不告别以地谋发展，就别指望房子“用来住”不“用来炒”

2016年年末以来，牵动国人神经的住房政策发出一些重大信号。中央经济工作会议提出“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，习近平总书记指示“要准确把握住房的居住属性”。国务院办公厅于去年底发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，近来有关部委和主要热点城市的实施政策相继出台，上海市发布住房发展“十三五规划”，广州市出台《加快住房租赁市场工作方案》，九部委出台《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，确定在12个城市进行试点。这些动向引发舆论热议，百姓关切升温。这一次是真的吗？真能如愿吗？

一、住房问题与以地谋发展模式

中国的住房问题确实成了一个问题！对许多城市家庭来讲，几代人凑齐首付，然后一个个小家庭为还余款几十年给银行打工；家户之间的财富差距因住房财产的不同而拉大，你如果不买房只顾埋头拉车，等抬头时就进入穷人队伍了；无论是国企还是民企，你如果就是忙产业，过不了几年你就发觉忙乎了半天不如人家倒几块地、盖几栋楼；被一些部委千挑万选入职的硕士生、博士生，一个月的薪水支付完房租后已入不敷出；一线城市的高房价和高房租正在逼退一些决定产业转型升级和创新成败的栋梁留下来；农一代、农二代无法在奔波了一二十年的城市落脚，除了基本公共服务的阻隔，高房价就使他们对落脚城市的梦都不敢做。

为了应对不断攀升的高房价，房地产的公共政策不断从需求侧和供给侧发力调控，结果众所周知：见涨就调，越调越涨！ 住房问题确实已不是单纯的住房问题，根子还在于以地谋发展模式。

所谓“以地谋发展模式”，就是政府为主导发展主导权，利用独特的土地制度谋发展，土地不仅成为拉动增长的发动机，而且成为促进结构变革的助推器，以低价土地招商快速推进工业化，以土地资本化加速城市化。地方政府是这一模式的主导者，土地（地根）和货币（银根）是主要工具，住房是出口。

以地谋发展作为一种模式发端于1998年，一部法律和一项政策起了关键作用。一部法律是《土地管理法》的修订，形成土地有偿使用、用途和规划管制以及土地一级市场垄断制度体系，为地方政府以地谋发展提供法制化保障。一项政策是同年出台的23号文对城镇住房制度进行改革，停止 41 36620 41 15232 0 0 2722 0 0:00:13 0:00:05 0:00:08 3033住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立住房金融制度，允许城里人通过住房贷款买房。住房制度改革释放出住房计划分配制下压抑已久的巨大能量，也为政府实现土地出让收入找到途径。

1997年到2002年，城镇住宅新开工面积年均增速达25.9%，住宅销售面积年均增速达到24.7%，政府土地出让收入从1998年的507亿元增加到2002年的2416.79亿元，增长了4.8倍。

到了2003-2004年，住房和土地方面的两项政策使以地谋发展模式普遍化、制度化。一个是2003年国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》18号文，进一步明确住房市场化方向，加大住房消费信贷支持，房地产成为支柱产业。一个是2004年国土部发布71号文规定经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应。前者带来住宅投资、需求的大幅上升，该年全国商品住宅销售面积同比增长25.6%，城镇商品住宅新开工面积同比增长26.3%，为实现地方政府土地收入最大化提供出口。后者使地方政府一改协议出让导致桌下交易和土地收入流失弊端，开启土地招拍挂的以地谋发展模式。2004年“招拍挂”出让土地面积、价款分别占到整个出让土地总面积和总价款的28.5％和58.4％，政府以此获得价款3253.68亿元。有意味的是，同年土地参与宏观调控，减少建设用地供应，导致2004年住宅新开工面积增速回落至9.3%，进一步拉高已经进入上升通道的房价涨幅。

为抑制住房价格过快上涨，2005年国务院办公厅出台《关于切实稳定住房价格的通知》8号文，限制住房转手交易，实行户型管制，提高个人住房按揭贷款首付比例，但房价继续延续攀升之势，2005-2007年全国新建商品住宅销售均价涨幅年均达到11.8%，北京等部分城市房价涨幅更高。直到2007年9月收紧二套房贷和提高贷款利率，土地供应减少，才使2007年底和 2008年的住宅销售量价双降。

