张振洋 付建军 | 治理重心下移中的反向调适：城市街区治理的实现及其逻辑——以上海市F街区为例

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治理重心下移中的反向调适：城市街区治理的实现及其逻辑

——以上海市F街区为例

张振洋，付建军

一、问题的提出

城市治理重心下移是提升基层治理效能的重要途径。从实践层面看，全国许多地区都在不断强化居委会和村委会的能力建设，甚至在村居内部构建虚拟层级和基本治理单元，推动基层治理能力提升，如2016年以来上海就一直注重将经费和人员下沉到社区，提高社区服务群众的能力。同时，相关实践也被丰富的学术研究成果所呼应。例如，按照主流公共经济学观点，将人财物力资源下沉到最基层的社区，是因为从公共产品供给的角度而言，社区最贴近百姓，最了解百姓需求，承担了最多的治理工作。从结果来看，资源下沉极大地充实了基层社区治理力量，在构建城市基层治理共同体方面发挥了重要作用。

然而，这些实践是否描绘了治理重心下沉的全部图景呢？上海越来越多的案例展示了治理重心下沉实践中的另一面图景。2017年以来，上海按照《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化”的要求，打开街区围墙、畅通街区道路、推进资源共享，将城市规划中的街区真正落到实处。上海以党建引领城市街区治理的实践显示，治理重心下移并不一定“沉到底”“沉到社区”，也可能反其道而行之，下沉到街道和社区（居民区）之间非正式的治理层级——街区。这种在若干居民区之上设置街区，形成较街道小而较居民区大的治理规模的现象，本文称之为治理重心下移中的反向调适。在这个意义上，在治理重心下移的话语背景下，上海的街区治理实践具备了某种独特性。当然，中央文件话语其实为这种特殊性预留了空间，毕竟治理重心下移这一取向是确定的，但是下移的层级具有一定的试验空间。

对于学术界而言，如何理解治理重心被设定在城市街区这一治理层级之上？这一治理实践过程何以形成？其中蕴含着何种治理逻辑？研究上述问题不仅对于学界进一步理解基层治理场域中治理规模重塑（尤其是规模扩大）与有效治理的关系具有重要意义，也将对治理重心下移的层级设置和治理场域的规模选择具有启示意义，最终有助于提升城市街区乃至基层治理的水平。

二、城市基层治理中调节治理规模与有效治理张力的机制

因治理疆域辽阔，中国一直面临着权威统治与有效治理的张力，为实现治理规模与治理效率的平衡，一系列制度安排和应对机制被设计出来，如运动式治理机制等。这方面最初的研究始于解释中国的经济奇迹，代表性中观理论包括中国特色的财政联邦主义和“政治集权+经济分权”理论，其认为中央和地方之间有选择性的分权制度安排促进了中国经济的高速增长。后续研究进一步关注了经济领域的相关机制，行政发包制的研究便是一例。与此同时，学术界也开始关注公共服务、社会治理等为缓解治理规模与治理效率间张力的中观机制，如以简约治理机制和折叠型治理机制为代表的任务化简机制，以及以项目制和数目字管理为代表的技术治理机制。近来，也有社会学家拉长历史跨度，将上述机制中的某些内容加以提炼，形成了“帝国的逻辑”“分散烧锅炉”等著名的解释理论。

