会带来“最后一公里”问题。而且，办大事的过程体现为行政力量的组织化运作，基层群众并不理解政府在做什么、做了什么，却直观地感受到诸多小事政府没有管到、没有管好，缺乏满意感和获得感。

第二，治理重心难以向基层下移。从治理主体看，创新和加强基层治理必须推进治理重心下移，实现治理资源向城乡社区下沉。然而，当前基层治理依赖自上而下的资源输入，必须有各级、各部门的资源支持才能运转。基层治理项目化运作是一种“花钱办事”的逻辑，虽基本满足了基层群众的服务需求，但也带来了明显的问题：一方面，项目资源输入有着明显的分配效应，地区和群体之间获得资源的不均衡带来了大量基层矛盾纠纷，以及政策资源分配的福利刚性，降低了基层群众参与公共事务治理的积极性；另一方面，项目资源供给有着周期性，各类基础设施和公共服务难以进行有效维护，面临着“有钱建，无力管”的问题。这反映出基层治理内生活力不足，在公共事务治理过程中主体悬浮化现象比较突出，治理重心并没有向城乡社区下移，基层群众还没有真正成为公共事务治理主体。

第三，过度行政化问题比较突出。从治理过程看，基层治理必须依靠行政嵌入和群众自治两种力量的合作，行政嵌入必须适应群众自治的特征和规律，将广大群众充分、有效地组织起来。然而，由于基层治理的强行政运作，群众自治被遮蔽在行政嵌入的显性逻辑之下：一方面，基层政府缺乏发挥群众自治作用的观念和意识，习惯于替代、包办群众应该干的事情；另一方面，强行政嵌入挤压了群众自治的行动空间，基层一些传统自主治理的社会规范和习俗惯例日益消失，基层社会缺乏规则秩序的内在生产机制。这实际上就是基层治理过度行政化现象，导致基层社会出现“行政越位”和“自治缺位”的治理危机。随着行政力量不断向下延伸，基层承担了大量上级转移的治理任务，运作过程呈现出“刚性有余、韧性不足”特征，在一定程度上造成了国家治理目标和群众自治目标之间的张力。

综上所述，从治理效果看，由于治理过程的行政依赖和缺乏内生动力，基层治理只能依靠行政力量来保持运转，这种“集中力量办小事”的逻辑虽然体现了“兜底治理”的优点，却也面临着难以实现可持续治理的问题。从这些治理困境背后隐匿的逻辑关系看，解决“行政有效、治理无效”难题必须弥合行政嵌入和基层自治之间的张力，实现纵向秩序与横向主体之间的有机联结。基层治理需要由行政主导的逻辑转向共同体逻辑，即将行政主体、自治主体和社会主体有机地编织在一起，缔结出多元主体共同参与、共同建设和共同行动的规则，通过基层治理共同体最大限度地调动起多方面的治理力量，由单一主体嵌入式治理转向多元主体共同治理。

（二）基层治理共同体建设的已有路径分析

进一步梳理发现，当前建设基层治理共同体主要有党建引领和基层自组织作用这两条路径。以党建引领来建设基层治理共同体根植于中国共产党人民立场的治理逻辑，就是要发挥党的强大统合功能：一方面，以党建引领作为政治驱动，重塑基层治理中属地管理和垂直管理的关系，形成一套有效的治理机制来回应基层群众需求；另一方面，以党的组织建设作为基层治理阵地建设的抓手，将党的支部建在城乡社区的微观治理单元中，以强化政党对基层社会的整合作用。这种路径实际上就是“将政党带回基层”，它包含了群众参与、政党回应这样一个政治过程，但它体现的依然是组织嵌入逻辑，增强了政党对基层治理问题的回应性，却仍需找到进一步激发基层治理内生活力的其他路径。受国家治理现代化的社会中心主义理论影响，一些学者强调基层自组织在建设基层治理共同体的作用，通过吸纳社会力量构建起网络化治理的社会基础，创造和激发社会的自主性，从而打破多元主体的边界，实现彼此功能的补充。但受制于基层自组织发展的内生困境，这一路径面临社会自主如何培育以及如何实现多主体相互嵌入的现实难题。

