汪习根 方路锦｜论中华民族共同体视野下的民族团结法律规范构建——“民族团结促进法”的立法建议

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论中华民族共同体视野下的民族团结法律规范构建

——“民族团结促进法”的立法建议

汪习根，方路锦

党的二十大报告指出，“以铸牢中华民族共同体意识为主线……全面推进民族团结进步事业”。2014年中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会上，习近平总书记鲜明地提出“用法律来保障民族团结”之命题，2019年全国民族团结进步表彰大会上，再次强调“坚持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族团结”，深刻阐明了法律对于保障民族团结、铸牢中华民族共同体意识的重要作用。“小智治事，中智治人，大智立法。”“用法律来保障民族团结”，前提条件就是要有一套系统完备、逻辑严密的民族团结法律规范体系。虽然各地在推动民族团结立法上作出了持久探索，出台了不少地方性法规与单行条例，但至今仍未出台全国统一的民族团结专项立法，相关规范散见于各类法律法规之中，由地方主导的立法进路呈现出分散式、碎片化倾向，立法不均衡、法制不统一问题亟须破解，规范内涵、谱系定位、条款属性、实施路径等事项亟待明晰。提高立法位阶并对现有涉及民族团结的相关规范进行系统整合，已十分迫切。与此同时，学界关于民族团结立法及其相关规范的理论研究逐步深入，针对出台全国统一的“民族团结促进法”，推动民族团结由分散式规范话语向系统性制度体系转型，进行了富于创新的有益探索。但总体而论，从国家立法层面对于民族团结之概念界定、价值定位、立法构造、制度设计等问题，迄今难以达成共识。有鉴于此，本文立足于铸牢中华民族共同体意识这一主线，面向民族团结中央立法，从本体论上厘清法律概念，从价值论上揭示法理根基，从立法论上布局谋篇，期以推动民族团结法律规范体系化、科学化。

一、民族团结统一立法的意义阐释

民族团结法律规范之全局性系统化建构，对于铸牢中华民族共同体意识、推进民族事务治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大理论与现实意义。

一是夯实中华民族共同体意识的法治根基。回望中华五千多年文明发展史，各民族携手共创中华文化传统，齐心共育中华民族精神，形成手足相亲、守望相助的中华民族大家庭。特别是近代以来，在追求国家独立和民族解放进程中，中华一体和民族团结观念逐步深入人心，“在百年抗争中，各族人民血流到了一起、心聚在了一起，共同体意识空前增强，中华民族实现了从自在到自觉的伟大转变。”十八大以来，习近平总书记创新性提出要以“铸牢中华民族共同体意识”作为新时代民族工作的主线，主张“用法律来保障民族团结”。在法治轨道上促进民族团结，是全面依法治国在中华民族共同体建设事业上的生动体现。从本质上讲，“铸牢中华民族共同体意识”与构建民族团结法律规范体系相辅相成、互为表里。“铸牢中华民族共同体意识”是构建民族团结法律规范体系的主线、纲领与核心，而民族团结法律规范体系建设的持续推进，反过来又为“铸牢中华民族共同体意识”的贯彻和深化提供了有力的法治保障。实际上，“加强民族团结进步专项的立法，已经成为通过配套法规建设、有力促进铸牢中华民族共同体意识的重要举措”。具言之，构建民族团结法律规范体系对于铸牢中华民族共同体意识的重要意义可归结为：一方面是促进“铸牢中华民族共同体意识”法律化、规范化，即通过全国统一立法，将“铸牢中华民族共同体意识”确立为民族法治的基本原则，明确其在民族团结工作中的主线和纲领地位，以法治统一推动民族团结；另一方面是促进“铸牢中华民族共同体意识”具体化、现实化，即通过民族团结立法的方式加强中华民族在政治、经济、社会、文化、生态等各方面各领域的共同体建设，同时严格规制破坏民族团结、制造民族分裂的行为，消解“铸牢中华民族共同体意识”的阻却因素。

二是推动民族事务治理体系和治理能力现代化。2021年中央民族工作会议上，习近平总书记提出“提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平”的新要求。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，必须“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。我国是一个统一的多民族国家，民族事务治理是国家治理的关键一环，法治是民族事务治理的基本方式，立法则是实现法治的前提条件。“坚持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族团结，既是 70 年民族工作的宝贵经验，也是提升民族事务治理体系和治理能力现代化的应有之义”。一方面，民族团结是民族事务治理之重点和难点，各民族能否和谐共处、齐心协力，本就是衡量民族事务治理体系和治理能力的重要评判因素。从全国层面推动民族团结立法，有助于民族工作规范化、制度化、体系化，从而形成稳定的民族治理制度框架。另一方面，稳定而成熟的规范体系是推动治理体系和治理能力现代化的基本前提和重要依托，民族团结规范在不断制度化体系化过程中改进了治理方式，优化了治理格局，完善了治理程序，提升了治理效率，由此实现民族事务治理体系和治理能力优化升级。总之，民族团结法律规范的统一性构建，对于民族事务治理体系的完善与民族事务治理能力的跃升具有重大推动作用。