需要指出的是，部分上述治理实践也体现在城市基层治理中，因此得到了城市基层治理研究学者的关注，毕竟城市基层治理也经常涉及治理规模与治理有效性的张力问题。总体而言，这一领域的研究可以分为以下三个路径。一是体制研究路径。这部分文献主要涉及对街道体制改革问题和基本管理单元的讨论，主要是在街镇辖区构建合适的尺度，提升治理绩效，因而与本文讨论的治理层级、治理规模与有效治理的关系问题最为相关。在街道体制的相关研究中，研究者认为随着时代的发展，街道的治理任务越来越多，街道越来越不堪重负，亟须进行改革。在诸多改革方案中，撤销街道，将若干居民区合并为数个大型社区便是在治理规模与治理绩效间寻求平衡的一种考量。当然，撤销街道这一做法在当前中国的城市基层治理实践中毕竟只是少数，许多地区为通过缩小治理规模进而达成有效治理只能在街道体制框架内进行边际革新。实际上，农村基层治理研究者最早研究治理单元，相关研究给予城市基层治理研究者以启发，在此基础上，一些学者关注大城市在城郊结合部的街镇之下设置基本管理单元，通过缩小治理规模，提升公共服务供给水平，实现了治理能力的再生产。这种实践被之前的研究称为“逆行政化”改革。二是机制研究路径。这部分研究主要集中于区域化党建机制，突出强调了其资源整合功能。随着基层治理对统合体制内外资源的需求越来越迫切，街镇借助区域化党建机制在特定领域打通体制内部门和体制外部门间的区隔，以便扩大资源汲取来源，即做大治理规模以推动居民区有效治理，当然其背后依靠的是互利共赢机制。三是技术治理研究。部分文献认为技术有助于突破治理的时空规模限制，将国家和基层治理图像不断化简，以编码的形式清晰地呈现在国家面前，提升有效治理的水平。另外，部分文献对自治项目等软治理技术进行研究后发现，自治项目等项目化治理载体能够整合条块资源，吸纳社会参与，提供公共产品，打造“政绩”。不过，其成功运作需要依赖特定的治理场域，常见的治理场域便是居民区或基本管理单元，而在街镇层面鲜见成功案例。

城市基层治理学术界现有关于有效治理与治理规模议题的研究为后续工作提供了一些具有启发意义的结论。例如，体制研究路径揭示了基层治理中现有行政层级设定的治理规模并非放之四海而皆有效的制度设计，而在行政层级之下设置具有弹性的虚拟层级，调整治理规模，对于实现基层有效治理具有非常重要的作用。机制研究路径和技术治理研究路径则揭示了体制改革可以与机制革新、技术嵌入相结合，实现基层有效治理。

不过，现有文献有待拓展的空间也是显而易见的。首先，现有研究主要讨论了治理规模过大而引发的尺度重塑问题，即为了提升治理效率而在规模过大的治理范围内设置中间层级，通过优化治理半径而达到有效治理的目的，相对忽视了相反的情况，即通过扩大治理规模解决棘手问题。尽管区域化党建的研究在某种程度上进行了弥补，但这方面的文献显然是不充分的。质言之，实践中城市街道通过推行街区解决跨居民区棘手难题的案例需要深入研究。其次，如上文所述，现有文献中城市街区治理的经验材料并不充分，本研究试图通过对X区F街区的案例研究提供部分一手证据，展示其蕴含的治理机制和治理逻辑，并就其组织形态进行简要讨论。

三、方法选择与案例介绍

本文将使用案例研究法考察城市街区中的有效治理问题，资料主要来源于笔者的田野调查和政府网站以及政务新媒体（主要是微信公众号）对于F街区治理活动的网络报道。笔者于2020年暑假期间随调研团队来到F街区，开展以X区老旧小区改造为主题的相关调研工作，得以和L街道领导同志以及居民区干部进行交流。同时，笔者平时生活在F街区，能够在日常生活中通过交谈、参观等形式获得F街区治理的相关资料。另外，F街区作为X区街区一体化治理的典型示范区之一，在街区治理方面也形成了相对成熟的工作机制，提供了一幅比较完整的图景，这也体现在网络上积累的诸多新闻报道中，由此可以作为本文开展案例研究的重要对象。

F街区位于上海市X区西南部，行政管理上隶属于L街道。从街区的城市规划意涵看，F街区是含有3个居民区和配套商业区的整个地块，符合街区的定义，在地契上被称为“F街坊”。因此，从政策文本上看，F街坊本质上就是一个街区，这也是其开展街区治理的重要依据。同时，这一地块受到高架桥、河道等限制，形成一块相对封闭的区域，使得开展街区治理大为必要。不过，从街区组成来看，街区包括3个居委会和7个自然小区及沿街商铺，总面积23.71公顷。质言之，F街区虽同属一个地块，但却由不同居委会管理，治理碎片化问题十分严重，一些涉及三个居委会辖区的棘手难题，如街区内围墙区隔、街区道路不通畅、河道清洁管理互相拆台等困扰着L街道和3个居委会。在此背景下，打破这一各自为政的局面，推动治理一体化，便成为一个现实选择。