由此可见，2003-2008年，住房的市场化和住房价格的提高，使城市居民既实现了住房居住需求，也以住房购置带来家庭财富增值，从而拉升住房需求，为地方政府土地出让收入大幅攀升提供支撑，形成和强化了以地谋发展模式。2003-2008年，住房销售面积增加99%，住房销售额增加223.9 %，政府土地出让价款增加1791.87 %。

为了应对2008年国际金融危机，中央政府采取4万亿财政刺激和宽松的货币政策，各级地方政府成立各类融资平台，土地抵押融资成为地方基础设施和城市建设的主要手段，以地谋发展模式从主要以土地出让收入谋发展转向主要以地融资谋发展。2008年到2014年，全国84个重点城市土地抵押面积增加了270%，土地抵押贷款增加了456.33%。

在以地融资功能增强的同时，住宅的资产属性及价格不断提升，住宅的投资和投机功能增强，价格不断攀升，住宅用地抵押金额占土地抵押贷款总额的接近一半，2008-2014年，房地产住宅投资占固定资产投资增幅达到186.76%；由于房地产企业利润远远高于制造企业利润，加上制造业企业遭遇需求下降、质量要求提高以及制度和要素成本上升，一些实体企业转向房地产业，银行贷款主要投向房地产业，出现所谓“脱实向虚”。

另一方面，住房价格不断创新高，新建商品住宅均价从3576元提高到5933元，住宅成为居民财富保值增值的投资品，到2015年，拥有2套以上住房的居民占城市居民的19.7%，居民购房杠杆率上升。以地融资谋发展带来土地和住房资产泡沫化增加。

这一期间中央政府不断出台政策进行房地产调控，如2009年底国务院常务会议决定，继续综合运用土地、金融、税收等手段，遏制部分城市房价过快上涨的势头，2010年-2013年，国务院及有关部委和地方政府多次出台相关调控政策，特别是国办发〔2010〕4号、国发〔2010〕10号文、国办发[2011]1号文以及国办发[2013]17号文，以及加大保障房建设，房地产调控的不断加码，致使2014年以来住房销售面积和新开工面积明显下降，库存快速增加。

为此不得不对住房相关政策再次进行调整，大部分实行限购的城市开始取消限购，贷款利率持续下调，再次调整税收政策，保障房建设重点从公租房转向棚户区改造，带来全国住房销售增幅快速上升，但也造成房地产泡沫积累。

2015年下半年以来我国居民部门杠杆率和房地产开发企业资产负债率迅速上升。至2016年9月底，居民部门杠杆率已达到49.1%，分别比2010年和2015年提高了21个百分点和8个百分点。房地产企业资产负债率也从2015年的77.4%提高到2016年9月底的83.4%。房价的持续快速上涨，带动土地价格的加快上涨。

2016年1-11月份，房地产开发企业土地购置面积同比下降4.3%，土地成交价款却同比增长21.4%。1-11月全国国有土地使用权出让收入30979亿元，同比增长19.1%，比2015年全年提高了40.7个百分点。土地价格快速攀升、“地王”频出，引发市场对未来房价进一步上涨的强烈预期，加剧恐慌性购房等非理性行为。2016年1-11月份，房地产开发投资同比名义增长6.5%，比2015年1-11月份提高了5.2个百分点，全国商品房销售面积135829万平方米，同比增长24.3%。

由此可见，住房制度促成了以地谋发展模式，以地谋发展模式的强化和升级又加剧了住房问题，住房的市场化从最初的为了解决居住问题不断导向为了投资和投机。

二、房子是用来住的：住房政策的重大转向

从近来中央释放的信号和部门及地方已出台的政策来看，今后时期的住房政策确实与历次高度依赖房地产前提下对房地产进行调控有很大不同，出现一些重大转向。 

第一，对住房功能的重新定位。“房子是用来住的，不是用来炒的”，“准确把握住房的居住属性”，尽管目前没有对以上两句话的权威解读，但从中透出的政策意味是很明确的，即，要改变过去将房子作为资本品进行投资、甚至投机的倾向，回归房子作为居住的主要功能。但是，由于住房本身就具有居住和投资的功能，作为一项带来根本变化的重大政策，急需对“房子是用来住的，不是用来炒的”内涵给出权威的表述。