因此，建设基层治理共同体需要在党建引领和发挥基层自组织作用两条路径的基础上，找到一条联结政党、国家和社会的中间道路，其关键是要在保持政党和行政力量积极有效的基础上，通过有效的制度安排来激活基层自主治理的动力，建立起群众参与和共同治理的微观机制。近年来，有学者注意到了基层协商治理是一种能够解决乡村基层社会难题、破解基层治理困局的有效技术。俞可平、闵学勤等认为，基层协商治理是协商民主在城乡基层的具体实践，在基层治理各领域得到了广泛探索和实践，被认为是让基层治理运作起来的重要一种制度安排。通过将协商民主引入基层治理，在一定程度上成功地激活了基层自治，实现了“行政有效、治理有效”的互动局面，基层党委政府、村庄自治主体、基层群众以及其他力量结成了基层治理共同体。因此，协商治理是新时代基层社会治理的重要内容，它对建设基层治理共同体具有重要意义。

（三）以协商方式推动基层治理共同体建设

建设基层治理共同体的协商治理路径，可以从以下三个方面反映出来：首先，协商治理与治理共同体存在价值切合。这主要体现在公共精神和治理程序两个方面，社会个体都有承担公共事务的责任，又必须以合理的程序或制度设计来实现。基层协商治理体现了开放性与包容性，是构建人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体的依归。其次，基层协商治理隐含着“共治”的功能。协商治理重塑了基层社会治理的规则体系，推动行政主体与其他主体平等协商，引导群众对公共利益形成共识和认同。最后，基层治理共同体建设的协商实践。在基层治理实践中，协商治理具有的制度优势和治理效能，不同主体之间进行的广泛协商，可以调动人民群众有序地参与基层社会治理各项事务，推动治理共同体的形成。因此，协商民主是公众参与的重要手段，回应了多元主体的利益诉求，是汇聚各方利益形成共同体的制度基础，并以此塑造出情感和行动共同体。

以上这些研究主要聚焦协商共治的理念和实践，一定程度上折射了协商治理与基层治理共同体之间的联系。但是，基层协商治理如何真正运作起来并带来协商共治的功能，受到地方治理体制、程序和技术有效设置等因素的影响，以基层协商来建设治理共同体仍面临着许多障碍，需要借助微观案例找到有效的解决路径。协商治理并不会自动地催生出基层治理共同体，这个过程受到多元主体的协商意识、协商能力以及基层政府职能转变等多种因素的影响。探寻基层治理共同体建设的协商路径仍有待深化，需要深入剖析协商如何嵌入公共事务治理，以及催生出治理共同体的过程和机制是什么等问题，这对于明确建设基层治理共同体的协商治理路径至关重要。

沿着治理基础、治理过程和治理效果的理论脉络，本文对基层协商催生出治理共同体的过程进行机制性分析。结合Q村“院坝会”的案例，进一步回答以下问题：第一，作为一种基层协商治理的形式，“院坝会”给基层治理的基础带来了何种变化，以及这些变化为什么可以催生出治理共同体；第二，在“院坝会”的协商过程中，治理共同体是如何运行的，运行过程中构建起了什么样的关键机制；第三， 与党建引领和发挥基层自组织两种路径相比，以协商作为关键路径而形成的治理共同体有何特征与功能，以及呈现出什么样的行动逻辑。对以三个问题的机制性分析，构成了本文研究的总体思路和分析主线。

三、实践案例：“院坝会”与Q村治理共同体样态

Q村地处湖北省西部山区，总人口约有6000余人，有12个相对集中的自然村，是当地一个较大行政村。实施乡村振兴战略以来，当地以乡村建设行动为抓手，统筹推进基础设施、公共服务和人居环境整治等工作。然而，同全国其他农村地区一样，尽管投入了大量资源，由于缺乏对基层群众的组织和动员，乡村建设缺乏有效推进机制。为了解决这个问题，当地创造出“院坝会”工作法，探索建立乡村建设的共同体模式。