2017年开始，在创新社会治理、加强基层建设的理念下X区开始对F街区进行整体改造，以奠定后续街区治理的硬件框架。从实践来看，F街区的“硬治理”（基础设施更新）和“软治理”（街区治理机制建设）处于共同推进的状态。实际上，不论L街道如何论述这一工作，其本质便是恢复城市规划之初的定位，推动3个居委会在治理工作上共同发力，真正实现规划之初的“街区”定位。经过四年的努力，F街区的治理工作在党建引领、公共空间改造、基层自治共治方面形成了制度化的机制和措施。

一是锚定街区治理范围。X区属于上海市中心城区，L街道则位于X区西南部，与M区相邻。F街区的7个自然小区辖区毗邻，受自然地理环境的约束，相对于外界则比较封闭，面临着相似的治理难题，为一体化治理提供了现实可能性。二是构建街区治理机制。从行政隶属上看，F街区的3个居委会属于L街道，受L街道指导。3个居委会所辖的7个自然小区处于封闭环境中，在规模上形成了一个较居民区偏大、较街道偏小的区块，但L街道共管辖28个居委会，由街道直接管理该区域不具备现实可能性。因此，在居民区与街道之间设置非行政化的中间层级，形成街区治理平台成为一种理性选择。在加强党建引领城市基层治理的背景下，F街区成立了F街区党建联盟，形成街区层面有效治理的领导核心，使得后续街区范围内的工作得以展开。三是开展街区微更新工作，通过硬件基础设施的提升为街区治理奠定基础。2017年以来，F街区的微更新改造成为X区政府的年度惠民项目，以此项目化治理为契机，F街区内不同小区的封闭围墙得以打开，从物理空间来看，七个居民小区开始在内部连为一体，小区内的公共空间得以再造，街角公园、公共停车位被整理出来，解决了社区内缺乏亲子空间、停车位不足的公共问题。四是以“硬治理”撬动“软治理”，不断提升街区治理绩效和人民幸福感。正如前文所述，F街区成立了党建联盟，通过联席会议机制动员街区力量参与治理，通过商家自律机制改善商铺形象，通过建立业主联合会、选聘统一的物业管理公司以提升小区管理水平，通过整合自治项目、志愿服务等资源服务群众的“急难愁盼”问题。

总体而言，四年多以来，F街区的基础设施相较于2019年2月笔者首次开展参与式观察时已经发生了明显改观，街区治理已初见成效。正是在此基础上，下文将利用个案研究法详细分析上述街区治理何以形成，及其背后所蕴含的治理逻辑。

四、街区治理的实现及其逻辑

（一）多元推动：F街区一体化治理方案启动中的不同主体

F街区的7个居民小区建立较早，几乎都竣工于上世纪90年代中期，随着市区安置居民的到来，小区入住率逐渐提高，周边配套发展得越来越成熟。但是随着时间的推移，这一区域的社区和商业圈因各种条件限制“显得”孤悬于X区之外，同时这些社区的基础设施逐渐陈旧老化，原先依托于居民区的管理方式也难以解决一些新出现的、跨居民区的棘手问题，如街区道路规划不合理、亲子空间缺乏、停车位紧张等，广大居民群众对于美好生活的期待无法得到有效满足。在这一背景下，对这一区域进行整体性改造，推动治理升级，践行“人民城市人民建”的政策理念，显得尤为必要和迫切。

1.老旧小区固有难题与民意输入

在某种程度上，居民对于街区治理缺乏一个整体性概念，他们只是向政府反映问题和诉求，一般不会考虑问题的解决方法，而只希望政府通过一定的政策工具解决自己所面临的问题。这些问题包括小区出行不方便、物业管理能力低下、基础设施老化、公共空间布局不合理、停车位缺乏等。后续的街区治理方案则是区党委和政府提出的措施。一方面，F街区背靠铁路与地铁轨道，居民需要从地道绕行20分钟至直线距离仅500米左右的地铁站，出行非常不便。居民们通过多种途径向上反映，希望街道推动架设天桥予以解决，但因问题涉及与铁路总公司、地铁运营商的协调，街道层面均无力解决。

