新规解读丨《深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定（征求意见稿）》

来源：马海燕律师
编辑：卓小豸

背景

2020年12月30日，《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称“《更新条例》”）经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十六次会议通过，并于2021年3月1日起正式施行。为了破解城市更新拆迁难的困境，《更新条例》创设了“个别征收”的制度，从立法层面为行政力量介入城市更新搬迁补偿提供了制度保障。但对于未签约部分房屋实施征收的具体办法，《更新条例》要求由市人民政府另行制定。

2021年7月30日，深圳市规划和自然资源局发布《深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定（征求意见稿）》(以下简称“《征收规定》”)并公开征求意见。《征收规定》一方面落实了《更新条例》关于未签约房屋依法实施征收的相关规定，另一方面结合国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的有关规定对征收实施程序等进行了规定。就《征收规定》的主要条款和内容作以下解读： 

一、征收主体及职责 

根据《征收规定》第三条、第四条、第五条的规定，区人民政府负责房屋征收与补偿工作，区城市更新部门负责组织实施房屋征收和补偿工作。房屋征收实施单位受区城市更新部门委托承担房屋征收与补偿的具体工作，区城市更新部门应当对房屋征收实施单位的房屋征收与补偿行为进行监督，并对其在委托范围内实施的行为后果承担法律责任。 

建设单位、以营利为目的的房地产开发公司、物业管理公司等法人和其他组织，均不得接受委托成为房屋征收实施单位。在《征收规定》出台之前，深圳市房屋征收工作一般由区城市更新部门委托物业所在地街道办事处作为房屋征收实施单位，负责房屋征收与补偿的具体工作。 

在城市更新项目中，市场主体与未签约物业权利人的谈判往往是一场此消彼长的“拉锯战”，任何一方不肯妥协都无法达成签约意向，谈判的进程和结果往往具有不可预见性。而行政征收具有强制性，不需要征得相对人的同意。个别征收制度系为了解决市场主体与物业权利人无法达成一致签订搬迁补偿安置协议而设定的，为了避免市场主体与物业权利人协商签约和行政机关对未签约部分物业作出征收的决定发生冲突，《征收规定》建立了市场主体与区城市更新部门之间的双向沟通机制，及时对接项目进展实现签约和征收之间的衔接。《征收规定》第七条规定，已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于百分之八十五时，市场主体应当及时向区城市更新部门报告项目进展，区城市更新部门应当及时追踪项目进展。但《征收规定》对于及时性未有明确规定，亦未对违反双向沟通的产生的法律责任做明确规定。 

同时，为了避免市场主体与物业权利人协商签署的搬迁补偿安置协议和行政机关对未签约部分物业作出的征收决定发生冲突，《征收规定》第十九条还规定，区政府批准实施房屋征收的，应当发布房屋征收决定预告，预告期为10个工作日，预告期内市场主体和物业权利人签订搬迁补偿安置协议的，应当在预告期届满前告知区政府。 

根据国家和深圳市的规定，确需征收房屋的，应当按规定纳入年度房屋征收计划后再组织实施。而根据《更新条例》第三十七条和《征收规定》第八条的规定，城市更新未签约部分房屋实施征收可不纳入全市年度房屋征收计划。另外，《征收规定》对城市更新项目启动房屋征收实行“先审查、后决定”的工作机制。根据《征收规定》第九条的规定，区城市更新部门对城市更新项目是否符合房屋征收启动条件及必要性进行审查，根据《更新条例》第36条规定个别征收启动条件需要具备三个条件：第一、旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五；第二、经区人民政府调解未能达成一致的；第三、为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施。对于城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照旧住宅区规定进行征收。《征收规定》规定城市更新项目在具备《更新条例》第三十六条规定的条件后，区城市更新和土地整备部门经审查认为城市更新项目符合房屋征收启动条件，且确有必要进行房屋征收的，应当提请区政府决定。 

《征收规定》第九-第十九条、第二十四条中关于征收提示、补偿方案征求意见和听证、征收决定预告、同步进行社会稳定风险评估、评估和测绘机构预选、协商选定或多数决方式及征收决定公告等规定体现行政程序的公开、公正、参与原则以及效率原则。 

（一）房屋征收实施前，征收单位应当确定征收范围、发布征收提示。 

《征收规定》第十条：房屋征收范围确定后，区城市更新和土地整备部门应当在房屋征收范围、政府网站以公告形式发布征收提示，告知自公告之日起至房屋征收决定生效之日止，因下列行为导致增加房屋征收补偿费用的，对增加部分将不予补偿： 