三是强化各民族交往交流交融的规范保障。“七十年来特别是改革开放以来，各民族在社会生活中紧密联系的广度和深度前所未有，我国大散居、小聚居、交错杂居的民族人口分布格局不断深化，呈现出大流动、大融居的新特点”。针对各民族“大流动、大融居”这一新特点，国家通过统一立法有助于搭建交往平台，打造交流机制，拓宽交融路径，保障各民族在法治轨道上积极交往、深入交流、全面交融，凝聚起致力于中华民族伟大复兴的强大力量。一是在基本原则上，明确以中华民族同一性为前提和基础，同时兼顾各民族多样性和独特性，引导民族关系沿着正确方向发展；二是在规制路径上，明确各民族权利义务相统一，坚持精神“共同性”与物质均衡性相结合，坚持激励促进型与约束规制型相结合，为各民族团结协作、共同发展清除障碍；三是在具体机制上，公平合理分配政府、社会、公民在共居共学、共建共享、共事共乐中的权利义务，细化民族互动的主体、程序、方式，明确各方主体的违法追责模式，完善多层次多元化民族矛盾纠纷化解机制，为各民族交往交流交融提供全方位制度支撑。总之，推动民族团结中央立法，构建民族团结法律规范体系，明确了各民族交往交流交融的行为模式与法律后果，为凝聚中华民族共同体强大合力提供了最大公约数与最有效保障。

二、民族团结基本概念的立法界定

习近平总书记指出，“全面推进依法治国，必须坚持科学立法” “建章立法需要讲求科学精神，全面认识和自觉运用规律”。在立法前对法律基本概念予以清晰界分，正是遵循立法规律、讲求科学精神的重要体现。

民族团结作为中国民族关系范畴的基础性概念，在我国革命斗争、经济建设和社会发展进程中都扮演着重要角色。虽然西方社会的“团结”语词适用场域广泛，但“民族团结”语词并未得到充分发展，其意涵往往深植于社会团结(social unity)与政治团结(political solidarity)概念之中，因而可视作“团结”意涵之延伸。一般而言，我国当代意义上的“民族团结”可追溯至马克思主义经典作家论述中的“联合”。最初的“联合”多指无产阶级和被压迫民族（广义上的）的联合，经由中国共产党探索实践，逐渐在民族领域形成了一种新的“联合”，即“民族团结”。我国当前立法中尚未对民族团结的概念加以明确定义，结合宪法、民族区域自治法等法律法规的规范语境进行体系分析可知：民族团结蕴含着“以平等保团结”和“以发展促团结”的规范逻辑，作为维护“社会稳定”与“国家统一”的重要一环，“民族团结”常作为“民族分裂”对立面而存在。政治学、法学、历史学、社会学等各领域学者针对“民族团结”意涵均有探讨，但至今尚未达成一致观点。这些观点大体可分为两类：一是在动态上指各民族间为实现共同目标之联合，二是在静态上指和睦友好之状态或关系。1999年国务院出台的《中国的少数民族政策及其实践》白皮书中对“民族团结”作出官方界定，但经过二十余年的实践发展与理论创新，这一定义并不能完全满足当前以铸牢中华民族共同体意识为工作主线的现实需求，有必要根据新时代新要求赋予其新的内涵。

为此，结合上述理论与实践观点，可将新时代的民族团结内涵界定为：中华民族整体及其各层次构成主体，以铸牢中华民族共同体意识为主线，以民族平等为基础，以加强各民族交往交流交融为途径，在政治、经济、社会、文化、生态等各领域和睦相处、互助共进，反对民族压迫、民族歧视和民族分裂，推动形成致力于中华民族伟大复兴的强大合力。

关于民族团结的外延，具体包括以下几个方面。

在主体上，传统民族团结的主体主要定位于汉族与少数民族之间，但随着新时期民族团结内容不断深化，在民族团结中央立法中，民族团结的主体应不只局限于汉族与各少数民族间，还应包含各民族内部成员之间的团结以及全球中华儿女整体上的大团结。为此，可将我国民族团结的内部主体划分为三大类：各民族内部成员间的团结、各民族间的团结、国家-民族整体上的团结。各民族内部成员的团结，是指56个民族各自内部成员之间的团结；各民族之间的团结，是指56个民族在族际关系层面上的团结，包括少数民族间的团结、少数民族与汉族间的团结，突出强调汉族与各少数民族间的团结；国家-民族整体的团结，是指国家-民族层面表现出的内部凝聚力，即全体海内外中华儿女整体上的团结。

