聂日明：专车需要保险制度设计，而不是重走发牌路

传统出租车的管制框架

传统出租车的管制主要体现在三方面：

第一是数量控制。十几年来，上海出租车的数量没有增加，但上海人口在逐年增加，现在在上海的在职职工中，非户籍人口已经超过了上海户籍人口，可出租车数量却始终没有变化。数量管制的方式是采用特许经营模式，根据空驶率等指标控制出租车数量上限。

第二是价格管制。全球大部分地区都实行出租车的价格管制，包括固定费率制、最高费率制、最低费率制、备案制和运区制等。

第三是服务和安全管制，包括入行标准管制（公司介入客运市场的标准）和日常运行管制，比如对用户投诉率的限制。

传统的研究中，有很多关于出租车市场为什么需要管制的探讨。原因有很多，但最核心的因素还是信息不对称，出租车市场缺乏竞争的动力，服务品质低下等。

如果没有对市场的管制，在打车之前，乘客并不清楚自己应当得到什么样的服务，需要为此支付多少金额。将出租车行业纳入管制框架内，可以约束出租车的行为。其次，管制可以减少交通拥堵和环境污染。最后，管制也能减少消费者和服务提供者之间的信息匹配成本。

管制的根本目的，是保护消费者。比方说，价格管制和市场准入客观上保护司机的利润，但说到底，政策是要保护消费者的利益，因为以往的经验中，司机之间的过度抢客行为、过度竞争，最后拉低了整个市场的服务水准，最后损害消费者的利益。

但管制保护了消费者的利益吗？数量管制的核心难点，在于平衡好供给与需求的关系。但严格的数量管制使得出租车数量供不应求，打车难问题以地域性和时间段出现，目前全国出租车保有量约120万辆，而“黑车”至少超过200万辆。这是管制失灵的典型后果。在价格管制方面，因为没有价格区分，服务水准的差异也不大，市场的供给没有针对需求进行分层。

我们展开来看，中国衣食住行管制最严格的就是交通领域，出租车市场的问题，也普遍存在于其它交通工具，如地铁、公交车，还有以前的铁路等。

现在，情况发生了变化，互联网闯入了出行服务市场。

互联网接入，出租车成为“正常”的行业

互联网出现以来，逐步改革了人们的生活，当下主要体现在两方面：

第一是获取信息。互联网最先改变的是人们获取新闻和资讯的方式。门户、搜索、社交网络都是从此入手的。

第二是互联网对实物产品交易市场的入侵。实物是容易标准化的商品，所谓“标准化”指的同样的产品，所有的消费者购买后，得到的东西是一样的。在2003年、2004年，电子商务开始爆发，诞生了一大批高估值的公司，淘宝、天猫、京东、易迅、唯品会等网站。

而在本地生活服务领域，互联网一直没有很好的表现，只有大众点评网等。但随着GPS、智能手机的普及，互联网开始介入日常的食住行。住有Airbnb、行有滴滴、uber、地图应用，吃有饿了么、美团外卖等。

如今我们可以看到，交通出行方面，在互联网进军后，市场分化明显，比如，针对儿童、孕妇、老人等，有多种不同档次、不同消费者的服务。1号快车、滴滴快车、Uber等，都有自己不同的主打消费对象。价格也相应不同，消费者的选择更多。

因专车市场带来交通出行的分化，人们有了新的选择：在个人市场，市民普遍选择较便宜的服务；在企业市场，人们则会选择标准高一点的商务车。我所在单位之前一直用酒店或租赁公司的商务车，机场接送服务每程在400元到600元，现在用专车，一两百块就可以解决了，并且更加便捷。可见，互联网企业进入交通出行服务领域后，催生了很多新的市场（如老人、孕妇），还改变了原有市场供给不足、多元化需求无法满足的局面。

专车的大量出现，实际上，让出租车成为了一个“正常”行业。

传统出租车行业的“不正常”在于，相较其它市场，出租车是一个较少见的、企业行为不占主导的市场。

常规的商品，由工厂生产、商场营销，整个过程由企业主导。而在出租车领域，尽管各地也有很多实行公司制的做法，但司机和公司之间大多是承包关系。限于信息不对称，公司缺乏对司机的实时有效监督，公司也无法掌握现金流。公司和消费者与司机之间的信息不对称，使得出租车司机更像是个体户。份子钱就是在司机和公司信息不对称下的产物。

也正因此，出租车的服务品质主要靠事后投诉。刚才有嘉宾提到，上海交通监管机构要求出租车公司的被投诉率低于4%。虽然很多公司的实际被投诉率低于这个数字，但我认为消费者的真实抱怨远高于此。