（一）原初形态：政府主导型乡村建设之困

在Q村的田野调查发现，乡村建设过程中各种项目管理一直有完善的制度体系和操作规范，规定实施过程要有基层群众的参与，且必须召集村民代表会，听取群众对乡村建设的意见。但是，村民代表会常因“走过场”而流于形式，并没有起到实质性作用。一位乡镇干部认为：“以前搞乡村建设最头疼的就是动员群众，一方面是组织群众参与很困难，村民代表大会往往开不起来；另一方面也有怕群众参与的心理，认为群众参与会增加政府协调难度。”在这种情况下，乡村内部自治力量及其行动范围不断弱化、窄化，行政嵌入力量及其行动边界不断强化、扩张，最终形成一种政府主导型的乡村建设模式。

这种乡村建设模式在实践中面临着三种困境：第一，可持续性差。Q村的驻村干部回忆，“村里联系有关部门申请了清洁亮化项目，投资几百万硬化道路、建垃圾池、安太阳能路灯，可政府集中力量搞好后，由于缺乏群众日常性的维护和看管，垃圾池和路灯很快就不能用了”。第二，建设成本高。基层政府尽管能快速推进乡村建设，但也付出了极高成本。Q村党支部书记认为，“一个项目搞下来，全是乡村干部在行动，搞人居环境整治、庭院美化，干部还要把水泥、建材运到群众家中，再组织施工方把农户庭院整治好，典型的‘干部干，群众看’”。第三，实施效果差。政府在主导乡村建设过程中，缺乏对群众需求和实际情况的精准把握。基层群众认为，“想参与也不知道渠道，很多建设不科学，比如特色民居改造方案就不实用，上级验收后不少群众就把政府包装的‘外壳’拆了。”

（二）“院坝会”：引导农民参与乡村建设

近年来，当地在一些小型乡村建设项目实施、群众身边事务等微小事务治理中创新组织模式，在自然村落或原村民小组的基础上，总结出一种被称作“院坝会”的方法，组织基层群众参与乡村建设。所谓“院坝会”，就是基层政府、村“两委”、群众以及其他主体，在自然村落、村民小组等较小治理单元中，选择“院坝”作为讨论集体事务的空间，通过召开小规模协商会，对乡村建设中公共事务议题发表意见，倾听民意，沟通互动和共同行动。经过几年的探索，作为一种协商议事的方式，“院坝会”已经日益规范化，主要有以下几个过程。

第一，入户访谈，听取意见。乡村建设既不是 “政府想干什么就干什么”，也不是“政府自己干”，而是“群众需要什么、想干什么，政府就组织大家来干”，因而动员农民参与的前提就是把准群众需求。在“院坝会”之前，镇村干部会进行入户访谈，对村庄现状进行“整体把脉”，向群众宣传乡村建设规划，了解制约村庄发展的关键问题，准确地把握民心民意，并在吸收群众意见过程中归纳出可以和需要进行协商的议题。为了把准群众需求、厘清问题，入户访谈通常是多次的、多种形式的，往往能够起到宣传动员的作用，为“院坝会”提供良好的群众基础。

第二，搭建平台，集体议事。“院坝会”是一个进行小规模协商的平台，Q村根据乡村建设需要、即将实施的项目及其涉及的公共事务，采用集体协商议事的办法进行公共讨论。以人居环境整治为例，在选定某个“院坝”作为协商场所后，党委政府、村“两委”、群众和项目实施的市场主体都参与议事，基层政府可以讲能提供哪些资源，村两委可以就事务协调表达意见，村民可以就规划设计提出自己的看法，而市场主体则在此过程中了解各方需求，多元主体围绕环境整治进行集体讨论、集体议事，在议事过程中制定出多个方案。

第三，多方协商，选择方案。政府对如何实施乡村建设会有自身偏好，但也必须尊重基层群众的主体地位。因此，体现群众意愿、发挥自治作用始终是“院坝会”的主线，“有的事哪怕政府想推动，也不能强迫农民做，更不能替农民做”在“院坝会”中，政府会策略性地进行协商：“如果你们小组不愿意搞环境整治，这个项目就在别的小组实施；哪个小组愿意就在哪个小组，都不愿意就不搞。”村“两委”和群众也有可能表达：“不是不搞，是建垃圾池、庭院美化、院坝硬化可以搞，但每家每户的厨房没必要统一。”在反复讨论和议事过程中，由群众自己来选择方案，并对方案涉及的细节进行讨论。

