望乡|当前的土地利用政策是怎么阻碍农村电商发展的：来自浙江丽水的调研
上世纪90年代起，以传统工业制造业发展与大规模城市建设为支撑，中国进入了高速城市化阶段。这一时期，中国绝大部分的农村成为“牺牲品”。首先，大量农村适龄劳动力外出务工，引发了农地的耕种危机以及农房闲置。“空心村”的衰败与城市的繁荣形成鲜明对比。其次，城乡二元的土地制度压榨了农村土地应有的市场价值。具有行政强制性质的土地征收成为农地入市的唯一合法途径。由此引发的激烈的征地冲突形成社会不稳定因素。最后，在高速城市化阴影之下的农村缺乏必要的乡村规划。其公共设施建设严重滞后；农房建设不合理。尽管中央政府启动了新农村建设，但在地方政府主导下的农村建设收效欠佳，甚至“变味”（为获得城市建设用地指标，部分地方政府不惜以“新农村建设”之名迫使农民“上楼”）。
2013年以来，随着中国劳动力成本上升，以及世界市场的需求萎缩，中国传统工业制造业发展面临瓶颈。2015年1月，中国制造业PMI指数跌至49.8（50为制造业荣枯线）。同时，城市房地产市场开始降温；地方债务风险浮现，使得“求大求快”的城市建设难以为继。经济发展与城市化进程的变局为农村带来了机会。
2009年至2014年，中国电子商务迅速发展，交易量从3.85万亿元增长至12.3万亿元（增幅为319%）。其中，农村电子商务的蓬勃发展格外引人关注。2009年起，随着首批“淘宝村”（3个）形成，中国农村电子商务发展起速。2013年，全国累计形成20个淘宝村。2014年，淘宝村数量出现“井喷式”增长，达到212个（预估带来新增就业机会28万个）。同期，中央政府提出“以人为本”的新型城镇化战略，鼓励就地就近的城镇化，并积极推动农村征地制度、集体经营性建设用地入市流转以及宅基地制度改革。
农村电子商务的活跃与农村土地利用制度改革的深入，为农村未来发展提供了丰富的想象空间。然而，由于缺乏实证支撑，现阶段的农村土地利用制度的改革方案，尚未针对农村电子商务的发展做出具体部署。
理论上，随着农村电商活动开展，各类农村土地的利用水平提升将体现在如下三方面：土地流转效率加快、土地经营强度（整理/开发等）增强、土地规划水平得到提升。为此，笔者亲赴浙江丽水市，调研农村电商发展情况以及农村土地利用变化，形成了初步的考察结论。
调研地区简介：丽水
丽水市位于浙江省西南部内陆（与福建省接壤），远离经济富庶的杭嘉湖平原与沿海地区。丽水土地总面积多达17298平方公里，户籍人口仅约为266万人，但“九山半水半分田”的地理特征（山地面积占88.42%；耕地面积仅占5.52%）使丽水的人地关系十分紧张。以上既制约了丽水的农业生产规模与发展潜力，又使其错失了传统工业制造业时代的发展机遇。目前，丽水的经济实力落后于浙江省绝大部分城市。直到2014年，丽水市GDP才首次突破千亿元，达到1051亿元（邻近的金华市当年GDP为3206.6亿元），同比增长7%，在浙江省各地级市当中排名倒数第二（仅优于舟山）。
出乎意料的是，丽水在互联网时代占得先机；其电子商务的发育程度在全国领先。2014年，丽水电子商务销售额达76.7亿元，同比增长53.6%。根据阿里研究院的调研报告，丽水拥有5个电商百佳县（数量排名与宁波、嘉兴并列全国第三）。同时，丽水农村电商的快速发展格外引人瞩目。2014年，丽水农村电商销售额超过35亿元，约占当年全市电商销售总额的46%，约为2010年的10倍。