比如，众所周知，在上海浦东机场的司机的眼里，乘客的目的地只有两个：浦西和川沙，如果目的地在浦东张江、联洋等地，司机就会逼着乘客向运管说明自己是住川沙的，因为司机可以在这单生意做完以后，赶回浦东机场，不用排队再拉一单。

为什么没人投诉？因为投诉也没什么效果。更何况，现在愿意做出租车司机的人越来越少，投诉之后更难有处罚。专车就不同，乘客投诉往往可以达到预期的结果。

互联网进入客运服务体系后，带来了几个革命性变化。

第一是，叫车平台可以直接控制现金流，完全掌握和司机合作关系的主动权。之前新闻报道的杭州专车闹事事件，Uber给所有专车司机发了要求离开事发场地的短信后，所有的专车都立刻离开了，这并不仅因为专车赚钱多而听话，而是因为，如果司机不撤离，其手机APP对应的GPS地址就会被Uber追踪到，他们就要被Uber解除合同关系，就无法获得订单，无法在这个平台上赚钱了。可见，平台对司机的控制力比传统的公司强很多。

第二是，由于互联网技术的提升，平台对司机有更全面、更实时的监督机制，包括乘客评价、车速、绕路情况等多个方面，判断司机服务质量。个体户在这样的平台下，也可以通过平台提供均质服务。

互联网打车软件为什么会让出租车行业成为一个正常的行业？原因有二。

第一，打车软件使搜寻成本大幅降低，乘客和车辆的匹配度提高。

第二，为了占领市场，各专车公司提供了全国、甚至全球范围内的统一标准服务。

举个例子，专车成功解决了接待国际乘客的问题。外国人到国内来，出行始终是个大问题，以往依靠租赁汽车市场提供服务，但费用较高。Uber进入上海后，它的界面、司机、价格为外国人所熟悉，外国人很欢迎。

一个在上海长期生活的人，在中国其它城市打车也会很难适应。比如在杭州，市民下班高峰时，出租车驾驶员正好交班，无车可打；在大连，需要忍受和其他乘客拼一辆出租车。使用滴滴、快的专车，显然可以避免这些问题，能得到相对较高的、全国统一的服务质量。总之，专车行业激烈的市场竞争，使得服务水准提高，“打车难”得以缓解。

私家车和驾驶执照的暴涨是背景

当下专车面临的主要是法律问题，即如何区分营运车和非营运车。

具体展开，这其中有两个问题。第一，持有租赁车牌照，可不可以接入专车？很多地方给出的答案，是肯定的。上海此前官方表态，有合法租赁车牌照可以接入专车。上海汽车牌照是以“沪A/B/C/D/……N”等开头，如果“A/B”等后面的字母是“Y”，那就是上海认可的、合法的租赁车。租赁车和出租车一样，在上海也有牌照的数量管制（国内也有城市的租赁车是没有数量管制的）。不过，上海之外的有些地区则表态，租赁车也不允许接入专车平台，未放开这方面的管制。

第二，私家车可不可以接入专车？今年3月时，交通部明确表示，私家车是不能接入专车的。但目前上海的大部分专车，都不是租赁车，而是私家车。这些专车的身份是一个问题。

目前，对第一个问题（租赁车接入专车）的争议不大，各界也倾向于这些车可以合法接入专车，同时，大城市里的租赁车数量也不多，对出租车出行市场不会形成很大冲击。

争议焦点主要集中在第二个问题，即私家车可否进入专车市场。

反对者认为，私家车和运营车不一样，运营车辆有牌照，要上交份子钱，公司提供相应的保险和员工社保，司机的驾龄、素质也过硬。也有人认为，这会造成恶性竞争，出租车司机的罢运会影响社会稳定。

专车的支持者认为，私家车扩大了供给，且竞争更激烈，大幅提高了服务质量，很多司机都是大专以上学历。更何况，私家车接入专车，上下班可以顺便带人，解决上下班高峰期“打车难”问题，在“共享经济”的当下，这是盘活社会资源的有效途径。以往开出租车要考出租车执照，专车相当于降低了这个门槛。

出租车应该如何面对专车？

首先，出租车最大的敌人是谁？是专车吗？并不是。出租车的头号敌人是地铁，地铁是出租车空载率无法降低的首要因素。第二个敌人是私家车。很多人买私家车，就是因为出租车不好打、地铁又不舒服。