第四，共同行动，共同尽责。“院坝会”不仅要协商议事，还会根据基层自治主体的特征和优势，引导其参与到乡村建设中来。“院坝会”会明确村两委、基层群众的责任，比如环境整治中垃圾池的选址以及用地由村委会协调，材料、人工以及建设费用由政府负责，日常维护除了公益岗的清洁员之外，群众必须参与清理；而对于庭院美化硬化，由政府出资购买水泥、河沙等材料，群众自己负责运输、设计和施工；愿意修花坛的，各家各户根据自身情况决定是否实施。从这个过程可以发现，它明确 “各主体能做什么”“各主体应该做什么”，乡村建设不再是“政府大包大揽”，而是多元主体共同行动、共同尽责。

（三）新型样态：乡村建设的共同体模式

实践中，Q村“院坝会”不仅运行起来，还改变了乡村建设的运作过程和模式（表1）。“院坝会”已经是Q村乡村建设和集体事务治理的重要环节，基层群众变“被动”为“主动”，乡村建设中的“环境整治”变为“环境共治”，村庄内部通过民事民议、民事民办、民事民管等治理过程，将基层群众组织和动员起来，村“两委”的协调能力不断增强。更重要的是，不少群众都愿意参加“院坝会”，并且认为“这个东西好”“意见管用”，群众参与提高了群众对基层治理的满意感。

通过“院坝会”，Q村探索出一条乡村建设的共同体模式，它体现在如下三个层面：第一，基层群众自治有效运作。在“院坝会”过程中，村“两委”和基层群众的意见能够被采纳，他们成为乡村建设的积极者、能动者。第二，基层政府和乡村社会有效联结。基层政府的目标和群众需求更加契合，基层政府负责资源供给、组织动员等“大事”，而群众也参与到日常的设施维护、垃圾清理等“小事”中来。第三，催生了有效的共同行动。在协商议事过程中，基层政府学会了“不做群众不愿意做的事情”“不唱独角戏”，而基层群众则意识到“这件事情与我有关”“自己的事要自己干”，共同行动作为基层治理的重要原则。

四、协商议事：基层治理共同体的形成过程

在Q村的乡村建设过程中，基层政府、村“两委”和群众等主体形成了一个稳定的、有效的治理共同体，实现了政府目标与农民需求的高度契合。这种治理共同体也是利益共同体、行动共同体。基层治理共同体在一定程度上解决了公共事务治理中“行政有效、治理无效”的难题，基层政府和群众自治不是功能互补的简单合作关系，而是在治理实践中彼此依存的共同体，在治理行动中相互嵌入、内在联结，乡村内部力量被充分地动员起来，实现了政府嵌入、村庄组织和群众参与的有机结合。那么，Q村为何能够在“院坝会”中形成一个治理共同体呢？

（一）基层治理共同体形成的协商基础

“院坝会”是一种“协商议事”，即基层政府根据治理需要而与群众就具体公共事务进行协商。一方面，协商议事不受群众参与数量的影响，小规模、微观的协商更能够解决集体行动的困境；另一方面，选择较小公共事务作为协商的主要议题，意在调动基层自治主体的积极性，议题虽小却与基层群众的利益高度相关，为协商过程注入了动力。基于“院坝会”的微型协商有着易操作、成本低的优点，通过一次次的协商议事，基层政府从习惯“集中力量办大事”向善于“组织群众办细事”转变，将听取农民意见、调动农民参与作为公共事务治理的必需环节，基层群众自治也得到培育。更为重要的是，协商议事在深层次隐藏着“大家的事大家干”“有事好商量”的协商精神，协商过程具有开放性、平等性、包容性等特征，多元主体在协商中依据议题、环境和规则进行渐进性调试，最终演变为一个稳定的、有效治理共同体。协商议事为基层治理共同体形成提供了协商基础。“院坝会”包含的协商内容，主要有三个方面的内容。