目前，丽水累计形成5个淘宝村。有“中国第一淘宝村”美誉的北山村（缙云县壶镇镇）的电商活动可追溯至2006年。该村已形成了以自主品牌“北山狼”为核心的户外运动用品产业集群。2013年起，中国“淘宝村高峰论坛”在丽水举办（每年一次，已成功举办两届），充分反映了业界对丽水农村电商的认可。
调研发现
1 农业用地
在丽水，尽管当地政府积极推进农产品生产与农村电商的联结，但本地常规农业生产活动并未有明显起色。“自然造物”的新农业理念致力于挖掘具有山区特色且无需过多人工经营的农业生产机遇，更加符合山区农村的生产实际与市场定位，获得农村电商的青睐。总体而言，农村电商活动对农业用地利用方式的影响并不显著：农地显著抛荒仍是农村的常态。
表面上，互联网电商有利于丽水的农产品进入全国乃至全球市场。农产品销量的提升将激励专业农场的建设，形成农地流转、土地整理与规划的需求。然而，互联网电商生态体系的成熟（尤其是物流体系健全以及贸易自由程度提升）使得农产品的生产在全国乃至全球范围内得到优化配置：电商积极追求的不是“本地”农产品，而是“效率最优”的农产品。例如，对丽水的农村电商而言，使用或销售东北大米的效益将高于本地大米；使用或销售美国大豆的效益将优于国内大豆。
丽水地形以山地为主，不适宜常规的农业生产活动，尤其是满足一般消费的农产品生产。在农产品网络销售较发达的遂昌县，尽管网商协会搭建了“麦特龙”分销平台，为种植红提、猕猴桃等一般消费品的农户提供统一的产品物流、仓储与包装，但其带来的销售额增长，不足以刺激闲置农地的再利用，更难以带动农地的规模化流转。在莲都区碧湖镇堰头村，炙手可热的“倪老腌”辣酱（获评2014年度淘宝最佳“小而美”电商）所使用的辣椒源自生产条件更佳的邻县。红火的农村电商活动对当地农地利用的影响并不显著。
意识到丽水在常规农业生产中具备的显著劣势，农村人口老龄化加剧与年轻人务农意愿持续降低的现实，丽水的农村电商另辟蹊径：推崇“自然造物”的新农业。由农村电商对当地土货（遵循传统小农生产或完全依赖自然馈赠的农产品）进行精心筛选、包装与设计，使之成为高端、时尚的产品。在该模式下，农业生产并不需要大规模的农地整理与生产强度的提升，主要依赖原生态产出。
以缙云壶镇为例，其农产品电商计划主推“桑叶加工品”。当地桑树资源十分丰富，但桑叶仅被用于养蚕。同时，当地还拥有大量制茶作坊。利用充足的制茶机器，完全能满足桑叶加工。桑树并非传统意义的农业生产作物（无需大规模机械化生产），更多地源于“大自然的馈赠”。熟悉山林与制茶机械的中老年人主要负责采摘与生产；充满创意的年轻人则主要负责产品设计与营销。
丽水“自然造物”的新农业理念与日本最美乡村之一“上胜町”不谋而合。位于四国岛的上胜町是日本典型的山区乡镇（自然地理环境以及人口规模与丽水的“村”相当）。1980年代，“彩”公司在上胜町创立，主营天然叶片销售。上胜町的山林蕴藏丰富的树叶资源。农村的老年人不仅可以胜任叶片采摘的工作，还比年轻人更精通叶片的手工裁剪。尽管从1980年代至今，上胜町的人口数量持续萎缩；老龄人口比重不断加大（乡镇人口从1980年的3373人下降为2015年的1733人；老龄人口比率高达51.41%），但叶片采摘与销售规模却快速增长。如今，村内的老年人可以通过“彩”公司搭建的互联网平台，查询各类叶片的市场需求，针对性地采摘与加工叶片。同时，老年人身体愈发健康，养老院入住率持续下跌。上胜町的案例说明：对于老龄化趋势难以逆转的山区农村而言，常规的农业生产很难获得市场效益；“自然造物”的理念既契合当地自然地理的特质，又符合老龄劳动资源的特点，最终有助于达成和谐的人地关系。