另一方面，居民向居委和街道反映的其他利益诉求也未得到及时解决。例如，居民通过各种途径反映进入街区的主干道两旁均是违章建筑和商店，严重影响道路通行；也反映小区缺乏亲子活动场所，比如口袋公园等。客观而言，这些问题相对于“架设天桥”方案而言只涉及区、街道和居委，但是这些治理难题当时并未立即进入政策议程。质言之，居民的利益诉求要成为党委和政府有待识别的治理问题，进而上升为政府公共政策，需要其他条件共同发挥作用。

2.下级党委政府识别并回应上级政策信号

（1）中央文件确定开放社区作为发展方向。2015年12月，中央城市工作会议继1978年之后再次召开。作为会议的成果之一，2016年2月中共中央、国务院联合发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（简称《意见》），其中第16条规定：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开；实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”这份文件实际上提出了封闭居民区向街区转变的条件——打开围墙，实现内部道路公共化。

《意见》一出，便引起学者的研究热潮，关于“破除围墙、开放小区”政策的接受度研究、利弊分析研究和国外街区治理经验的介绍文献都开始出现。与学术界的研究形成鲜明对比的是，实务界短时间内并没有太多推进街区治理的政策创新试验，一个很常见的担心是封闭围墙打开后的安全性问题。但无论如何，《意见》的颁布实际上是为街区制提供了合法性基础，也为地方党委政府开展街区治理提供了政策依据。

按照《意见》精神，F街区的7个小区如果开展街区治理，必须把内部围墙打开，街区内部的公共道路重新规划，物业管理统一化，公共空间重新打造，这些治理难题都不是任何一个居民区可以独立完成的。应该说，除去通往地铁的交通路线仍然存在不便和部分基础设施需要升级改造外，居民反映的许多治理难题均可以纳入街区治理方案中解决。从这个意义上说，打通不同居委间的边界，才能够解决跨居民区的棘手问题，形成规模效益。即治理规模升级，打造城市街区，是应对跨居民区棘手难题的重要选择之一。不过，只有当各方面条件合适时，《意见》才会成为地方党委政府推进街区治理的“尚方宝剑”。

（2）“留改拆”政策背景下领导对街区治理的高度重视。对于F街区的诸多问题，居民采取多种形式向居委和街道进行过反映，街道和居委尽管会在自身能力范围内进行边际解决，但无论是从资金规模上，抑或基础设施和空间更新上，还是从机制重塑上，2017年开展的街区治理无疑最为彻底，这很大程度上源于以人民为中心背景下X区主要领导对此地区一系列治理痼疾的高度重视。2017年，X区区委区政府决定将F街区、H街区和LS街区作为街区治理的示范点，进行整体改造，进而推进街区治理。其中第一步就是对F街区进行拆违，为后续的街区微更新扫清障碍。同时，在微更新的基础上，政府还听取相关专家意见，“用硬治理撬动软治理”，逐步打开街区内部围墙，在街道和居民区之间打造街区一体化治理机制，如建立F街区党建联盟、“6+1”业委会联合会、统一聘用XF物业、共享自治项目等，提升基层治理能级。

上述治理难题可以说是上海和许多其他城市诸多老旧小区的老生常谈难题，为何居民反映很久的问题会在2017年进入政策议程，并采取街区治理的方式加以解决？笔者在上海市其他地区的调研也从另一个角度佐证了X区决定开展街区治理尝试的潜在动机与必要性，因为大规模的拆迁和新建居民区需要耗费巨大的成本，这使得上海的相关政策从“拆改留”演化为“留改拆”。在此背景下，提升老旧小区硬件设施的可能选项便剩下了微更新一种，当然这也被纳入街区治理这一涵盖面更广的政策方案中。