第一，“院坝会”有一个合理的协商议事空间，能够培育出基层治理共同体意识。院坝就是自然村落中农民居住场所周边较为开阔的空地，是Q村农民生产生活实践的自然空间，是人际交往、文化娱乐以及群体互动的社会空间，也是讨论集体事务和举办集体活动的公共空间。与行政村范围内的其他空间相比，在院坝这样一个多重属性叠加的空间中，本身就有村落共同体的传统，农民“私”的边界和集体“公”的范畴联系在一起。因此，以自然村中的场坝作为协商议事地点，能够更好地对基层群众进行组织和动员，基层政府则从刚性嵌入转向柔性互动，不再是层级化治理体系中的权威主体，也不是强制地推动政策的执行者，而是与村“两委”、群众等主体就公共事务进行平等协商的参与者。这个过程既能够激活韧性的村落共同体传统，又促使多元主体意识到彼此是相互依赖、共荣共生的共同体。

第二，“院坝会”包含着一套因俗而治的协商程序。“院坝会”不仅是组织群众参与的一种工作方法，还是根据基层社会的治理传统、习俗惯例和村规民约等地方性知识而构建的包含议事空间、议事主体、议事对象、议事程序等内容的协商制度。在这套协商制度之下，从基层群众需求的把握到行动方案的产生，基层干部都必须与群众进行协商；从不同意见的表达到行动方案的选择和执行，群众都是协商议事的根本主体。而且，内嵌于村庄内部的院坝协商具有极强的影响，它改变了过去基层政府强势嵌入所造成的“行政消解自治”问题，找到了基层群众自治的有效治理单元和实践形式，调动了群众参与集体事务的积极性。更为重要的是，协商议事实际上还可以反向塑造基层政府运作，无论什么层级的领导干部参与到“院坝会”中，都不能直接利用行政权威主导多元主体达成一致，仍然需要遵守协商的流程和规则，从而实现了“协商带动共治”的良性局面。

第三，“院坝会”是一个协商参与的渠道，演变出基层治理共同体的外在形式。基层治理共同体包含着极为丰富的内涵维度，它既作为一种抽象的共同体意识存在，也是一种具有外在形式的实质性治理共同体，只有这样才能够在公共事务治理中发挥功能。“院坝会”作为一个基层微型协商议事会，为基层群众和其他主体参与村集体公共事务提供了平台：首先，共同行动成为集体事务治理的价值基础，只要有村庄集体事务要处理，就必须是多元主体在协商中产生共同体行动方案；其次，在解决问题中形成稳定的群体关系，协商参与将多元主体的关系固定下来，多元主体在共同行动中彼此支持、相互依存；最后，协商治理成为良性运作的实践机制，“院坝会”不是单次的沟通协调会，它已经成为多元主体参与处理公共事务的固定渠道和有效机制。

（二）基层治理共同体运行的协商机制

在院坝中的“微型议事”激活了共同体意识，建立了共同体规则和确立了共同体形式。从“院坝会”包含的协商内容可以看出，协商议事已经制度化、规范化，它包含着利益塑造、凝聚共识和共同行动等三个重要维度，正是这些协商机制保证了基层治理共同体的运行和作用发挥（图1）。

第一，以“有事要做”作为利益塑造机制。行政力量是基层社会建设的重要主体，是推动基层治理现代化的重要力量，它的有效性建立在如何在基层社会进行公共利益塑造。Q村作为乡村振兴示范村，是基层政府探索乡村发展的试验样本，有大量的项目资金和政策资源输入，需对要对乡村集体事务治理模式进行创新。乡村建设与集体公共事务虽然属于整个村庄的公共利益，却常因多元主体利益不一致和行动边界模糊而陷入集体行动困境，无论是何种治理模式都需要解决内在激励问题。基层政府将村庄建设及公共事务治理作为政策议题，通过“院坝会”与村“两委”、基层群众进行沟通互动，充分尊重村庄社会的实际情况与群众意愿，界定出要做哪些事情、哪些事情可以做，从而实现政府目标、村庄和农民需求的统一。这种对公共事务进行平等协商的过程，就是多元主体发现公共利益的过程，找到一件大家都想做、能做的事情，尤其是基层政府在实现政策目标的过程中，找到与乡村社会和群众的 “接点”。因此，基层协商实现了村庄公共利益的整合，将分散化的基层群众凝结为具有共同目标的利益共同体。在具体的公共事务治理过程中，利益共同体明确了参与主体，并设置分享利益的行动条件，让基层群众意识到只有参与到集体事务治理，才能够从村庄发展中受益。