2 宅基地
农村电商活动的开展，显著改善了宅基地的利用情况（主要表现为农房利用效率提升）。首先，大量闲置的农房空间被用作农村网商的仓库，实现再利用。然而，由于农房的布局不合理、可供经营的面积有限以及建筑质量较低，其难以支撑农村网商经营规模的持续扩大。其次，部分农房实现民间私下的流转，以迎合网商经营的需要。通过这样的形式，一些古建筑被成功“活化”。
农村电商活动促进了闲置农房空间再利用，使得宅基地的经济价值明显提升。以北山村为例，“网商作坊”（家庭作坊）完全在农房内进行“前店后厂”的经营。基本的场地使用模式是：一层的房间用于客服、运营与来料加工；二层以上的房间用于住家与仓储。
然而，农房经营存在明显缺陷，不利于“网商作坊”向“电商企业”升级。首先，数量众多的网商零散分布于村内，限制了物流的配送效率。
其次，北山村一户农家（三口之家）的农房多为3层（每层40平方米左右）联排建筑。由于建筑面积相对狭小，不仅“网商作坊”楼道内摆满货物，村内闲置的农房亦存满货物（农房租赁）。网商不得不频繁往返于楼上楼下、屋里屋外，降低了经营效率。
图：专门用作仓库的农房
最后，农房建筑质量不佳，一旦遭遇极端天气（如暴雨），极易造成货物损失（如漏水）以及安全隐患。
尽管北山村进行了一定的乡村规划与景观设计，使得农房的使用状态有所改善，但这跟不上淘宝村快速扩张的现实。
农村电商活动还推动了农房流转，甚至“活化”了部分农村古建筑。长久以来，细碎的产权严重影响着浙江农村古建筑的保护。由于特殊的历史原因，许多精美宅院的所有权被分割给多个农户（宅院真正的所有者，或只能保留一个房间，或完全丧失对古宅的所有权）。新业主的生活方式与古宅并不匹配。例如，原本极具审美价值的中庭被，当作堆放杂物的公地；排水沟里积聚着各类生活垃圾与污水。
2014年，碧湖镇堰头村一家注重“小而美”的农村电商“倪老腌”（生产并销售特制辣酱）大获成功。其长期整租了村内一座精美的古宅（破解了混合产权的问题），并对其进行了细致修缮。中庭院落的景观得到恢复：利用残存的假山，配之以简单、整洁的草木；排水沟中的污秽被移除。
客厅内摆放了古色古香的桌椅；墙上悬挂书有“以辣交友”的牌匾，彰显“倪老腌”的品牌文化。
剩余房间则用于辣酱的手工制作与仓储。
一些基本的现代生活设施（如厕所与下水管道）得以建设。
通过农村电商活动，这座古宅被成功“活化”：它绝不是博物馆里死气沉沉的展品；它继续承载着充满本地特色的生产经营与文化内涵，实践着建筑在互联网时代的使命。
3 集体经营性建设用地
既然利用农房开展的电商活动面临瓶颈，那么，土地规模较大的集体经营性建设用地，总该被充分利用。然而，现有的土地利用体系，使得丽水的农村电商活动鲜有利用集体经营性建设用地的案例。
以北山村为例，存量农村建设用地在满足宅基地需求时已捉襟见肘，无力回应农村电商发展对集体经营性建设用地的需求。为支持淘宝村发展，当地国土部门曾积极介入，试图利用“存量挖潜”方式，帮助北山村解决农村网商的用地困难问题。