在客体上，从物质与精神二元视角观之，可分为物质上的民族团结与精神上的民族团结。物质上的民族团结包括“推进民族团结进程中的各民族人口、政治协调、共同语言交流、民族嵌入式社区及民生建设五个方面”，如对经济上处于不利地位的民族地区实行优惠政策，给予其在人力、物力、财力等方面特殊援助，都是在物质方面促成民族团结的措施；精神上的民族团结，是指树立团结统一的国家观、多元一体的历史观、和睦友爱的民族观、交融互鉴的文化观、和而不同的宗教观，具备强烈的国家意识、公民意识、法治意识。而从“五位一体”视角，民族团结又可分为政治、经济、社会、文化、生态等方面。政治上，各族人民应当以同一性为前提，平等参政议政，抵制大汉族主义和狭隘民族主义，为实现共同政治理想而团结奋斗；经济上，基于分配正义实行民族优惠政策，确保各民族公民在经济社会中实质平等，在此基础上共享改革发展成果，真正实现和谐共处与发展进步；文化上，要求倡导多元一体文化，不同民族之间的文化差异不应成为隔阂，而应是共有精神财富，各民族文化是中华文化不可或缺的组成部分，应在认同中华民族共同体文化基础上，尊重和包容具有各民族印记的特色文化，鼓励各民族文化间深入交流、相互借鉴与有机融合；生态上，祖国的绿水青山是各民族公民赖以生存的共有家园，各民族公民应树立协同保护自然生态的整体生态观，永葆中华民族大家庭可持续发展活力。

在行为上，民族团结分为“可为”“应为”“非为”三类行为模式。“可为”是指基于党和国家的民族政策在法律上赋予民族地区自主处理本民族事务的自治权限，此类行为模式对民族团结一般起到间接促进之作用。《中华人民共和国民族区域自治法》（后文简称《民族区域自治法》）对此类行为有明确界定，如该法第39条赋予自治地方各民族自主决定在科技领域方面如何发展之权利；“应为”是以义务性规范的形式从正面规定维护和促进民族团结的作为模式，如我国宪法第52条规定，“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”；“非为”是从反面规制民族团结的行为模式，主要是基于刑法、反分裂国家法等法律法规对破坏民族团结的强制性、禁止性规范，是必须坚决抵制的行为，如我国刑法249条规定的“煽动民族仇恨与民族歧视罪”。

在场域上，就民族团结空间分布而言，可将其划分为境内民族团结与境外民族团结。境内民族团结一般是指在除香港特别行政区、澳门特别行政区以及台湾地区之外的中华人民共和国领土范围内推动民族团结；境外民族团结是指在中华人民共和国领土范围（含港、澳、台地区）之外的世界各地推动中华民族大团结。从体量上看，境内民族团结的主体类型多样、行为模式复杂、事项涵盖广泛，是民族团结立法的主要规制场域；从逻辑上看，境外民族团结虽涉及人口数量相对较少，但其作为实现中华民族伟大复兴中国梦进程中的不可或缺的一环，同样不可或缺，理应成为民族团结立法的重要关切。

在价值上，民族团结蕴含着“共同性”与“多样性”的辩证统一关系。共同性是多样性的前提和基础，只有在共同性的前提下，差异性才能够得到切实保障，只有立基于团结统一的“土壤”之上，各民族才能生发出绚丽多彩的“花蕾”。当然，在坚守同一性的同时，也应尊重和包容多样性，根据各自特点给予多样化的发展空间，在团结统一的法治轨道上实现各民族共同繁荣。

三、民族团结中央立法的价值定位

价值优良是“良法”的首要构成要件，立法的首要环节就是对其内在价值予以理性定位。在民族团结立法中，自由与秩序、平等与团结、自治与统一等价值间难免会产生一定的矛盾与冲突，推动由民族习惯认同向宪法法律认同、由权利优位认同向权责平等认同、由族民身份认同向公民身份认同这三个根本转变，是实现价值整合与法理融通的关键。

（一）自由与秩序

自由强调意志与行为自主空间最大化，而秩序则强调约束与控制基础上的稳定状态。自由与秩序在价值指向与目标定位上不可避免地会产生冲突。在中国，自由作为社会主义核心价值观的重要组成部分，在本质上区别于自由主义和无政府主义，是基于一定秩序基础上的自由。虽然西方社会也认为自由应受到秩序的约束，但遗憾的是，这些理论识见在资本主义社会无法从根本上得以实现。习近平总书记指出，要“维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”，同时“坚决防止和反对个人主义、分散主义、自由主义……”。概言之，自由应受秩序的理性约束与限制，而法律是实现理性秩序的重要形式。具体到民族法治领域，自由与秩序的关系可表现为两类：一是个人自由与社会秩序的关系，二是单个民族自由（狭义上的民族，即作为中华民族组成部分的56个民族）与中华民族共同体秩序的关系。前者是自由与秩序的传统议题、一般议题；后者是自由与秩序具体到民族领域的特殊议题，在我国民族工作中多有体现。在民族团结中央立法中，正确把握自由的边界与秩序的限度之关系：一方面，要解决好个人自由与社会秩序的一般关系，将个人自由置身于社会整体秩序之中，同时确保个人在社会秩序框架内实现最大自由，也即“在个体与社会、自由与秩序之间形成均衡、平衡、协调，依据制度化的机制既保护和促进人的自由，又保障和推动社会的秩序化，使个人与社会、自由与秩序相得益彰，形成互助、互惠、互利”；另一方面，具体到各个民族自由与中华民族共同体秩序的关系，不仅要通过民族区域自治法及其他法律法规赋予和保障民族区域自治权利，同时更应着重强调促进各民族团结和维护中华民族共同体秩序，将民族区域自治熔铸于中华民族共同体秩序整体框架内，切忌仅关注本民族本区域风俗习惯而忽视国家宪法法律的整体秩序。总之，秩序是民族团结立法的基础性价值，旨在为民族团结的底线提供价值指引。在民族团结立法过程中，应当注重宪法法律对自由之约束与限定作用，推动由单一民族习惯认同向宪法法律认同之转变，将单一民族或单一公民之自主性建立于共同体秩序得以普遍维护的基础之上，旗帜鲜明地反对部族主义、种族主义、族群主义、狭隘民族主义等不良倾向，实现“小集体”自由与“大家庭”秩序有机统一。