房子是用来住的，都能理解，但是什么情况属于“房子不是用来炒的”？对个人来讲，我可能买下一处房子就是为了居住，但它在一段时间里也会升值，这种情形对许多只有一处房子的人就是如此，对其升值的部分承不承认其资产的属性？第二种情形是，他除了买一套居住，也可能在郊区、或在气候宜人、风景秀美的地方买一处房度假、养老，他就是为了居住，但期间房子资产也会升值，这种算不算炒？对于房地产商来讲，企业盖房就是为了获得利润，它在盖好一批房子后，预期未来会升值先不向市场出售，其行为是否算炒？ 

第二，以购租并举实现住有所居。对大多数人和家庭来讲，拥有一处房子是人生的梦想。但是，对许多人来讲，这一梦想很难一下子实现，甚至一辈子也难以达成。比如，毕业不久的大学生不靠家里人支持就不可能短期内买房；一些特大城市的白领尽管工资不低，也很难一下子就买房；农村进城的新移民也很难以买房在所工作的城市落脚。在今后一段时期，如何解决“住有所居”，使这几大群体能够在城市体面而负担不太沉重的居住，对于产业升级、城市转型和社会稳定至关重要。

从最近出台的政策来看，从过去的买房加保障房转向购租并举是住房政策的重大转变。今后解决住有所居，主要是三个途径：1）市场化的商品住房，2）政策性的保障性住房，3）租赁住房。

租赁住房成为解决难以靠市场买房解决居住问题群体的重要途径。上海对此的表述非常清楚，即“商品住房供应稳中有升，保障性住房确保供应，租赁住房供应大幅增加”，在“十三五”期间上海新增住房供应总套数比“十二五”增加60%左右，租赁住房供应套数占新增市场化住房总套数的60%以上。

增加租赁住房的方向是正确的，因为不可能所有群体都有能力靠买房解决居住问题。租赁住房的供给增加和质量提升，可以缓解租金房市场与商品房市场的同步振荡，也可以部分缓解目前主要依赖城中村非正规房屋租赁的蚁族和农民工的体面居住。但要防止对这一转向的片面理解和误导，如今后没有商品房了，主要靠租赁房了。 

第三、租赁房提供以市场配置为主，政府提供基本保障。由于租赁住房在未来的住房制度中占有重要的地位，如何提供、向谁提供就变得非常重要。

国办39号文的表述很清楚，市场仍然是租赁房的主要提供者，一块是住房租赁企业和一些房地产企业，另一块是允许将现有住房改造后出租。广州市把城中村的村集体、经济联社纳入租赁经营“城中村”住房。

关于政府在租赁房的作用方面，一些政策导向有些令人费解。比如，有些地方提出由区属国有企业代表政府提供租赁房，增加政府持有的租赁住房比例，以起到“压仓石”的作用；九部委的试点通知明确提出将相关国有企业转型为住房租赁企业，租赁市场的运行也提出要搭建政府住房租赁交易服务平台。

租赁房不是保障房，目前的租赁市场就是按市场规则在运行，如果将租赁房提供搞成国有企业提供和政府持有，租赁交易平台由政府来搭建，不知这样的租赁住房市场如何运行？ 

第四、土地供应方式改革。住房政策的改变，关键是供地政策要变。已经出台的政策主要是围绕租赁房用地的保障在做文章，如国办39号文提出靠三个办法解决，一是盘活城区存量土地，增加租赁住房用地供应；二是允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变； 三是新建租赁住房项目用地以招标、拍卖、挂牌方式出让的，出让方案和合同中明确规定持有出租的年限。

广州市规定，以招标、拍卖、挂牌方式出让商品住房用地的，土地溢价率超过一定比例后，由竞价转为竞自持租赁住房面积。允许将商业用房等按规定改造成租赁住房，改建后的租赁住房不得销售。