因此，X区委区政府将F街区的整体改造列为区重点项目，主要是出于对上海市政策调整的回应，这也意味着广大社区居民的利益诉求能够通过政府公共政策予以解决。综合而言，从科层体制层面看，对于F街区的整体改造工作和后续的街区治理实践，中央政府颁布的《意见》为地方政府推进街区制实践提供了合法性基础和政策依据，而上海市政府政策的调整则直接决定了X区区委区政府的选择，主要领导的高度重视则直接推动了该项工作进入政策议程，并连续多年被列为区重点工程。在这一过程中，民意也得到了地方党委政府的回应。

3.专家参与和智力供给

专家参与已成为上海城市基层治理实践中的常态，尤其是在一些兼具专业性和自治性的项目中，专家的身影更为常见。例如，PD区于2017年推出的“缤纷社区”项目就得到了T大学社区规划与营造方向专家的广泛参与，F街区的软硬件改造同样也得到了来自T大学、E大学以及其他建筑、设计公司团队等一系列专业力量的智力支持。

在上述研究团队的方案（最典型的便是2018年版的《F街坊提升改造策略》）中，加强党建引领、以“硬治理”撬动“软治理”、明确街区进出口道路功能、重整空间以增加停车位等建议都体现在了后续的街区改造和治理实践中。尽管高校专家团队并未在F街区整体改造进入政策议程时发挥作用，但其智力贡献主要体现在政策方案文本出炉和后续设计方案转变为街区治理实践的过程中。后续一些专注于社区微更新和改造的专业公司则加入进来，实现了微更新从方案到现实的转变。

（二）构建治理规模做大机制与街区治理落地

在城市基层社区层面推动多元主体共治，是基层治理研究领域政治学、公共管理学、社会学和城市规划学等多学科的共识，因此，在开展关于基层治理的政策咨询时，相关专家对于共治的强调也相当频繁。客观而言，对于F街区的治理工作，通过共治开展街区治理是一个对症下药之举，其适应了治理跨居民区棘手问题的现实需要。实际上，当2017年F街区整体改造项目推出后，部分街区治理机制就在逐步推进，这一点确实与“硬治理撬动软治理”的设计方案初衷保持了一致。需要指出的是，专家的政策性建议以部分地区的实践为基础，必须通过公共政策方案才能够得以合法化，而公共政策方案也必须依赖执政党、政府、居委、居民和其他社会力量的共同努力才得以转化为现实。鉴于街区范围内的许多棘手问题均是在居民区层面反映、回馈和处理的，后续这些棘手问题被上升到街区层面后，治理规模无疑得到了提升，因此本文将后续的街区治理机制称为“治理规模做大机制”。F街区的这一治理规模做大机制主要包括领导核心、协商决策、资源共享和集体行动四个子机制。

一是构建党建联盟作为街区治理的核心机制。针对三个居民区各自为政、缺乏协调的现状，L街道推动构建街区党建联盟作为街区治理的领导机制。因为党建引领机制在非行政层级区域治理中扮演着重要角色，能够起到治理的“核心结点”作用。F街区很早就成立了街区党建联盟，并设置了居民区分会、业委会分会、物业分会、直属单位分会和区域单位分会，以便不同主体均能通过协商议事、资源共享、组建治理团队等形式参与街区治理。

二是街区公共事务协商决策机制。首先是居民区党组织联建，街区内的3家居民区党组织定期召开党建联席会议，共同商议探讨街区内关乎居民利益的重要事项，例如后文提到的M港河道保护工作、口袋公园的开放时间等。其次是以建立F街区业委会联合会作为党建协商议事机制的补充，由街区6家业委会推荐骨干成员组成，目前理事会7名成员中3名是党员。自2019年3月成立以来，F街区业委会联合会已经就街区内的绿化和停车位等公共事务开展协商，最终方案已付诸实施。例如，街区已经通过废物清理和空间重构，打造了一个新停车场，为社区居民解决了10余个停车位；街区也针对涉及不同居民区的口袋公园的开放和关闭时间组织了协商。这些问题是各居委各自为政的状态下很难有效解决的。