（二）平等与团结

平等作为我国社会主义核心价值观的组成部分，被称为法的“至上美德”，在治国理政中扮演着重要角色。具体到民族领域，马克思主义将民族平等作为处理民族问题之根本原则，毛泽东在抗日战争时期就要求国内各民族之间的平等,并在1945年《论联合政府》中明确支持各民族平等政策，表明民族平等在社会主义国家处理民族关系中的基础性地位。但是，仅强调民族平等难免会走向民族割裂或极端民族主义，不利于中华民族共同体的凝聚力塑造。团结同样作为社会主义民族关系的重要内容，“是战胜一切困难的强大力量，是凝聚人心、成就伟业的重要保证”，应与平等价值相互依存、相互促进。习近平强调，“民族团结是各族人民的生命线。”为此，在面对极端民族平等主义时，民族团结价值应发挥必要的补充与矫治作用。具言之，在优惠政策上，要处理好实质平等与形式平等之关系，既要在形式平等基础上尽可能赋予政治经济上处于不利地位的各民族公民相应的实质性优惠，同时也要重视团结价值的共同体导向作用，强化公民意识，弱化族群意识，“要根据不同地区、不同民族实际，以公平公正为原则，突出区域化和精准性，更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策”，避免因针对部分民族过度优惠倾向而导致“逆向歧视”现象；在责任承担上，强调团结的社会连带性，并不否认平等的权责均衡性，既要体现权利享有的平等性，也应彰显责任承担的均衡性，“要坚持一视同仁、一断于法，依法妥善处理涉民族因素的案件，保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨道上运行”。当前阶段，致力于实现中华民族伟大复兴的中国梦成为时代号角，强化共同体成员的身份认同与责任担当，实现从权利优位向权责平等认同转变，理应成为民族团结中央立法的核心价值取向。

（三）自治与统一

在主权国家范围内，统一是自治的前提，自治应以统一为基础。虽然联合国在1966年《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》中以强行法形式确立了自治自决权，但其前提条件是尊重国家主权统一与领土完整这一普遍适用的国际法基本原则。在本质上，统一的共同体是约束自治的内在动力。一方面，在共同体生活中，“人们为实现他们的共同需要而作出了一种相互的援助，而这种共同需要的实现是通过其共同事业而贡献自己同样的能力来完成的。”另一方面，人们为自己所在的共同体作出贡献，是为了公共利益最大化，因为感觉到与自己的共同体共享特殊的纽带，这种感觉激发并鼓舞“我”为我的共同体作出牺牲。在此过程中，一部分人应当主动承担义务，天赋较高者应当牺牲自己的部分利益。当代中国，中华民族呈现出“多元一体”格局，“一体包含多元，多元组成一体，一体离不开多元，多元也离不开一体，一体是主线和方向，多元是要素和动力，两者辩证统一”。自治是在国家统一与民族团结基础上进行的，中华民族大家庭团结统一是各民族自治的根本保障。“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”我国宪法“序言”明确指出：中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。《民族区域自治法》序言阐明：民族区域自治是在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治......国家统一是自治之前提和基础，尊重差异性应当在坚守共同性原则基础上进行。我国以往民族政策在一定程度上带有片面强调特殊性而忽略共同性倾向，与新时代铸牢中华民族共同体意识为主线的民族工作精神存在一定差距。为此，在民族团结立法中，应重点处理好“共同性”与“差异性”之辩证统一关系，在坚守同一性的前提下，尊重和包容多样性。一方面，大力支持各民族多样化发展，赋予各民族公民处理本民族事务自治权利，彰显民族自治多元价值；另一方面，必须着重强调以铸牢中华民族共同体意识为主线全方位加强共同体建设，引导各族成员从基于族民身份认同向基于法治国家公民身份认同的观念转变，维系国家统一、民族团结的共同价值基础，确保在团结统一的法治轨道上实现自治。

四、民族团结中央立法的规范构造

“合乎逻辑性是良法的基本要求”在规范构造上，首先从整体上明确“民族团结促进法”的基本定位，在此基础上合理确定章节布局、制度设计及其规则要素，最终形成“一个层次分明、结构严谨、有序互动、连为一体的法律系统”