理论上，“存量挖潜”可以通过整村的规划与重建，整理出额外的建设用地指标，满足农村电商扩大生产的需求。但实际上，姑且不论整村重建对已有电商活动的负效应，由于北山村人均宅基地面积相对狭小，乡村重建不但难以产出额外用地指标，还需消耗新增建设用地指标，以建设符合规划技术条件的公共设施；维持一定合理建筑间距；增加实际居住面积（否则农户将缺乏参与意愿）。其次，可以尝试对集体公共设施用地进行存量转用。然而，北山村目前的公共设施用地屈指可数，尚不足以满足基本的公共服务，很难转用为经营性用地，满足农村电商生产规模的扩大。当然，北山村还拥有一定数量的闲置农地。然而，这些农地多为基本农田；其土地用途的转换需经过国务院审批。于是，地方国土部门心有余而力不足。
北山村里的龙头企业“北山狼”因缺乏合适的经营场所，被迫搬离北山村。
也许会有这样的解读：既然“北山狼”已形成独立品牌，那么其理应迁至成熟的工业园区，离开北山村是必然选择。事实上，“北山狼”成名已久，不仅受到浙江省各地产业园区青睐，甚至山东的部分地方政府亦希望利用优惠条件吸引“北山狼”落户。然而，基于以下原因，“北山狼”离不开北山村。
首先，“北山狼”的创始人与业务骨干均是北山村村民，他们的家庭与社会关系扎根于北山村。其次，“北山狼”的成功离不开北山村网商的集群推动。村内绝大部分网商是“北山狼”产品的分销商；有的网商亦学习“北山狼”打造独立品牌。这些网商与“北山狼”既是乡里乡亲，也是熟悉的生意伙伴，在定价等环节形成了行业准则，不仅能有效防止价格战，还能团队作战“拼市场”。最后，“北山狼”主营户外运动用品，与当地知名的“括苍古道”（经典户外徒步线路）形成呼应，有利于品牌定位与宣传。因此，“北山狼”搬离北山村实属无奈之举。其最后选择搬迁至邻近的壶镇网商创业园（而非级别更高、优惠条件更丰厚的异地产业园）便是最好的证明。
结合“哥伦比亚”（国际户外运动用品的领军企业）在美国波特兰地区的选址历史，我们能更好地理解“北山狼”与北山村之间密不可分的关系。2001年，由于新的总部用地申请屡次被规划局驳回，“哥伦比亚”决定迁出波特兰，以示抗议。有趣的是，虽然企业目前总部地址在波特兰城市行政边界以外（接近边界的位置），但企业的邮寄地址仍位于波特兰市内。“哥伦比亚”离不开波特兰，原因与“北山狼”离不开北山村类似。
首先，“哥伦比亚”是一家典型的家族企业。创始人与现任CEO对波特兰有深厚的感情。公司的名称源于家族在美国最早的定居地：哥伦比亚河畔。其次，“哥伦比亚”在波特兰带动了户外运动用品企业的产业集群，使得这里拥有最好的设计师、样品生产装备与经营氛围。最后，“哥伦比亚”以波特兰活跃的户外运动基因作为品牌定位。例如在公开宣传中，“哥伦比亚”认为：经历波特兰多雨气候的历练，使其产品的防水性能更值得信赖。
“哥伦比亚”的案例有力证明：“北山狼”与北山村之间的密切联系源于人文、经济与自然地理的综合作用。对“北山狼”而言，能在北山村当地获得充足的土地资源与厂房空间是最优选择。遗憾的是，中国土地利用体系的缺陷使得北山村难以利用集体经营性建设用地支持产业集群壮大。
随着农村电商发展，厂商不仅关注农村商贸、产业集聚与产品外销，而且积极推动互联网购物在农村的落地，让农民也能享受到互联网消费的实惠。在激烈的市场竞争中，部分厂商通过创新的农村电子政务PPP模式布局服务网点，间接提升了集体公共设施用地的使用价值。