三是街区治理资源整合共享机制。这一资源共享机制的建立离不开党建联盟的作用。首先，在街区开展以微更新为代表的“硬治理”时，许多拆违之后留下的空地被改造为口袋公园，建设完成后供街区内3个居民区的群众使用，丰富了街区内的文体活动设施和亲子活动设施。其次，3个居民区党组织整合街区党建资源共同开展活动，如举办纪念改革开放40周年老物件交换活动、“金猪闹元宵·奋起新起点”等联合主题党日活动。最后，街区还以党建联盟为基础，在街道自治办的指导下，推动街区不同小区自治项目的共享，如L小区的瑜伽达人“米乐妈妈”带领街区内的运动达人练瑜伽，M1小区的萌宠汇、梅食汇将街区内“猫奴”“吃货”聚集在一起提升社区交往密度，“弹棉花”小店帮助街区居民回忆街区历史和本土文化以构建共同体意识等。这些原先只存在于各自居民区的服务项目得以在街区范围内共享，满足了街区各居民区居民的需求，有利于提升街区治理的回应性和有效性。在此基础上，不同小区还形成了不同的项目特色，满足了街区中不同人群的需要，如L小区的项目以运动健身为特色，M1小区的项目以生活美食为特色，而M2小区的项目以科普教育为特色，街区中不同年龄段的居民可以根据自身需要参加不同小区的活动。

四是街区治理集体行动促成机制。在不同居民区的街区治理方案落地前，许多跨居民区的公共事务治理存在碎片化的困境，街区治理方案落地后，街区内的居民区治理行动得以整合，街区内的党员和群众在完成小区综合治理、垃圾分类、河道治理等中心工作中形成持续性的合作。例如，街区内的M港在改造工作中水质得以净化，M2小区为了维护更新成果，成立了“护河队”，此后，街区内其他居民区的志愿者纷纷加入，街区“护河队”得以壮大，开始跨越居民区界限，对M港进行巡逻和保护，改变了先前各居民区只管本辖区一段河流，甚至把本区段的垃圾“驱赶”到对方河段的局面。

（三）街区治理实现的深层逻辑

1.响应上级政策信号与回应民意的和谐“二重奏”

我国政府官员既要回应居民的民生需求，又需要回应上级政策，这体现在官员采取的治理行动中。从地方党委政府及官员捕捉并回应上级政策信号方面看，对中央和上级而言，下级回应是维持自身权威的一个重要机制；对于下级党委政府和官员而言，这是显示其政治站位的重要体现。从地方党委政府回应居民需求角度看，这是党和政府以人民为中心推动城市治理的体现。因此，地方党委政府在治理创新中会将二者紧密结合起来。这一点通过F街区一条主要入口道路的沿街商铺的拆违和改造可以加以说明。对于拆除道路两边违规搭建的商铺，广大社区居民期待已久，在上级政府有了明确的政策信号，且辖区政府能够将其纳入自身一揽子回应方案中时，该项治理工作便得以顺利推进。

2.合适的治理规模生产与有效治理实现

在我国的城市基层治理实践中，公共事务的治理是以正式的行政区划为依托得以进行的，因此，学术界对于基层治理的研究几乎都是围绕街道和社区展开的，在大多数研究中街道和社区被预设为实现基层有效治理的固定场景。然而，当一些介于街道和居民区之间的棘手公共事务出现时，街道和居民区均不是理想的治理规模。具体而言，这些棘手问题可能并不涉及街道整体利益，在街道这一层级解决，治理规模显得过大，大量的治理资源将被浪费；同样，上述问题如果完全依靠居民区协调，其耗费的协调成本将会非常巨大，因为很难保证联动机制一直起作用。因此，从有效治理的角度而言，区街需要通过低成本的方式解决一些介于街道和居民区之间的棘手问题，在居民区之上升格治理层级和规模，开展街区治理便是一个可行选项。