（一）“民族团结促进法”的基本定位

就效力位阶而言，以“民族团结促进法”为表现形式的民族团结中央立法应定位为全国统一适用的法律。一方面，当前我国民族团结地方立法已呈现出规模化倾向，虽在调整地方民族关系、推进地方民族法治和促进地方民族团结进步等方面起到积极作用，但在此过程中也表现出立法效力的低阶性、立法质量的有限性、适用场域的孤立性和适用标准的多样性等问题；另一方面，采取分散立法或附属立法形式，虽在个别领域中对于维护民族团结具有一定辅助性、补充性作用，但由于相关规范分布在基于不同立法目的与立法原则的法律法规中，不利于民族团结工作的系统性安排，也不利于中华民族共同体的整体性建构，与中国式现代化推进中华民族伟大复兴的新要求还存在一定差距。法律体系的整体性、系统性、协同性是国家法治统一之基础。习近平总书记强调：“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”由56个民族组成的中华民族本身就是一个团结统一的大家庭，从全国层面统一立法，有助于统筹立法资源、明晰立法标准，进而提升立法质量、提高立法效能，最终推进民族工作法治化的整体进程。诚如有学者所言，“一部由全国人大制定的‘民族团结法’，能够更好地向各民族公民传递对于中华民族共同体意识形成的宪法目标，可以对地方制定的民族团结相关法规起到规范和指导作用”。因此，作为落实宪法“民族团结”条款的专项法律，“民族团结促进法”应定位为全国范围统一适用的法律，与《民族区域自治法》相辅相成、相互补充，“实现从民族区域自治到民族团结进步、再到统一的政治经济文化共同体，巩固铸牢中华民族共同体意识的战略目标”。

就立法模式而言，“民族团结促进法”属于“促进型法”或“管理型法”。一方面，“促进型立法既保留了传统法律部门的普遍性，又在这一普遍性的基础上赋予法律以特殊性和专业性的特征，从而使法律具有了明显的政策性、灵活性和政府主导性”。另一方面，促进型立法弱化强制性规范而突出指导性规范与自愿性规范，凸显“政府主导下全社会参与”特征，实现了行政主导性与社会积极性有机融合。从我国立法实践来看，促进型立法一般是国家为扶持或推动某一领域（行业）发展而颁行的具有较强政策性的立法。鉴于民族团结工作的特殊性，在我国刑法、《反分裂国家法》等法律已对破坏民族团结等极端行为予以强制性规范情况下，民族团结中央立法更宜通过倡导、鼓励等柔性方式来调动社会各界维护和促进中华民族团结一家亲的积极性主动性。而且，各地出台的民族团结立法多采促进型立法模式，在实践中产生了较好的政治效果、法律效果与社会效果，为中央立法提供了有益借鉴。总之，促进型立法模式与我国民族团结工作实际情况相契合，可充分调动社会各界积极性，助力民族团结进步事业全面发展。

（二）“民族团结促进法”的结构展开

1.立法宗旨与立法依据

“民族团结促进法”的立法宗旨是：铸牢中华民族共同体意识，加强中华民族共同体建设，促进各民族交往交流交融和共同繁荣，全面推进民族团结进步事业，共筑中华民族伟大复兴的中国梦。关于立法依据，由于“民族团结促进法”是为落实宪法关于“民族团结”规范的专项立法，因而我国宪法第四条与第五十二条有关“民族团结”的规范内容是其最根本、最直接的立法依据。

2.指导思想与基本原则

“民族团结立法”必须加强政治引领作用。这是因为，“各族人民的大团结需要有魂，这个魂就是习近平新时代中国特色社会主义思想”。在民族团结立法中，要持之以恒地以习近平新时代中国特色社会主义思想中关于加强和改进民族工作的重要思想为指引，以铸牢中华民族共同体意识为主线，推进新时代党的民族工作高质量发展。在此基础上，确立六项基本原则：一是中华民族“多元一体”原则，其中“一体”是前提条件，只有在坚守中华民族共同性的基础上才存在尊重和包容多样性的可能；二是“五认同”原则，即各民族公民应当对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义全面认同；三是各民族一律平等原则，反对民族歧视与不合理的差别对待；四是交往交流交融原则，将促进各民族交往交流交融作为增强民族团结的根本途径；五是均衡发展原则，维护平等发展权利，矫正发展失衡，确保各民族协调发展；六是正面引导原则，将宣传、教育、引导、鼓励等方式作为促进民族团结的主要路径，非必要不设置强制性或惩罚性规范。

3.概念界定与适用范围

民族团结是指：包括56个民族在内的全体海内外中华儿女，以铸牢中华民族共同体意识为主线，以民族平等为基础，以加强各民族交往交流交融为途径，在政治、经济、社会、文化、生态等各方面和睦相处、互助共进，反对民族压迫、民族歧视和民族分裂，共同推动形成致力于中华民族伟大复兴的强大力量。在适用场域上，民族团结促进法适用于包括香港特别行政区、澳门特别行政区及台湾地区在内的中华人民共和国领土范围，同时涵盖民族自治区域与非民族自治区域；在适用对象上，总体上划分为国家-社会-个人三层次，国家层面上涵盖所有国家机关以及依法履行公共管理职能的单位、组织、团体等，社会层面上涵盖各类企业、事业单位、行业协会、社会组织等，个人层面涵盖全体中华人民共和国公民。

4.组织机制与职责分工

维护民族团结是社会各界的共同责任，立法需要通过合理设置各方职责与分工，形成全社会各领域协同一体合力促进民族团结的工作格局。在组织架构上，鉴于民族团结工作的综合性、广泛性和复杂性，应建立由党委统一领导、人大密切联系群众、政府主要负责、统战部门牵头协调、民族事务部门专门管理、各部门通力合作、全社会共同参与的工作机制。