第二，以“要怎么做”作为共识凝聚机制。公共利益塑造机制解决了多元主体利益不一致问题，但不同主体在具体公共事务治理中的利益仍有差异性。比如，Q村内部循环公路建设是多元主体的共同体利益，但不同自然村落和群众在占用土地、规划设计、路线选址等问题上的利益却有差异性。因此，“院坝会”必须在协商议事中，在尊重差异性基础上“寻求最大公约数”。一方面，基层群众可以自主选择“要不要做”，如果协商议事过程中多数群众选择退出，基层政府也要尊重农民选择退出的权利。这并不是基层政府“卸责”，而是要在群众工作中进一步进行讨论，在多轮的协商中不断整合不同主体的意愿。另一方面，当村“两委”和大多数群众选择参与时，基层政府就需要同多元主体对关键问题、核心利益进行协商，对意见的差异性和利益的不一致提出可能的解决方法，对相同的意见和共同的利益进行整合，既实现不同主体之间的有效对接，又对村庄内部矛盾进行妥善处置，尤其是对群众之间的利益关系进行协调，最终产生一个可执行的行动方案。在凝聚共识的过程中，参与公共事务治理的利益共同体转化为行动共同体，多元主体的参与意愿转化为参与行动，摆脱了原有基层公共事务治理“有治理需求，无治理行动”的困境。从案例中可以发现，行动共同体不再是抽象的，它将共同体具体化、具象化，从具体的公共事务行动中可以看到多元主体的参与行为以及相互关系。

第三，以“一起来做”作为共同行动机制。Q村的“院坝会”折射出乡村建设及集体事务治理是一个行政过程和自治过程交织的复杂过程，基层政府在资源供给、建设规划和重大公共事务治理过程中需要村庄自治主体的共同参与，保证决策科学性和执行的高效率，以提升基层治理的整体能力和持续性；与此同时，村庄自治主体在满足公共需求和细小事务治理过程中，需要行政主体的利益塑造、组织动员和资源供给，以解决乡村社会内部低组织化和治理资源短缺所衍生的治理困境。在“院坝会”的协商互动过程中，行政主体和自治主体清楚地意识到彼此之间的依赖关系，因而在行动方案中将“共同行动”作为一项原则，在处理具体的公共事务时，多元主体依据各自的行动优势进行分工合作，既要改变过去基层政府对乡村建设和集体事务的包办行为，又要强化农民的责任意识和提高了村庄的自治能力。这种共同行动机制是多元主体在协商中自主自愿达成的，它使共建共治共享从价值理念转换为具体实践，使村庄共同体得到恢复并运转起来。在共同利益、共同体行动的基础上，村庄内部原有的自主治理传统以及共同体元素被充分地激发出来，并被编织为有效的协商制度安排，使共同行动更加结构化、制度化，村民之间、多元主体之间形成“共生-互惠”关系，一个包含着从理念价值到实践行动的村庄共同体开始形成。

五、协商共治：基层治理共同体的功能及行动逻辑

Q村的“院坝会”探索出了基层治理共同体生成的协商路径，这种路径与党建引领、发挥基层自组织作用两条路径各有优点、各具特色，为建设基层治理共同体提供了新的实践样本。以协商作为核心机制而形成的基层治理共同体，体现了“强国家-强社会”的治理秩序。这种治理共同体是基于一定地域空间、利益关系的多元协商共治生命有机体，与其他路径形成的基层治理共同体相比，这种样态的基层治理共同体遵循着自身的实践逻辑。

（一）协商：基层治理共同体的特征及功能发挥

 “院坝会”作为一种基层进行协商议事的创造性实践，既激活了基层社会中不同主体的共同体意识，又通过具体的制度设计将这种抽象的共同体意识转化为实质的共同体。以协商共治作为关键运行机制，基层治理共同体有着主体关系的粘连性、制度规则的适应性、共同体行动的可及性等特征。随着行政力量柔性化和自治力量的增强，在Q村的乡村建设和集体事务治理中，市场主体以及志愿者、乡贤理事会、乡风文明理事会等社会主体也被吸纳进来，参与到“院坝会”这样一个开放的协商平台上来，并在一次次协商互动中结成紧密联系。多元主体不是作为“他者”，而是作为“共同体”参与集体事务的，共同体的粘连性在乡村内部创造出“公共性”；制度规则的适应性实现了利益联结，保证了多元主体对制度规则的遵守；在协商议事中多元主体的行为逻辑从“个体理性”向“村庄理性”回归，共同行动的可及性则提供了具体化行动方案，从而实现共建共治共享。这表明，在基层协商过程中形成的基层治理共同体，一定程度上实现了“行政有效、治理有效”良性互动，在乡村建设和集体事务治理中培育出共同参与、共同协商和共同行动的基础。