首先，街区是适合解决跨越居民区棘手问题的恰当规模，如F街区围墙打开后的公共道路规划、公共基础设施更新、部分公共议题协商（如停车位的共享等）和集体行动达成等都是在街区范围内实现的。其次，街区和街区治理作为一项探索性实践，并不在特定行政层级的辖区内展开，无疑节省了大量行政成本。最后，在街区治理范畴内不仅能够进行制度创新，也能够嫁接治理存量，有利于低成本地达成治理目标，如街区治理方案进入政策议程后，党建联盟和协商决策机制被设计出来，作为领导核心和公共性生产机制，而原先的自治项目和“护河队”也通过共享与合并的方式继续在街区治理中发挥作用。

五、街区制的组织形态及其限度

（一）街区制的组织形态

F街区在空间重新构造和基础设施微更新的基础上，推动了物业管理一体化、治理资源共享化和治理行动协同化，部分解决了跨居民区棘手难题，这离不开治理规模做大逻辑下形成的新型组织形态——街区制及常态化治理机制。下文将对街区制的组织形态予以详细讨论。

威廉姆森在钱德勒的基础上，归纳了U形、M形和H形三种科层制的企业组织形态。U形组织形态强调层级节制，上级对下级拥有强大的控制力，下级需要严格遵循上级指令行事，组织效率从而得以保证，是最为典型的集权型设计。然而，如上文案例中所呈现，街区制在当前的基层治理体系中只是非正式的层级，与街道和社区并不存在行政管理上的上下级关系，尽管街区治理工作由街道党工委书记或者后来的片区长负责主推。因此，街区制很难被理解为一种U形组织形态。H形是控股公司常用的组织形态，典型特征是强调放权，即控股公司通过持股实现对子公司的控制，一般不参与子公司经营，而街区治理中的微更新和其他自治事务均需要街道领导主推、下属内设机构具体操作。因此，街区制也不属于H形组织形态。而M形是一种介于集权与分权之间的组织形态，包括最高决策层、中间职能层和执行层。在F街区中，街道党工委书记（后续则为片区长）及其领衔的一套班子是街区改造和治理推进的决策层；不同内设机构等主体负责基础设施更新、自治项目实施、志愿服务开展等工作，具有了M形组织事业部制特征；而三个居民区是承载街区更新与治理的场域，在某种程度上是执行层。在这一组织形态中，街道党工委书记亲自推动、街道内设机构分工负责，使得街区治理中的资源倾斜和有效协调成为可能；而非行政化的制度设计，则更能充分发挥第三方和社区的作用。

与M形组织形态相比，街区制在组织内部的三个层次这一维度与之极为相似；同时，街区制也具备了新特征，组织形态呈现网络化治理元素，成为解决跨居民区棘手问题的治理平台。平台意味着组织具有强大的中介属性，其支撑包括制度基础设施、多主体治理网络。一方面，街区制不仅将街道下属的内设机构和准下级组织居民区整合进来，根据基础设施改造、居民自治等工作构建了一个个类似“事业部”的组织，还通过街区党建联盟将驻区单位整合进来，形成政党统合的多主体网络化治理结构。另一方面，街区制内部形成了常态化的治理机制，为多元主体的协同提供了制度化渠道，如自治项目共享等。在制度基础设施和网络化治理结构的支撑下，街区成为推动跨居民区棘手问题有效治理的中介载体。

（二）街区制的限度

当然，街区制的F街区实践并未能解决一些长期普遍存在于上海市乃至全国的社区治理难题，需要后续更深入的改革和创新。一是街区微更新和后续的治理实践并没有能够最大限度地吸引社区居民参与公共事务的协商和解决，居民和驻区单位参与街区治理的热情尚未得到有效激发。尽管T大学课题组非常重视通过治理工作坊吸纳居民参与，但实际上参与社区治理的依然都是“老面孔”，缺乏新鲜血液的加入。笔者在日常观察中发现，4个口袋公园和云客厅等空间除街道和居委会安排的活动外，居民使用率并不高，其作为提升社会资本的社会交往结构之功能定位仍需加强。街道时任分管领导对此也表示“公共空间改造完成了，但（存在）居民不买账、不参与，造成公共资源浪费的现象”。同时，街区通过建立党建联盟将沿街商铺纳入街区治理体系，发挥驻区单位在共治中的作用，但是驻区单位参与街区治理的积极性并未得到充分调动，例如多家沿街商铺负责人表示相关工作与自身无关。