维护民族团结是国家的宪法义务，国家机关负有积极促进民族团结的法定职责。人民代表大会及其常务委员会应通过多种方式密切联系各民族成员，以执法检查、听取工作报告、专题询问等方式对民族团结工作进行监督，推动法律法规立改废释，完善民族团结法律规范体系；人民政府是民族团结工作的责任主体，负责将促进民族团结事项纳入国民经济和社会发展规划，组织、领导与协调政治、经济、社会、文化、生态等各领域民族团结促进工作；各级政府民族事务行政部门是民族团结工作主管部门，负责促进民族团结的专业性事项，包括组织开展民族团结示范单位创建，研究促进民族团结的公共治理体系、服务体系建设及其测评表彰事项，研究民族关系重大突发事件预警、应急机制等；公安、法院、检察院、司法行政部门、宣传教育部门等其他国家机关，应根据各自职责要求依法开展民族团结促进工作。

鉴于社会组织类型多样、事项繁多，各类主体应根据本单位的社会功能和职责定位，结合实际情况开展民族团结促进工作，本法仅规定原则性分工框架，具体内容授权其主管部门另行制定细则。具言之，高等院校、科研院所、学术团体等教育科研机构应加强民族团结理论、制度和实践研究，为民族团结工作提供理论支撑和实践指导；宗教团体、宗教院校、宗教活动场所应坚持宗教中国化方向，对教义教规作符合当代中国发展进步要求、符合中华优秀传统文化的阐释，引导信教公民维护国家统一和民族团结；企业应将民族团结教育融入经营管理和文化建设，发挥吸纳就业主渠道作用，促进各族公民公平就业、共同创业；机场、车站、医院、商场、宾馆、旅游景区、加油站等公共服务场所应将民族团结观念融入行业守则、规章制度，向各族公民提供同等服务；村（居）民委员会、社区应积极开展民族团结政策和法律法规宣传教育，将民族团结内容纳入居民公约、村规民约，推动形成相互尊重、和谐相处、团结互助的邻里关系。

作为社会最小的单元，家庭和个人也应负担民族团结的社会责任。一方面，家庭（父母或其他监护人）应将民族团结作为正确价值观融入家风家训，将“中华民族一家亲”观念融入教育子女全过程，在小家庭日常活动中维护和促进中华民族“大家庭”和睦团结；另一方面，公民个人在日常生活中应坚守民族团结原则，以实际行动积极维护和促进民族团结，主动检举、揭发、制止不利于民族团结的言行。

5.保障机制与促进措施 

在明确组织机制与职责分工基础上，还需建立相应保障措施和实施机制以激活各方行动力，从静态“应然”转化为动态“实然”。

结合地方民族团结工作实践经验，规定以下九类保障机制：一是发挥模范典型示范激励作用，针对民族团结工作表现突出的主体，设置科学合理的奖励方式、标准、程序等，完善民族团结进步创建及其表彰机制；二是在既有实践基础上完善民族团结工作联席会议机制，促进部门协同、提升工作效率、实现民族团结工作一体化；三是明确各类社会主体配合行政机关参与民族团结事务的途径、方式、程序等，形成促进民族团结政社协同机制；四是总结和优化地方民族团结工作经验，形成民族团结目标管理责任机制；五是明确各方主体监督民族团结工作的权利义务，设置相应程序规范，形成民族团结监督举报机制；六是区分民族矛盾纠纷特殊性，建立相应事前预警、事中疏导、事后教育的民族纠纷多元化解机制；七是以效果为导向，明确各类主体参与民族团结宣传教育的职责、方式、路径及其协同机制，形成民族团结宣传教育常态化机制；八是建立民族团结专业人才培育机制，推动民族团结工作专业化、职业化和规范化；九是构建各民族交错居住的制度框架，推动互嵌式城乡社区建设，形成各民族交往交流交融的空间布局结构。

在此基础上，以相互尊重为基础，以协同发展为核心，以互嵌共居为依托，以引导助推为进路，以疏导化解为良方，以激励考评为动力，以约束禁止为保障，助推中华各民族公民在空间上共居、文化上共融、经济上共建、社会上共享、心理上共通。

一是尊重。中华民族各族公民都应以认同伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义为基础，相互尊重彼此宗教信仰、风俗习惯、生活方式、文化传统等差异，交流互鉴、交融创新，共同构建中华民族现代文明，创造人类文明新形态。在文化活动上,国家应支持民族艺术创作、文艺演出、文化交流和少数民族传统节庆等活动，提倡各民族公民相互参与民族特色传统节庆、文化和体育等活动；在生活方式上，各民族的独特生活方式都是中华文化的重要组成部分，鼓励各民族公民互相接纳和借鉴多元生活方式，同时提倡积极向上的健康生活方式，鼓励各民族公民革除陋习；在社会交往中，各民族公民具有同等的社会地位，不得以民族差异为由区别对待和人为隔阂，抵制因群体差异而相互歧视和攻击的言行；在生态保护上，各民族聚居区都是中华大地的独特景观，应树立生态一体的理念，相互珍视彼此区域生态环境，共同维护祖国的绿水青山。