1.新建、改建、扩建、装修房屋； 

2.改变房屋和土地用途； 

3.已依法取得建房批准文件但尚未建造完毕的房屋的续建； 

4.新签订租赁期限截止日在征收提示发布之日起1年以后的房屋租赁合同； 

5.除婚姻、出生、回国、军人退伍转业、刑满释放和解除劳动教养等必须办理户口迁入、分户之外的其他户口迁入和分户；　 

6.以被征收房屋为注册地址办理工商注册登记、变更手续；　 

7.其他不当增加补偿费用的行为。 

征收提示公告后1年内房屋征收决定尚未生效，次年度区政府认为仍有必要开展房屋征收的，区城市更新和土地整备部门应再次发布征收提示。 

房屋征收决定生效后，对违反本条第一款与第二款规定的征收提示、不当增加征收补偿费用的，对不当增加部分不得给予征收补偿。房屋征收补偿评估时，应当以征收提示发布之日作为评估的依据之一。 

（二）征收补偿方案论证、征求意见、听证 

对拟征收房屋的权属、用途、面积做好前期调查、拟定房屋征收补偿方案，区政府公布房屋征收补偿方案并征求意见，物业权利人有意见的可以向区政府提交书面意见。同时，为了保护物业权利人的合法权益，除了征求意见外，《征收规定》第十五条还规定，物业权利人对征收补偿方案有异议，可以提出听证要求。《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）（2016修订）》第十六条：“因本办法第八条第（五）项的需要征收房屋的，房屋征收范围内占房屋总建筑面积1/2以上、且占房屋总所有权人数1/2以上的房屋所有权人认为征收补偿方案不符合《条例》、本办法规定的，辖区政府应当组织房屋所有权人和公众代表，按照本市行政听证有关规定组织召开听证会，并根据听证会情况修改方案”。 

（三）评估和测绘机构的确定——预选、协商确定/多数决方式/随机确定。具体办法由各区自行制定。 

（四）征收决定预告 

根据《征收规定》第十九条，房屋征收决定有10个工作日的预告期，也即在区政府作出房屋征收决定预告后，市场主体和物业权利人还有10个工作日进行协商签约，签约成功的可通知区政府终止房屋征收程序。预告期内未签订搬迁补偿协议的，市场主体不得再与物业权利人签订搬迁补偿协议。 

五、行政征收程序终止 

根据《更新条例》第三十八条和《征收规定》第二十条的规定，市场主体与物业权利人签订搬迁补偿安置协议的，应当在房屋征收决定生效前告知区政府。区政府应当及时终止该房屋征收程序。 

六、房屋征收补偿协议与履行 

根据《征收规定》第二十七条的规定，区政府决定对未签约部分房屋进行征收的，由区城市更新部门应当与被征收人签订征收补偿协议。达不成征收补偿协议的，由区城市更新部门报请区政府作出补偿决定。根据《征收规定》第三十条的规定，被征收人签订房屋征收补偿协议后，不按照房屋征收补偿协议约定履行义务，经催告后仍不履行的，区城市更新部门可以提请区政府作出要求其履行协议的书面决定。对于房屋征收补偿协议和补偿决定的履行，根据《征收规定》第三十二条的规定，房屋征收补偿采取“先补偿、后搬迁”的方式，区政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在征收补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。 

而对于被征收人在法定期限内“不履行、不复议、不诉讼”的，根据《征收规定》第二十八条和第三十三条的规定，由区城市更新部门进行催告。经催告后仍不履行的，区城市更新部门可以提请区政府在法定起诉期限届满之日起3个月内依法申请人民法院强制执行。 

结语 

《征收规定》加速城市更新项目的推进创造了更多可能路径，行政征收、司法强执等的操作细化一方面为解决城市更新项目拆迁难问题，加快落实城市规划、美化城市面貌、改善人居环境，维护了社会公共利益。另一方面，也明确了物业权利人在房屋征收程序中的救济途径，维护了个体在城市化进程中的合法权益。但在房屋征收必要性的认定方面、行政征收后与市场主体的衔接以及被搬迁人债权人利益保护衔接等方面均需要进一步客观的、更细化的规定。

附：《深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定（征求意见稿）》

深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定 

（征求意见稿） 

第一条【目的和宗旨】 

为进一步规范本市城市更新未签约部分房屋征收程序，保障被征收房屋物业权利人的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《更新条例》）《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》等有关规定，结合本市实际，制定本规定。 