根据王晓蕾博士的介绍，上海出租车的需求量从2003年到2009年持续增长，到2010年后却有所降低。而从最直接的事实看，2010年出现了两个非常明显的变化：一是私家车拥有量爆发式增长，二是驾驶执照的拥有量爆发式增长。

截至目前，全国13亿人口中，机动车驾照2.4亿张，其中拥有小汽车驾驶执照的，已经超过了1.8亿，像上海这样的城市，适龄人群可能半数甚至更多的人有驾驶执照。从汽车保有量看，北京的户籍人口每百户家庭拥有汽车数量是60余辆。互联网能对出行市场造成冲击的历史背景，就是私家车和驾驶执照的暴涨，这是大量私家车和司机能接入专车的原因，换在2010年以前，可能都没那么多人和车来接入专车。为什么私家车和驾驶执照会出现爆发式增长？就是因为原来的城市客运交通无法提供这样的服务。

管制过度导致供给不足

互联网以降低交易成本、提高透明度、更好的客户接触等优势，已对很多行业形成了入侵，如金融行业和零售行业。现在本地生活服务也要面临这种入侵，如美甲、擦鞋、洗衣服、家政等，对应的公司是河狸家、E袋洗、E家洁等。为什么只在出租车行业引发这么大的对抗？这个问题是我们要讨论的。

造成对抗的最核心因素，就是出租车业态的特殊性。在出租车领域，提供服务的主体是个人而非公司。

与餐饮业做个对比，就会发现，消费者到某个餐馆吃饭，是冲着餐馆本身的口味、名声，不会是某个服务员。但出租车不同，乘客乘坐出租车，接受的是一个司机的服务，却看不到整个出租车公司。此前上海的出租车优于全国的平均水平，也是因为上海的出租车更加公司化。早先在上海，五大出租车公司控制了上海的市场，由出租车的外观颜色，乘客就可以选择大公司的服务。整体来说，上海的出租车服务远远好于其他城市，这也是为什么上海的出租车的抗议、以打砸和民间钓鱼等手段激烈对抗专车的现象远远少于其他地方。而杭州则是上海的对应面，大多数出租车都是承包的，专车对出租车司机利益的侵犯更加直接。

传统出租车行业的主要问题，是管制过度导致供给不足。有人认为，提升各种指标，来提高出租车数量，就可以解决问题。但历史证明，所有实行数量管制的行业，一定会造成供给不足。因为，在数量管制的条件下，既得利益一方会对抗所有试图降低自己价格的举措。比如，如果上海有一天取消车牌管制，高峰期允许所有车辆上高架，马上就会有持沪车牌的人反对。严格的数量管制导致出租车数量供给严重不足，想靠动态的数量调整来适应市场的需求，是一个不可能完成的任务。

而对大公司进行处罚，也无力回应整个社会存在的庞大黑车群体。因为供应是不足的，没办法通过大规模停业来惩罚出租车公司。今天出现的专车市场就是对黑车市场的一个替代。上海其它领域其实有很好的先例，比如义务教育领域。2007年之前，上海的民办小学准入非常严格，不允许民营资本新建小学。但随着大量农民工的涌入，上海出现了很多打工子弟小学，质量参差不齐。2008年，上海市政府对此进行改革，把这些“打工子弟学校”关掉，并允许成立正规的民办小学，并向其购买学位，满足非户籍人口子女的义务教育入学需求。

让专车合法的方式，应是让其购买专车的保险，但不应该发牌照

就钱师傅提到的风险问题，我再来谈谈我的看法。社会学家乌尔里希·贝克曾说，我们所处的社会是风险社会，每个人的所有行为都有风险，风险不可避免。专车的风险应该从两个层面来谈。

第一，出租车公司给出租车买的保险，保额并不高。除了交强险、三者险以外，车上人员险单个人的赔额并不高。现实上，出租车事故的高额赔付，更多是公司的维稳行为，不是正常的商业行为。

而保额的高低，是依赖于不同人、不同消费层次来判断的。比如，飞机的航空意外险的购买率并不是很高，难道飞机就不发生事故吗？显然是，大家认为这个风险发生的可能性不高，买这个保险不合算。相比之下，客运服务市场的风险还是很小的，因为城市的一般限速在60-70公里每小时，即便有事故，发生大的人身伤亡事故，概率仍然很小。

第二，当然，从降低事故后的纠纷、保障乘客的利益而言，针对这么高的专车价格，专车公司、司机和乘客都愿意承担一个较高的保险。问题在于，当下正常的车上人员责任险等保障人身权利的保险还无法介入私家车接入的专车，对保险公司来说，私家车和专车的区别，只在于风险费率的高低。但他们无法提供这个保险服务，主要是政策层面，私家车接入专车是非法，未来如果制度允许，认为私家车接入专车合法，那专车肯定会买更高额的保险。