二是协同。国家应通过优化区域分工、深化区域合作，推动民族地区融入新发展格局。在财政支持上，加大民族团结工作财政投入，完善边民补贴动态调整机制，通过对口支援、定点帮扶等方式支持经济发达地区与经济落后地区、边疆偏远地区开展经济、技术协作和区域合作。在经济扶持上，丰富乡村经济业态，根据各民族地方不同的风土人情和地域特点，完善差异化经济支持政策，扶持适于长期发展的民族特色产业，提升经济落后地区尤其是县域经济自我发展能力，确保各族群众长期稳定增收；在社会建设上，助推民族地区公共文化服务一体化建设，统筹规划建设城乡社区综合服务设施、养老服务设施和儿童福利设施；在生态保护上，加强生态环境保护区域协作，健全生态产品价值实现机制与市场化生态补偿机制。在城市发展上，支持对标国内一线城市培育经济落后区域中心城市，以中心城市辐射带动周边地区高质量发展。

三是互嵌。在共居环境建设上，鼓励和支持民族地区、边疆地区与东中部地区居民相互流动融居，按照多民族嵌入式乡村（社区）目标配置提供安居性住房，构建各民族互嵌式社会结构和社区环境。在城乡社区治理上，由互嵌式乡村（社区）组织、吸纳各民族村（居）民参与村（社区）公共事务和基层网格化治理，鼓励、支持将民族团结进步事项纳入村规民约、居民公约并组织实施，鼓励开展内容丰富、形式多样的交流联谊活动，采取结对、结亲、走访、互动和帮扶等方式促进各族群众广泛交往、全面交流、深度交融。在流动人口服务上，建立针对性劳动力输出激励基金及其服务机制，有序扩大中西部偏远、闭塞地区公民到内地接受教育、就业、居住的规模，推进多民族学生合校、混班混宿，深化民族班办学模式改革，营造多民族学生共同生活学习的环境氛围，同时依法保障各民族流动人口享有均等化公共服务、平等就业和获得劳动报酬的权利，依法解决各民族流动人口就业、就学、经商、维权等问题。在就业创业保障上，引导成立多民族共同参与的社会交流团体，支持多民族联合创业，鼓励有条件的企业、团体、组织、教育机构等招收多民族成员，促进各族成员在共同生产生活和工作学习中深度互嵌。

四是引导。在观念培养上，通过多种形式引导各民族成员树立国家意识、培养家国情怀，增强公民意识、培养法治思维，引导各民族公民树立人人平等、权责均衡、法律至上的法治观，敬畏法律、遵守法律、运用法律，以主人翁的高度责任感自觉抵制不利于民族团结的言行。在实践导向上，加强中华民族共同体意识研究教育实践中心（包括教育馆、博物馆、主题公园、广场等设施建设等）建设，定期组织开展形式多样的民族团结主题教育和社会实践活动，尤其在青少年中广泛开展“中华民族大家庭”实践活动，引导各民族青少年积极投身民族团结事业，促进其在互助共进中成长成人。在文化弘扬上，积极推广中华民族当代文化，突出各民族共享的具有鲜明中华文化特征的文化符号和视觉形象，鼓励和支持创作具有中华文化底蕴、融合中华现代文明，反映国家统一、民族团结的优秀文学作品、艺术作品、电视电影节目，挖掘、整理、宣传各民族交往交流交融的历史故事，建设数字化民族团结宣传教育网络平台，通过广播电视、电影、报刊、互联网等线上线下融合模式传播中华民族大团结故事。

五是疏导。在机制建设上，将涉民族因素矛盾纠纷化解纳入城乡社区治理服务体系，发挥大数据、人工智能等技术手段在纠纷化解中的作用，定期开展涉民族因素纠纷排查，健全民族工作重大突发事件预警、应急处置机制，对于重大、复杂、疑难矛盾纠纷预警，实行市、县（区）两级司法机关领导包案、挂账督办，协调有关部门密切配合、集中调处，将问题解决在基层、解决在当地、解决在萌芽状态；在方式路径上，坚持依法、及时、就地解决问题和疏导教育相结合的原则，综合运用法律、政策、经济、行政等手段，通过教育、协商、疏导等方式预防和化解矛盾纠纷，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系和司法救助体系，引导各民族公民通过理性、合法的方式表达自己的利益诉求，同时畅通各族公民合法表达利益诉求渠道，支持多民族地区使用双语化解矛盾纠纷。

六是激励。在评价考核上，建立民族团结测评指标体系，将民族团结纳入工作绩效考评内容，实行领导责任制和年度目标考核制，作为各民族培养、选拔、任用、晋升优秀干部的重要标准。在奖励表彰上，开展民族团结进步示范评选表彰工作，对民族团结突出的集体和个人予以精神和物质奖励，打造“民族团结社区”“民族团结家庭”等荣誉称号，鼓励企业和各类社会组织在本单位制定民族团结激励和奖励细则，并予以相应政策支持。在监督激励上，建立线上线下相融合的意见受理平台，明确投诉举报的具体操作流程，畅通信息反馈渠道，以程序激励调动社会各界监督民族团结工作的积极性。