（二）共治：基层治理共同体的目标及行动逻辑

第一，实现行政和自治双向嵌入。Q村乡村建设和集体事务治理中的治理共同体，实现了基层政府嵌入和村庄社会自治的双向结合，行政主体在嵌入中有自治作为社会基础，自治主体在自主治理中有行政力量作为组织支持。Q村的基层治理共同体不是行政力量主导而强制地整合在一起的，而是在协商乡村建设和公共事务中柔性地凝结而成的，尤其是在以行政主体和自治主体为主线的互动过程中，两者之间的关系是紧密粘连在一起的。一方面，实现“行政有效”并不意味着只需要在科层体系内部动员就可以实现基层治理的目标，基层政府只有充分地将群众组织和动员起来，将村“两委”、基层群众转化为政策执行的神经末梢，才能保证行政嵌入的有效性，解决基层事务治理“最后一公里”问题。另一方面，解决“治理无效”建立在激活乡村内生力量的基础上，多元主体主动地参与到乡村建设和公共事务治理之中，但这并不是将基层政府排斥在乡村社会之外，在乡村社会日益原子化的背景下，乡村社会内部力量的激活和培育需要基层政府提供资源和创造共治的行动空间。这表明，以协商共治作为核心机制而产生的基层治理共同体，避免了行政刚性地介入，将多元主体机械地拼接在一起，做到适当地通过行政主体的组织力量提升乡村自治能力。

第二，激活村落共同体传统。从Q村的协商议事实践可以发现，基层政府既没有将自治力量整合为行政体系的一部分，也没有将乡村自治力量消解，反而实现了共同行动的良性互动，这源于基层政府对乡村内部韧性治理元素的整合。一方面，挖掘乡村共同体的传统要素。在城乡社会转型过程中，乡村传统共同体面临着外部力量的冲击，却依然保留着集体记忆、情感交流和生产互助等共同体元素，这些元素能够在公共事务治理中发挥重要作用。“院坝会”在协商过程中充分挖掘了乡村共同体传统要素，充分利用村庄内部的公共空间，将农民日常互动和情感联结引入协商议事过程，使得协商过程更加弹性化、灵活化。另一方面，培育多元主体的共同体意识。乡村共同体传统为协商共治提供了社会基础，而良性的协商共治机制又会培育出共同体意识，多元主体是乡村建设和公共事务治理中的重要行动者。“院坝会”之所以能构建起基层治理共同体，一个重要原因就在于协商议事过程实现了多元主体的“理性一致”，从而构筑起共同参与、共同行动的方案和规则。

第三，治理规则和秩序共同生产。从Q村的案例可以看出，协商议事既是征询和吸纳不同主体的意见，更是不同主体共同遵循的一套规则，明确了不同主体在乡村建设和集体事务治理中的行动秩序，协商过程就是规则秩序共同生产、共同缔造的过程。基层公共事务治理需要规则秩序作为制度供给，在行政强制生产和村庄内部自发生产之外，多元主体共同生产规则秩序兼具权威性和灵活性，为民事民议、民事民办提供制度基础。它有着明显的治理效果：一方面，解决了基层政府作为唯一制度供给者的治理失灵难题，因为单向嵌入的规则秩序生产往往难以细化，缺乏可操作性；另一方面，将规则秩序自发生产纳入正式协商过程，尤其是发挥一些柔性治理元素的作用，实际上是将自治、德治和法治结合起来，让规则秩序更具适应性和约束力。因此，Q村在协商过程中共同生产出的规则秩序，包含着利益塑造、凝聚共识和共同行动等非常丰富的内容，适应了乡村建设和基层社会治理的规律，符合多元主体参与基层治理的需求，将村庄内部整合为一个村落共同体，利用共同生产的规则秩序化解了集体行动困境，实现了内部主体和嵌入主体的有机衔接，在村落共同体基础上形成了治理共同体。