第二条【适用范围】 

本办法适用于本市行政区域内按照《更新条例》规定对未签约部分房屋实施征收以及给予被征收房屋物业权利人补偿的活动。 

第三条【区政府职责】 

区人民政府（以下称区政府）负责本辖区内房屋征收与补偿工作。 

第四条【区城市更新和土地整备部门职责】 

区城市更新和土地整备部门负责组织实施本辖区内的房屋征收与补偿工作。 

第五条【房屋征收实施机构及其职责】 

房屋征收实施单位受区城市更新和土地整备部门的委托，承担房屋征收与补偿的具体工作。 

房屋征收实施单位不得以营利为目的。建设单位和以营利为目的的房地产开发公司、物业管理公司等法人和其他组织，均不得接受委托成为房屋征收实施单位，也不得与房屋征收实施单位存在投（出）资、被投（出）资的关系。 

区城市更新和土地整备部门应当对房屋征收实施单位的房屋征收与补偿行为进行监督，并对其在委托范围内实施的行为后果承担法律责任。 

第六条【其他相关部门职责】 

新区管理机构、街道办事处以及各区发展改革、财政、住房建设、生态环境、市场监管、公安、税务、侨务、劳动和社会保障、工业信息、审计、城管、教育等部门，应当按照各自职责分工，充分履职，相互配合，联动协调，为房屋征收与补偿工作提供协助。 

第七条【项目基本情况双向沟通机制】 

已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于百分之八十五时，市场主体与区城市更新和土地整备部门应当建立关于项目基本情况的双向沟通机制。市场主体应当及时向区城市更新和土地整备部门报告项目进展，区城市更新和土地整备部门应当及时追踪项目进展。 

第八条【房屋征收程序启动】

 

城市更新项目在具备《更新条例》第三十六条规定的条件后，区城市更新和土地整备部门经审查认为城市更新项目符合房屋征收启动条件，且确有必要进行房屋征收的，应当提请区政府决定。 

区政府决定启动房屋征收程序的，应通知区城市更新和土地整备部门开展相应工作。 

第九条【房屋征收范围的确定】 

区城市更新和土地整备部门应当按照经批准生效的城市更新单元规划以及未签约部分房屋位置、权属等信息确定房屋征收范围。 

第十条【发布房屋征收提示】 

房屋征收范围确定后，区城市更新和土地整备部门应当在房屋征收范围、政府网站以公告形式发布征收提示，告知自公告之日起至房屋征收决定生效之日止，因下列行为导致增加房屋征收补偿费用的，对增加部分将不予补偿： 

1. 新建、改建、扩建、装修房屋； 

1. 改变房屋和土地用途； 

1. 已依法取得建房批准文件但尚未建造完毕的房屋的续建； 

1. 新签订租赁期限截止日在征收提示发布之日起1年以后的房屋租赁合同； 

1. 除婚姻、出生、回国、军人退伍转业、刑满释放和解除劳动教养等必须办理户口迁入、分户之外的其他户口迁入和分户；　 

1. 以被征收房屋为注册地址办理工商注册登记、变更手续；　 

2. 其他不当增加补偿费用的行为。 

征收提示公告后1年内房屋征收决定尚未生效，次年度区政府认为仍有必要开展房屋征收的，区城市更新和土地整备部门应再次发布征收提示。 

房屋征收决定生效后，对违反本条第一款与第二款规定的征收提示、不当增加征收补偿费用的，对不当增加部分不得给予征收补偿。房屋征收补偿评估时，应当以征收提示发布之日作为评估的依据之一。 

第十一条【前期调查】 

房屋征收范围确定后，区城市更新和土地整备部门应当组织对房屋征收范围内房屋权属、用途、面积等进行前期调查。 

第十二条【房屋征收补偿方案拟定】

 

区城市更新和土地整备部门结合被征收房屋的基本情况，拟定房屋征收补偿方案报区政府。 

对新区城市更新和土地整备部门拟定的房屋征收补偿方案，区政府可以委托新区管理机构组织本办法规定的论证、征求意见、听证等活动。 

第十三条【房屋征收补偿方案内容】

 