遂昌的“赶街模式”与阿里巴巴的“千县万村”计划，是农村互联网购物服务网点的主流布局形式。前者选择农村便利店设点；后者则借助农村网商进行布局。熟悉电脑技术的店主或网商帮助农村居民在网上购买价格更便宜的家电、农机、农药等日常生活与生产资料。2014年，一种新的实践形式开始引发各界关注。与“赶街模式”和“千县万村计划”不同，遂昌“嘉言民生”公司选择将互联网购物的服务网点（益农信息社）设于乡村的公共场所（村委会办公室附近）。
益农信息社整合了农村居民需要的基本服务：ATM取款机、电商代购点/代销点、文印、常用药品、基础通信设备销售以及免费Wi-Fi服务等。所有服务面向农村居民免费开放。
每个网点配有一名专业的工作人员，必须满足以下条件：本村户籍（有积极服务的约束；便于工作开展）、非村两委成员（确保客观中立）、年轻妇女（最好是嫁入村内的媳妇；平易近人）、初中以上文化水平（熟悉计算机操作）。
各类实用且免费的服务为农村居民带来了实惠，加之工作人员的专业服务，使村民充分信任益农服务社。相关工作人员成为村级信息收集者与村民联络员，逐步掌握农村生活与生产的实际需求，开始实践农村电子政务。
当地国土部门在推进农村土地确权发证过程中，遇到大量村民（主要为年轻人）在外务工难题。按照传统的行政方式，村两委需要挨家挨户上门走访（行政效率极低）。而对益农信息社而言，这并非难事。利用本村外出务工人员“微信群”，工作人员及时向他们推送确权发证的通知。同样借助互联网，工作人员协助国土部门收集必要的资料（如身份证复印件），完成法定代办流程，有效推动了确权发证工作。
写作之时，贵州省毕节市七星关区田坎乡发生了“4名留守儿童自杀身亡”的悲剧。令人更加震惊的是，人们竟未能即刻与作为儿童监护人的父母取得联系。实际上，相关政府工作人员在留守儿童辍学后，多次采取“上门走访”的方式，试图了解他们的生存状态，却屡次无功而返。这些现象反映出：传统的农村治理模式，应对目前农村存在的复杂社会问题时，总有不力之处。
农村电子政务的概念并非新鲜事，但却很难依靠知识水平相对欠缺且存在利益冲突的村两委予以落实。本质上，“嘉言民生”公司绝非“做公益”。其希望通过农村电子政务的PPP实践，获取农村与农产品的大数据资源。创新的经营途径（尤其是PPP模式的搭建）使得集体公共设施用地的内涵更加丰富：从居民“打牌晒谷”的简单社交场所发展成提供各类优质公共服务的空间。
4 总结
从实际调研可知，受农村电商活动影响，丽水各类农村土地的利用变化大相径庭，且比理论假设更复杂。农地利用的变化并不显著；农地抛荒的现象仍旧普遍。活跃的农村电商活动，带动了农房的私下流转，使得宅基地的利用效率显著增加，却难以满足淘宝村的持续发展。集体经营性建设用地的供给相对紧缺，也未能有效支持农村电商经营规模扩大。集体公用设施用地随着新型农村电商服务网点的出现而焕发新生，实现了公共服务内涵的提升。
延伸思考
以耕地保护为核心，中国形成了“政府直接管制”的土地利用体系。
为确保18亿亩耕地红线不被突破，一套号称“全世界最为严格”的耕地保护机制得以建立：基本农田转用必须获得国务院的批准。即便是占用普通耕地资源，也必须坚持“占补平衡”原则；城乡建设用地实行“增减挂钩”的制度，鼓励存量建设用地挖潜。
在政府直接管制下，绝大部分农村土地通过“征收”（非市场化定价）用作城市建设用地（地方政府垄断出让）；民间的农房交易不被正式法律制度认可（小产权房）。
目前的土地利用体系在互联网时代暴露出许多缺陷，对农村电商的发展形成了明显阻碍，需要与时俱进深化改革。
现有土地利用体系的缺陷及其对农村电商活动的限制