专车平台肯定要强制要求接入专车的私家车购买保险，乘客的利益自然会得到保障。而现在的状态是，用私家车提供服务的专车一旦发生交通事故，乘客利益得不到保障，主要是制度障碍。

有些人可能还有专车垄断的顾虑，专车一旦作为完全市场商品，会把属于准公共产品的出租车吃掉——像钱师傅告诫我们的那样，市民就只能束手无策地接受垄断的现实，任由专车涨价。

互联网企业大搞补贴的主要原因在于，期望以补贴的形式提高交易密度和用户数。用户数和交易密度对互联网企业发展很重要。大家为什么会用淘宝，因为淘宝上的卖家多、品种多，而卖家愿意在上面卖东西，也是因为买家多，最终成为消费者买东西的入口。对于多数行业，入口只有一个，我们手机上不会装太多的APP，这种垄断是先天的。

但在互联网行业，垄断并不会造成非常严重的后果。任何一家优秀的互联网行业都不是被同行干掉的，而是被一个“莫名其妙”的企业干掉的。例如，最初谷歌干掉雅虎，雅虎当时做的是分类搜索，而谷歌使用的是关键词搜索。后来，谷歌又担心Facebook反超，但Facebook玩的是社交，和关键词搜索完全不同。

回到出租车和专车的话题。我认为，不能看到专车发展得风生水起，就利用行政力量，给专车颁发合法牌照，用数量管制把它拉回到老的管制框架。

更进一步，资本都想垄断，都想攫取高额利润。我们就更不能在资本已经垄断某一行业时，再用政策为它筑一个保护圈。相反，要在让其合法的情况下，保持市场的开放，让他们时刻面临潜在竞争者的冲击，他们就无法利用垄断而过多侵犯消费者的利益。

即使现在滴滴投入了很大补贴，占据了较高的市场份额，甚至我们可以假设，他最后和Uber等专车平台合作，形成垄断并开始提高价格，但在开放的市场环境下，基于互联网快速更新迭代的特性，未来也很可能会出现其他一些“莫名其妙”的模式，以一种全新的方式，重新进入这个行业，与之竞争。关键是，我们不能在资本在市场已形成垄断的时候，用政策再为其加一道护身符。

今天很多人提倡把专车合法化，我完全同意。但我认为所谓合法是指允许保险行业为其提供保障，消除私家车接入专车的违法阴影，但不能是通过政府颁发牌照，重回数量管制的道路。

总结

总而言之，我认为应当让市场竞争代替管制。专车的出现，本质上是互联网从一个侧面迂回解决了传统行业的问题，而非采用原有方法通过扩大出租车牌照数量来缓解数量管制造成的问题。

当下政府对出租车行业的管理，进行得也不很顺利。我认为，政府应拥抱专车行业，因为出租车行业在逐步式微，并且，在数量管制的政策下，危机不断强化，无法自己解决问题。钱师傅刚开始做出租车司机，是在1990年左右，那时学开车的成本很高，要花费1万元学1年时间，门槛非常高，驾驶是一项不得了的才能，拿高工资很正常。但如今，考驾照的成本降低了，两个月时间，几千块钱就可以拿到驾照。

20年前驾驶是一种才能，而非一项普通技能。而今天，驾驶技术已经普及，人人都会，当然也就不值钱。就像过去，打字员是一个行业，而现在用电脑打字是人人都会的技能。以前大部分人没有车，也不会开，所以驾驶员是非常体面的一个职业，可以和教授相媲美，但在驾驶技术门槛大幅降低的今天，这个市场的租值必然消失。当下，出租车司机之所以还能保持月收入四五千，完全是数量管制导致的，为此支付的成本，就是整个消费者的需求不能被满足。

社会中的每一个个体都不能免于竞争。当一种垄断的技能被所有人掌握时，垄断行业的从业者应该考虑是否要重新提升自己的技能，这才是他们最应该做的。

以往的打字员、公交车售票员、电梯服务人员失业了，我们并没有考虑进行数量管制以维持这个行业。出租车行业也应如此。欢迎私家车加入市场，提供质优价廉的服务，同时完善保险制度，才是管理部门的应有之举。

（聂日明系上海金融与法律研究院研究员。本文整理自聂日明6月27日在“我们的城市”市民论坛上的分享，经分享者审订。整理者：朱今朝、王昀）