城市案例|Uber vs. 多伦多：新公共政策的博弈

2015年5月，加拿大多伦多发生大规模“群体性事件”，大批出租车司机包围市政厅，停车鸣笛示威，其他出租车司机也在市中心缓慢行驶，导致商业圈多数道路陷入拥堵。愤怒的出租车司机要求，除非Uber公司及旗下所有驾驶员均获得出租车营运执照，否则多伦多市得对Uber下禁令。

出租车司机们在现场打出标语：“Private gain should not overweight public safety.”(私人获利不能比公众安全更重要。)事实上，他们可能更担心自己的生计。

Uber近期进军多伦多市场，起步价仅为2.5加元，远低于多伦多出租车的平均起步价4.25加元。叫车者可以通过Uber手机APP，便捷地挑选小轿车（UberX）、面包车（UberXL）、宽敞轿车（Black Car）、越野车、出租车（UberTAXI）等五种不同车型。消费者在多伦多搭车，同样的时间、同样的距离，出租车收60元，Uber司机收35元。显然，比起出租车，Uber打车更为迅捷，并有巨大的价格优势，这严重威胁了多伦多出租车行业的利益甚至生存。

Uber之所以能够低价，也意味着有些成本它并未担负。比如，Uber司机往往避开相对昂贵的商业保险，乘客司机双方都面临更大的潜在风险，一旦发生车祸，Uber司机与Uber公司之间的责任关系难以明确，极可能造成无法有效赔付受害方。另外，Uber提高了配置效率，但其低价也可能导致过度提供营运车辆，反而加重路面拥堵。这些都是富有争议的讨论。

但无论如何，Uber都是出租车行业的“搅局者”，自诞生之日起，它就陷入与出租车行业、政府监管部门和乘客等多方的角力之中。在注重保护劳动者权益、工会实力强大的加拿大，Uber如何应对来自市政方面的压力？面对争议不休的棘手局面，多伦多的公共政策又如何应对这一挑战？

多伦多市政“撕战”Uber

多伦多市政“撕战”Uber，可谓今年一场精彩的博弈大戏。在多伦多，Uber 如同围棋盘上一条被围追堵截的大龙，为彻底“做活”而苦战不休。

在出租车行业的强大压力下，多伦多市政府试图从法律上禁止Uber。可安大略省高等法院却做出了有利于Uber的判决，并表明，此问题应由市政府出台法规应对。一波未平一波又起，多伦多市议会随后通过决议，敦促执法部门加强对Uber 的监察和执法管理；Uber也不甘示弱，表示为被罚的司机买单。

多伦多市的出租车业者，通过集体示威、由工会向政府施压等方式，表达自己的不满。多伦多市贝克出租车公司（Beck Taxi）的运营经理克莉丝汀·胡巴德（Christine Hubbard）认为，Uber的运营模式是不公平的。在加拿大的任何城市，经营出租车生意都需要获得许可证，而Uber 事实上做着与出租车公司相同的事情，却在没有运营牌照的情况下获取利润。

多伦多市政府与来自出租车行业的观点类似。市政府认为，Uber本质上属于出租车公司，因此必须遵守多伦多市出租车经营的法规，所以在Uber公司和每位旗下司机未获得出租车经营许可之前，不得在多伦多经营。根据《安省公路交通法（Ontario Highway Traffic Act）》的规定，除了驾驶公共汽车的司机外，其他未获得职业牌照或政府批准的驾车司机不得提供收费的载客服务，否则将被处以300加元至20000加元不等的罚金。因而，市政府向法庭申请针对Uber的禁令。

7月3日，安省高等法院作出判决，撤销了多伦多市政针对Uber服务的禁令申请。而法官Sean Dunphy 驳回多伦多市政府的指控，认为没有证据显示Uber以出租车的经营方式违反了市政法规。

Sean Dunphy 法官在判决书里表示，市政府将任何在乘客与司机之间起联络作用的服务行业均视为出租车行业运营模式，这样的界定过于广泛。法官解释道，如果按照这种逻辑，电话公司也会成为出租车运营机构，因为乘客通过打电话叫出租车，电话公司也从中建立这样的联络。Sean Dunphy 法官同时表示，这种争议实际上不应由法庭做出裁决，多伦多市政府理应通过修改相关法规去监管Uber。

Uber表示，这是其在全球范围内法律斗争的一次重大胜利。Uber一向辩称自己只在乘客和司机之间建立起通信联络，并非出租车经营者，因此不必受多伦多市的出租车法规管制。Uber的加拿大总经理Ian Black表示，很高兴看到法庭作出的裁决，并希望多伦多市政府根据Uber的模式修改相应法规。

但多伦多市政府并没有放弃对Uber进行规制的努力，很快市议会又通过决议严查Uber驾驶。原来，2015年7月，泛美运动会在多伦多举办，有出租车从业者威胁，要在运动会期间以瘫痪交通的方式向市政府表达抗议。这一施压很快见效。7月8日，立法机构多伦多市议会通过投票表决，指示多伦多警方即刻强制实施所有交通法规，一律禁止无商业用执照的出租车和大型豪华轿车驾驶者执业。