二是人气不足，意味着街区治理的效果和可持续性有待进一步评估，形成可复制、可推广经验的可能性偏低。对于街区改造的效果，一些普通居民和沿街商铺称之为“政府穷折腾，劳民伤财”，城市基层治理领域的专家也表示“居民意见很大”，因此出现L街道领导所言的“不参与”这一结果实属正常。更严重的后果则在于，人气不足将会影响一系列人员密集型治理行动，如协商议事、护河护绿等工作的开展。后续街区治理行动是否会中断尚需观察，如果街区治理中断，X区希望形成可复制、可推广经验的政策目标必将难以实现，街区治理这一实践可能会成为城市基层治理创新的又一“盆景”而难以成为“森林”。

三是街区治理的韧性需要在不同治理情境中接受检验。诚然，街区在解决区域内停车难、河道流域整治等复杂性议题方面确实发挥着单个居委会所难发挥的作用，证明了治理规模“做大”逻辑具有合理性。但是，在一些其他场景中，例如突发公共卫生事件来临时，街区能否经受住考验？如果答案是否定的，是否按照居委会辖区落实属地管理的收益会高于将街区作为一个整体进行治理？换而言之，街区能否在不同的治理情境中实现动态切换，从而以最合适的组织形式实现治理目标？这一问题需要现实来检验。

六、结语

城市基层治理近年来成为政治学、社会学和公共管理学等多个学科关注的重要领域，然而现有城市基层治理研究主要关注传统的小区治理或社区治理，较少关注街区这一层级，这与治理中心下移政策导向密切相关。不过，与大多数案例中的治理重心都下沉到社区相比，上海多区的反向调适——将部分治理重心设置在街区一级便值得深入研究。

在梳理现有国家治理、基层治理相关理论文献的基础上，本文基于对上海市X区F街区的田野调查，运用案例研究法，考察了F街区的街区治理实践得以实现的过程，发现辖区党委和政府对上级党委和政府政策的识别、回应与对民意诉求表达的回应相互交织，推动了街区治理方案得以进入政策议程，而街区治理方案落地后，党建联盟是其领导核心，协商议事机制、资源共享机制、集体行动机制则是重要保障，这些治理规模做大机制共同支撑起街区治理的实现。

总结而言，多元主体的互动和治理规模做大机制的构建与运作促成了街区治理的产生和发展，其中贯穿着两条逻辑主线：一是地方党委和政府在识别和回应上级政策信号的同时将民意诉求转化为政策方案，民意进入公共政策议程需要“政策之窗”；二是地方党委和政府从有效治理角度出发，在街道和居民区之间设置街区层级，形成合适的治理规模，低成本地解决了一系列跨居民区棘手问题，对街道和居民区治理形成了有效补充。这与街区制本身介于分权和集权之间的制度设计密切相关。具体而言，街区制是一种介于集权与分权之间的组织设计，不仅发挥了街道主要领导重视的优势，也通过制度基础设施建设和治理网络构建强化了自身的平台功能，最终促进了有效治理的实现。当然，公众参与热情偏低及其可能导致的街区治理可持续性和可复制性偏低，以及街区治理是否具有足够的韧性，无疑影响着这项实践的前景。

本文对于街区治理的讨论丰富了城市基层治理中关于治理规模的研究，做大治理规模，将治理重心适当上移对于解决一系列跨居民区棘手问题具有重要作用。因此，从政策建议角度而言，治理重心下移并不意味着“一竿子到底”，党委和政府要根据现实需要选择合适的治理层级，创造恰当的治理规模，以解决特定的棘手问题，实现基层事务的分级分类治理。需要指出的是，本文只是对街区治理的初步研究，包括F街区在内的街区治理实践尚在不断发展，未来走向有待进一步考察，街区治理中多元主体的协同效果与街区治理韧性有待未来评估。

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华中科技大学学报

（社会科学版）

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