在地形多山的浙江省，地方政府利用“占补平衡”规则“削山造地”。尽管耕地数量得到保证，却严重破坏了原有的低丘、缓坡。
在山区，耕地的经济效益十分有限。即使在互联网时代，山区耕地所能满足的也只是特殊消费需求（原生态产品生产、体验经济等）。农村电商很难高效解决山区耕地抛荒的问题。同时，低丘缓坡承载着显著的生态功能（植被培育、动物聚居、水源涵养等），却不被纳入保育范畴。这进一步揭示了目前耕地保护逻辑的缺陷。
基于“增减挂钩”机制，地方政府热衷于推动整村重建，换取城市建设用地指标，却忽视了农村经营性建设用地的市场需求。作为缺乏有效约束的土地资源代理人以及土地一级市场的垄断供给者，地方政府存在代理人的道德风险。为了增加GDP、财税收入等政绩考核指标，其愿意以低于土地开发成本的价格向能带来显著投资额、土地产出与利税的大企业（与地方长官的政绩相挂钩）供给建设用地。由于土地价格偏低，使相关企业缺乏集约用地的激励，引致土地的低效利用。与此形成鲜明对比的是，市场中十分活跃的小微企业与农村电商的用地需求却得不到满足。目前，以北山村为代表的“淘宝村”的发展前景受到经营性建设用地不足的制约。
此外，农房与农村集体经营性建设用地的合法交易权能受到极大限制，使许多符合市场规律、集约用地准则以及古建筑保护需求的行为未被纳入合法框架内。调研中遇到的电商购置农房的行为属“民间私下交易”，缺乏法律认可。集体经营性建设用地在向银行进行抵押贷款的过程中获得的估值远小于同等土地开发条件的国有土地，限制了农村电商经营规模扩大。
土地利用体系的深化改革建议：依法治国
纵观世界，土地利用效率较高的国家均充分尊重市场在土地资源配置过程中的决定性作用，并通过相关法律与法定规划确定土地利用的基本准则。以耕地保护为例，相关国家科学制定土地利用规划，设置城市发展边界，通过市场竞价购买（充分保障农民的土地权益）土地质量较优且面临即刻开发风险的耕地。而非赋予政府至高的土地管理权限（不惜取代市场配置土地资源），并设置账面上的数字游戏：一方面，城市近郊的优质耕地被大量占用；另一方面，偏远山区通过破坏林地等原生土地生态实现耕地补充。
因此，中国土地利用体系的基本逻辑应从“政府直接管制”积极转向“依法治国”，既规范土地使用者的用地行为，也约束地方政府的供地行为与规划职能，进而更好地适应互联网时代农村电商发展的实际需要。土地资源的配置与运营应主要由市场决定：打破地方政府对土地一级市场的垄断，降低地方政府作为土地资源代理人的道德风险，构建公平、高效的土地市场。土地资源的发展条件，由政府科学合理的规划确定：无论土地所有者与使用者是谁，土地资源开发必须遵守相关法律与法定规划。
具体而言，中国应首先厘清农村土地产权，强化村集体作为集体土地所有权人以及农民作为农房所有权人的地位，使其获得不动产应有的市场交易权能。
其次，更多地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，全面推动农业用地经营权流转以及集体经营性建设用地与国有土地“同权同价、同等入市”，让土地资源保育从“行政命令下的数量考核”转变为“市场条件下的质量提升”。
最后，完善城乡规划，改变极端的耕地保护逻辑，积极追求土地综合生态效益的实质增长。同时，科学合理的规范农房与农村公共设施的建设标准，打造真正的“美好乡村”。
（作者饶富杰系墨尔本大学建筑与规划系博士学位攻读者，杨遴杰系浙江大学土地与国家发展研究院研究员）