上有政策下有对策，加拿大Uber则表示，将倾全力支持旗下司机，如果多伦多Uber司机被开罚单，罚款则全部由Uber公司支付。

加拿大Uber发言人Susie Heath 表示，Uber仍将不断与多伦多市政府官员共同努力，共同促进多伦多市民的最大利益。Susie Heath 指出，市政府的法规监管出租车和豪华车出租行业，但这些行业未能及时跟进新科技，Uber提倡的管理平台可协助消费者进行服务选择，并保障其安全。

多方如何博弈新公共政策

与明确表态“Uber属非法”的蒙特利尔市长科德尔不同，多伦多市长庄德利态度显得有点暧昧。在多伦多市议会对Uber“喊打喊杀”之际，庄德利市长强调，多伦多既要跟上科技时代发展，又要管理有序，今年秋季他将在市议会讨论设立新法，对Uber这类服务公司进行规范和监管。

多伦多将如何制定这样的新法规呢？在笔者看来，这将由出租车行业、消费者、Uber和市政监管部门四方进行博弈。

在出租车司机们看来，Uber正是抢夺了自己的饭碗。安大略省Uber公司总经理Ian Black表示，Uber自2014年9月进入多伦多后，5000多名司机向市民们提供了上百万趟的搭车服务。由此，Uber给多伦多出租车行业带来巨大冲击，影响了出租车司机的就业和收入，甚至会产生行业低收入群体，需要政府救济。

出租车行业主张，Uber服务并未受到规范管理，且无法保障乘客安全。在加拿大的选举制度下，工会、行业协会为重要票仓。在出租车行业的游说和压力下，多伦多市议会频频对Uber出手。此番多伦多酝酿出台新政策，出租车行业必然要再次施压，很可能要求Uber接受较严苛的规范管理。

但出租车行业也有略为不同的声音。出租车公司Co-op Cabs 首席执行长Peter Zahakos表示，市政有法律规管出租车行业，但没有法规约束Uber公司，如果继续下去，多伦多的行业会陷入混乱。他希望在平等条件下，让消费者决定自己想要的服务。针对Uber的压力，多伦多出租车行业可以加强对策，通过引入出租车打车软件、改良服务等措施，公平地与Uber开展竞争。

作为即将出台的新公共政策的主角，Uber也应配合政府监管部门的规范管理；并结合自身资讯平台的优势，与市政部门进行合作，获得政府的认可乃至支持。这不仅可避免与监管者的冲突，还可以增加争取公平政策的机会。

通常情况下，政府部门往往会认为，分享型经济企业通过规避传统出租车行业所受的监管来赚取利润，比如汽车保险（出租车与私人汽车的保险不同）等，还要考虑乘客的人身安全问题。Uber应对监管者的合理顾虑作出主动回应，尤其需确保使用Uber服务对乘客来说是安全的，对司机也应采取相应的保障措施。Uber还可以与市政监管者分享数据，以展示为消费者和市政交通可能带来的便利，以及准备接受合理的监管。

针对各方关注的安全问题，Uber在多伦多明确要求，司机不能开车龄超过10年的旧车，司机还须通过安省G牌考试（最高等级的轿车牌照），还须扫描并上传3套文件（驾照、车辆登记证、车辆保险单）；此外Uber还调查所有司机的个人背景，确保司机在过去7年里无不良驾驶记录、无刑事罪记录，这些调查费由Uber承担。这些行之有效的做法，也可纳入公共政策的考量之中。

另一个重要问题是保险。Uber的司机和乘客，能否合理地受到保险的保护？在美国的做法是，当有乘客坐在车上时，Uber给司机提供100万美元的商业责任保险。但当Uber司机个人行车或去接下一位乘客时出现事故，责任就模糊不清了。因为没有乘客在车上，这会转移到司机的私人保险上，Uber司机和公司之间的责任很难明确。公共政策可以考虑扩大此种情形下对乘客和Uber司机的保险覆盖范围，增加Uber的保险责任。

Uber也应寻求外部认可。如果对Uber企业的自利论证存疑，受信任的外部认可能为政府监管者提供可信赖的客观判断。从这个角度说，Uber已然获得了因其受益者——Uber司机和消费者的外部认可和支持。目前在多伦多，Uber司机的时薪达到可观的20-35加元/小时，更重要的是，上班时间灵活自由。这些司机中有新移民、退休人员、上班的家长、刚毕业的学生和年轻的专业人士，成为社交网络相传的“惬意”工作。

但也有一些民众指出，今年以来，Uber多次因天气或交通等原因提高价格。例如，今年6月，多伦多地铁由于故障而陷入暂停运作，多个地铁站外一度有大批滞留乘客，面对突然增加的乘车需求，Uber司机要价增至平时的5倍。这样的“趁火打劫”行为，在Twitter 等社交媒体上引来无数吐槽。所以，也有不少民众认为，Uber服务需要有相关法规进行监管。

多伦多的Uber用户可以在公共政策听证会上表述自身观点，并影响自己选区的议员投票。他们可以在收费管理、安全保障上提出符合乘客利益的要求，确保新的公共政策能够保障用户的长期利益。

正如庄德利市长所说，多伦多现有的法规对Uber这样的公司并不适用，市政府不允许任何公司在不受法律约束下运营，但也不能无视科技发展，让多伦多在科技时代面前固步自封。他承认出租车司机处境艰难，所以希望新法规能解决双方之间的冲突问题，既能实现有序监管，又能为多伦多市民提供公道、安全、便捷的服务，保障公平竞争和公众安全。

（作者系蒙特利尔大学法学院研究生）