九部委的试点通知鼓励各地在新建商品住房项目中配建租赁住房，以及在超大城市、特大城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

这些政策能否解决租赁住房的土地供应，背后取决与政府和企业在土地和房子利益实现的比较，实质取决于土地制度改革进展。

第五、租赁房的权利保障。住房问题的本质是居住权利问题，但是，这一问题的背后是本地户籍和非本地户籍的权利问题。因此，国办39号文在这一点上的表述非常原则，“非本地户籍承租人可按照《居住证暂行条例》等有关规定申领居住证，享受义务教育、医疗等国家规定的基本公共服务。”

具体到最近本热炒的喊出“租购同权”的广州市文件，原则性的表述非常令人振奋，“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权”，但是到具体落地时，已经限定为“具有本市户籍的适龄儿童少年、人才绿卡持有人子女等政策性照顾借读生、符合市及所在区积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女，其监护人在本市无自有产权住房，以监护人租赁房屋所在地作为唯一居住地且房屋租赁合同经登记备案的，由居住地所在区教育行政主管部门安排到义务教育阶段学校。”

只要认识这段文字的任何一个农民工都能明白内中的含义，不知道怎么会被解读成，一个租房者的孩子，可以跟购房者的孩子一样在所在学区上学。经历过孩子上学竞争的人都知道获得优质教育资源的不易，怎么会被如此天真地热炒和解读？

三、回归住房居住属性的政策选择

现在出现了解决住房问题的契机。一是关于住房的居住属性的定位，表明了切实解决住房问题的决心。二是目前的住房问题已经拖累国民经济，再不解决，经济转型、产业升级和创新都将落空。三是以土地、住房、货币支撑的以地谋发展模式难以为继。要真正解决住房问题，就必须痛下决心围绕“房子是用来住的，不是用来炒的” 定位，以住房制度改革为突破口，切实推进以地谋发展模式的改革。 

一是根本改革以地谋发展模式，堵住住房资产价格过快上涨和泡沫化通道。住房成为主要的投资甚至投机品，根子在于以地谋发展模式。地方政府垄断土地一级市场，尤其是对住宅用地的垄断供应，实现土地利益最大化，以及以地融资推进城市化，是推动房价不断攀升、住房资产价格上涨和泡沫化的根源，这一模式造成的住房问题以及地方政府债务累积和银行金融风险，加大国民经济运行风险和社会风险。 堵住住房资产价格上涨的通道的根本措施是堵住以地生财和以地融资，调整建设用地结构，增加住宅用地供应。

二是在住房的居住属性和投资属性之间建立防火墙。在第一项改革到位的前提下，就可以讨论住房功能分离的问题。对于大多数人来讲，住房就是用来住的，但是，也有部分人买房就是为了投资。

居住功能通过第一套房的购买和租赁房来满足，对于购买第一套房的家庭，通过低利率、长年限的利率提供贷款，但土地仍然通过市场提供；租赁房由政府租赁土地给房屋租赁企业盖房提供，租赁房不能转化为商品房。

改革保障房提供方式，各城市政府可以采取补贴和差别化政策对低收入者、产业需要者提供居住。

投资功能通过房屋套数区隔，规定第二套以上的购房属于投资，土地采取市场化方式提供，政府对第二套以上购房征收累进资产利得税。

三是多途径、多主体解决住房提供。现在的政府独家供地、房地产商独家供房的模式不利于住房居住功能的实现。允许城市规划区内的集体建设用地入市建设和提供租赁房，但不得盖商品房出售。允许将各类主体利用存量用地和旧厂房、旧物业改造出租。允许通过住房合作社盖房解决居住，享有共有产权。

四是将居住权平等纳入破除城乡二元制度改革框架。二元体制性障碍表现在享受基本公共服务的方方面面，核心是城乡居民不同权和不同地区的学区教育权利不平等。在这两个大的不平等没有解决的情况下，提购租同权，不具有可操作性。方向应该是，在实现城乡居民和城市内部不同人群的教育权利平等中，纳入购租教育平权。

（作者系中国人民大学经济学院教授）