第四，共同行动载体的形态化。Q村“院坝会”清楚地折射出“协商有规则，共同行动有载体”的技术特征，开放的院坝会实现了协商共治的落地，在长期实践中促使治理共同体形态化，让基层治理共同体成为乡村建设和集体事务治理的有效组织形式。基层治理共同体虽可以作为一种意识而存在，但在基层公共事务治理实践中，如果缺乏实质化、形态化的载体，基层治理共同体的行动范围和效果都将受到限制。基层治理共同体实质化、形态化不是行政力量向下扩张的结果，也不是村庄内部自组织而形成的非正式组织，而是依靠协商共治这样一个平台。一方面，搭建共同体运行的载体。以院坝会作为载体，Q村将大量公共事务纳入到基层协商民主实践中，在乡风文明、矛盾纠纷调解、人居环境等领域民事民议、民事民办，基层治理共同体的运行有了群众参与的坚实基础。另一方面，找到治理共同体工具。实质的基层治理共同体建立在行动能力基础上，这就需要找到能够用起来的治理工具，在行动方案中明确分工和责任，最终细化出共同行动的操作化手段。

六、建设基层治理共同体的政策启示和展望

以协商共治为路径形成的基层治理共同体是协商民主在基层生根落地的产物，为建设基层治理治理共同体提供了有益经验，在政治统合路径的高嵌入性和社会自主的低参与度之间找到了一条“中间道路”。在以行政和自治相互嵌入、良性互动的逻辑主线中，多元主体通过协商共治凝结起韧性的治理共同体，构建起多元主体参与、基层群众自治的微观治理机制，使行政嵌入变得柔性化、弹性化，通过多元主体共同治理激活了自治，走出了“行政有效、治理无效”的怪圈。协商共治过程之所以能够产生治理共同体，根源于基层协商治理包含着一套利益塑造、凝聚共识和共同行动的实践机制，回归村落共同体的治理传统，将共同体意识、共同体规则以及共同体载体与基层群众自治有机地结合起来，促使基层治理共同体形态化、平台化，增长了多元主体关系的粘连性、规则秩序的适应性和共同行动的可及性。

基层治理共同体之所以在协商过程中能够实现“治理有效”，就在于真正实现了共建共管共治共享，多元主体的参与保证了行政决策的科学性，而基层群众自治又增强了治理活力，在共同行动中构建起一个高效的微型治理生态系统，成功地对接微小问题、微细事务，解决了影响公共事务治理可持续性的“小事”“细事”。更重要的是，协商共治作为基层治理共同体生成的关键路径和过程，不是行政主体向基层转移治理任务，而是合理地创造出共建共管共治共享的组织基础、制度基础、社会基础和技术基础。因此，基层政府应掌握因地制宜、因势利导的治理方法，在共同治理中适时地“嵌入”和“退出”：在协商议事早期阶段，基层政府应积极主动地用柔性方法将基层群众组织起来，解决多元主体联结过程中的各种具体问题，负担起营造基层治理共同体的组织成本；在协商共治进入稳定阶段后，基层政府必须摒弃将治理共同体简单地作为一种工具的实用论思维，避免过度消耗基层群众自治的积极性和主动性，让基层治理“慢下来”“细下来”，真正实现由“行政嵌入”逻辑向“共同治理”逻辑转变。

当然，基层治理共同体的协商共治机制并不意味着必然有效，协商议事在实践中也面临失败的风险，尤其是在大规模国家资源向村庄输入和大量治理任务下沉时，基层群众和自治主体达成共识是一个复杂的利益博弈过程，协商议事的难度和复杂性不断增加。为了增强基层治理共同体在协商共治中的韧性，需要发挥党建引领的关键作用，在协商共治基础上强调基层党组织的政治功能和组织功能，构筑起党和基层群众之间的情感和价值共同体，以基层党组织建设为基础，为社会各方力量协商议事、集体行动提供渠道和载体；与此同时，应将基层社会力量也整合到治理过程中来，挖掘和调动基层内生性资源，推进政党、国家和社会的多重嵌合、良性互动，最大限度地保持基层治理共同体的稳定性和有效性。

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华中科技大学学报

（社会科学版）

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