房屋征收补偿方案应当包括以下内容： 

1. 房屋征收范围、补偿内容、补偿方式、补偿标准；        

1. 作为产权置换的安置房的区位、数量、安置房置换标准、套型面积和结算基本价格、过渡方式和过渡期限、临时安置用房标准等； 

1. 拟定的签约期限（发生行政诉讼和行政复议的时间不计入签约期限）和提前搬迁奖励期限；　　 

1. 奖励与补助标准；　　 

1. 房屋征收补偿费用账户； 

1. 其他应当纳入补偿方案的内容。 

第十四条【房屋征收补偿方案论证及意见征求】 

区政府应当组织财政、发展改革、监察、审计等部门对房屋征收补偿方案进行论证。 
　　

区政府应当在房屋征收范围、政府网站将房屋征收补偿方案予以公布，并征求公众意见，征求意见期限不少于30日。 
　　

房屋物业权利人有异议的，应当持本人身份证明、委托代理证明和房屋权属证明等文件，在征求意见期限内向区政府提交书面意见。 
　　

区政府应当在征求意见期满后30日内，将征求意见情况和根据公众意见对房屋征收补偿方案进行修改的情况，在房屋征收范围、政府网站及时公布。 

第十五条【房屋征收补偿方案听证】 

房屋物业权利人对征收补偿方案有异议，提出听证要求的，区政府应当组织房屋物业权利人和公众代表，按照本市行政听证有关规定组织召开听证会，并根据听证会情况修改方案。 

第十六条【社会稳定风险评估】 

房屋征收决定生效前，区城市更新和土地整备部门应当依据广东省、本市有关社会稳定风险评估、重大决策专家咨询的有关规定，制定社会稳定风险评估方案和论证规程，在本规定第十四条第二款规定的征求意见期内同步组织有关部门和专家、学者对房屋征收范围内房屋征收的社会稳定风险进行评估论证。 
　　

经评估论证后，区城市更新和土地整备部门应当出具风险评估报告，风险评估报告应当做出房屋征收风险等级评价，并提出可实施、暂缓实施或者不可实施的建议。 

第十七条【房屋征收补偿资金】 

房屋征收补偿费用实行专户存储、专款专用、专人管理、及时拨付原则。 
　　

房屋征收决定生效前，区城市更新和土地整备部门应当会同有关部门落实房屋征收补偿费用，确保房屋征收补偿费用足额到位。 
　　

财政、审计部门应当依法对征收补偿费用使用情况进行监督和审计。 

第十八条【批准实施房屋征收】 

区城市更新和土地整备部门应当在房屋征收条件具备之后，提请区政府或报经新区管理机构批准实施房屋征收。 

第十九条【房屋征收决定预告】 

区政府决定实施房屋征收的，应当发布房屋征收决定预告，预告期为10个工作日。 

预告内容包括项目名称、征收范围、市场主体与物业权利人签订搬迁补偿协议的截止时间、房屋征收决定的生效日期等。预告应当明确预告期内市场主体与物业权利人签订搬迁补偿协议的，应当在预告期届满前告知区政府；预告期内未签订搬迁补偿协议的，市场主体不得再与物业权利人签订搬迁补偿协议。 

第二十条【房屋征收程序终止】 

市场主体与物业权利人签订搬迁补偿协议的，应当在房屋征收决定生效前告知区政府。区政府应当及时终止该房屋征收程序。 

第二十一条【房屋征收决定生效】

 

区政府应当于房屋征收决定预告期届满次日在房屋征收范围、政府网站或者深圳特区报、深圳商报，公告房屋征收决定，公告期为3个工作日。 
　　

房屋征收决定自公告之日起生效。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，无需另行作出收回被征收房屋对应的国有土地使用权的决定；根据房屋征收决定对被征收房屋进行的补偿，包括收回被征收房屋对应的国有土地使用权的补偿。 

被征收人对征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 

第二十二条【房屋征收决定公告内容】

 

房屋征收决定公告应当载明项目名称、征收范围、征收补偿方案、征收实施单位、征收实施期限及征收行为限制、现场接待地点和联系方式、监督举报方式和行政复议、行政诉讼权利等事项。 
　　

前款所称征收行为限制，是指征收实施期限内，任何单位和个人不得在房屋征收范围内实施房屋转让和本规定第十条第一款所列行为。被征收人违反规定的，对不当增加部分不予补偿。 

第二十三条【暂停通知】

 

房屋征收决定生效后，区政府及区城市更新和土地整备部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。 
　　

区城市更新和土地整备部门应当在房屋征收决定生效当日，书面通知规划自然资源、规划土地监察、建设、户籍、产权登记、房屋租赁管理、抵押担保、市场监管等部门和单位暂停办理征收行为限制所列事项的受理、审批、登记等相关手续。 
　　

暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。 

第二十四条【被征收房屋评估、测绘】 

区城市更新和土地整备部门应当公开发布评估、测绘机构报名公告，并对报名参选的服务机构进行评审；评审结束后在房屋征收范围现场公布已报名且符合条件的中介服务机构预选名单。 

区城市更新和土地整备部门应当组织被征收人在预选名单中协商选定评估机构、测绘机构；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由各区自行制定。 

第二十五条【评估、测绘报告复核、鉴定】

 

被征收人或区城市更新和土地整备部门对评估报告有异议的，可以按照我市房屋征收相关规定申请复核、鉴定。 

第二十六条【房屋征收补偿和安置标准】

 

房屋征收补偿和安置标准按照我市房屋征收相关规定执行。 

第二十七条【房屋征收补偿协议】

 

区城市更新和土地整备部门应当与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内订立征收补偿协议。 
　　

征收补偿协议内容应当包括：补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权置换房屋的地点和面积、交付时间、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、产权注销方式、搬迁期限、过渡方式和过渡期限、相关奖励或者补助等事项。 

第二十八条【不履行房屋征收补偿协议处理方式】

 

被征收人签订房屋征收补偿协议后，不按照房屋征收补偿协议约定履行义务，经催告后仍不履行的，区城市更新和土地整备部门可以提请区政府作出要求其履行协议的书面决定。 

被征收人收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，区城市更新和土地整备部门应当提请区政府按照本规定第三十三条向人民法院申请强制执行。 

第二十九条【房地产产权证书注销】

 

房屋征收补偿协议签订时，被征收人应当按照协议的约定向区城市更新和土地整备部门提交被征收房屋房地产权证书及注销房地产权证书委托书；没有房地产权证书的，应当提交相应的产权证明文件及放弃房地产权利的声明书。区城市更新和土地整备部门应当及时向房地产登记机构办理注销手续。 
　　

征收被查封的房地产的，区城市更新和土地整备部门应当将征收事项通知查封机关。查封机关解除查封后，区城市更新和土地整备部门应当及时向房地产登记机构办理注销等房地产登记手续。 

第三十条【征收补偿决定】 

区城市更新和土地整备部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成征收补偿协议的，或者被征收房屋所有人不明确的，由区城市更新和土地整备部门报请区政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 
　　

补偿决定应当包括补偿方式、被征收房屋补偿金额、用于产权调换房屋的地点、面积和房地产评估价格、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式、过渡期限以及补偿费用支付期限等事项。 

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 

第三十一条【不配合评估、测绘的补偿决定】

因被征收人不同意评估、测绘机构进场等原因导致房屋征收的评估、测绘无法正常进行的，区城市更新和土地整备部门应当依法进行证据保全后，会同依照本规定确定的评估、测绘机构以实测占地面积、目测房屋层数等合理方式估定相关评估、测绘参数，以相关参数作为房屋征收的评估、测绘工作依据，最终确定被征收房屋补偿金额并作出房屋征收补偿决定，有类似被征收房屋的也可以比照类似被征收房屋的补偿金额予以确定。 

第三十二条【先补偿后搬迁】 

区政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在征收补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。 
　　

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。 

第三十三条【强制执行情形】

 

被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，且在补偿决定规定的期限内不履行补偿决定的，由区城市更新和土地整备部门进行催告。经催告后仍不履行的，区城市更新和土地整备部门就被征收房屋的有关事项依法进行证据保全后，提请区政府在法定起诉期限届满之日起3个月内依法申请人民法院强制执行。 
　　

人民法院裁定准予执行，并交由作出征收补偿决定的区政府组织实施的，区城市更新和土地整备部门应当将人民法院准予执行的裁定及限期自行搬迁的通知在房屋征收范围、被征收房屋进行张贴。被征收人逾期仍未搬迁的，区政府应当组织城市管理、公安、工商、税务、水电、交通、通讯、消防、物业管理等部门和单位实施强制搬迁和拆除。室内未搬迁的物品无法交予当事人的，由区城市更新和土地整备部门妥善保管，并公告当事人认领。 
　　

3个月后仍无法交予当事人或者无合法所有人认领的，按确认无主财产的法律程序处理。无主财产按有关规定拍卖或者进行其他处理，所得款项扣除保管、拍卖、变卖等费用后仍有剩余的，缴交市财政。 
　　

人民法院裁定准予执行并组织实施的，区政府应当予以协助。  

第三十四条【其它】 

本规定对城市更新未签约房屋征收未明确的，可以参照我市房屋征收相关政策执行。 

第三十五条【施行时间】

 

本规定自X年X月X日起施行。

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