七是约束。为民族团结工作划定红线，需要规定以下四类禁止性行为：（1）禁止基于民族风俗习惯、宗教信仰及其他不正当理由，直接或间接设置障碍，干涉各民族公民婚姻自由，侵害各族公民平等就业、平等参与市场竞争、平等享受基本公共服务等权利；（2）禁止挑拨民族关系、破坏民族团结、制造民族分裂，不得组织、参与、帮助实施暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动；（3）禁止在图书、报刊、音像制品、影视作品、音视频资料、网络等载体以及地域名称、企业名称、品牌商标、广告等信息中载有解构中华民族共同体、破坏民族团结、煽动民族仇恨的内容，禁止制作、传播涉及歪曲、丑化中华民族文化传统、共同信仰、历史传说、民族形象、民族身份的文字、图片和音视频等；（4）禁止妨害中华民族共同体文化符号和视觉形象的推广普及和规范使用，同时不得否定各民族文化多样性。

6.法律义务与法律责任

在义务主体上，建立“国家—社会—个人”三层级民族团结义务体系。具言之，国家及其代表机关应通过科学立法形成增进民族团结、抑制民族分裂的规范性体制机制，通过严格执法落实民族工作政策法规，保障各民族有序交往交流交融，通过公正司法矫正民族关系失衡，惩处民族分裂行为；社会各界应将民族团结事项纳入社会自治规范，均衡吸纳各民族公民参与公共事务，积极配合有关部门依法及时化解各类涉民族、宗教的矛盾冲突，以多种形式开展民族团结宣传教育，将铸牢中华民族共同体意识融入社会生产生活；公民个体应树立国家意识、公民意识、法治意识，认同伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义，各民族相互尊重各自历史文化、语言文字、传统习惯，主动配合国家机关惩治破坏民族团结、危害国家统一的违法犯罪行为。在行为模式上，除上述以“作为”为表现形式之积极义务外，还应兼具以“不作为”为表现形式之消极义务，主要包括以下几类：一是不得有任何制造、传播伤害民族感情、破坏民族团结、危害祖国统一的言行；二是不得以民族、宗教、宗族等为幌子挑起民族矛盾，不得将一般性质的矛盾纠纷简单归结为民族宗教问题；三是不得因民族身份妨碍、限制某一民族平等享有政府提供的公共服务和社会保障，不得因民族身份损害某一民族平等接受国民教育的权利。基于“促进法”的定位，应采积极义务为主消极义务为辅的规制模式。在责任承担上，以行政责任为主导、刑事责任为保障、民事责任作为重要补充，根据违法行为主体、性质、危害后果等因素确定相应法律责任类型。同时，鉴于本法属“目的模式”行政执法导向的“促进型”法律，司法适用并非其主要目的，为促进法律体系内部衔接与逻辑自洽，无需重复设置其他法律已有规定的责任条款，仅需针对一般违法行为设定批评教育、责令整改等责任承担方式，而以适用其他法律如我国刑法、《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国公务员法》等相应责任条款为主。在法律责任条款设置上，应包括以下内容：首先，对违反本法规定之行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。其次，在无法律、法规已有法律责任规定情况下，区分以下三类情形：一是针对集体，机关、团体、企业事业单位和其他组织在促进民族团结进步工作中违反法定职责、怠于履行法律义务的，由其主管部门或者有关机关批评教育，责令改正；逾期不改正的，予以通报；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法依规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是针对一般公民，违反本法规定，有妨碍民族团结、引发民族矛盾行为的，由行为人所在单位、上级主管部门给予批评教育，责令改正；有违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。三是针对国家工作人员，国家工作人员在民族团结工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位、上级主管部门或者监察委员会依法给予政务处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此，通过建立多元义务规制体系与多重责任追究方式，共同编织起促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识的严密法网。

结  语

民族团结是马克思主义处理民族问题的根本原则，是中国共产党领导中国人民实现国家富强、民族复兴伟业的重要依托。正如习近平总书记指出的，“各族人民亲如一家，是中华民族伟大复兴必定要实现的根本保证”。作为新时代民族工作的重要课题，“用法律来保障民族团结”，构建民族团结法律规范体系，对于夯实铸牢中华民族共同体意识的法治根基、推进民族事务治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大意义。在民族团结地方立法实践经验已十分成熟的情况下，出台一部全国统一适用的“民族团结促进法”，系统建构民族团结法律规范体系，十分必要。在具体路径上，应从三个层次上着力：一是在本体论上厘清“民族团结”之规范意涵；二是在价值论上实现自由与秩序、平等与团结、自治与统一的优化、协调与整合；三是在立法论上明确民族团结的体例结构、制度设计及其规范布局。在此基础上，形成概念明确、价值优良、结构严谨的逻辑体系，实现民族团结法律规范的整体性系统性建构。

总之，出台全国统一的“民族团结促进法”，以制度化法律化保障民族团结，以民族团结铸牢中华民族共同体意识，是高举中华民族大团结旗帜、奋力实现中华民族伟大复兴梦想的必由之路。

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图片源于vcg.com

华中科技大学学报

（社会科学版）

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