城市治理|印度专车监管，安全先于创新
全世界最关注中国发展的国家，除了中国自己之外，一定有印度一个。中国总是印度一些政治人物、媒体拿来和本国比较的对象。9月下旬，习近平主席的美国国事访问刚结束，莫迪总理就造访了硅谷，与中美互联网西雅图论道的较劲意味甚浓。莫迪在圣何塞SAP中心的演讲中还“自信”地说：“我相信21世纪一定是印度的世纪！”——这难免让人联想到“21世纪是中国的世纪”的论断。
当下有关“互联网+”的创新中，最具争议的无疑是专车。中印两国的公共政策也相继出台。10月10日，中国交通运输部发布了世所关注的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，而3天之后，印度道路交通部也发布了《网约车监管指导意见》，真是不甘落后。
印度是一个联邦制国家，城市交通是地方事权，制定全国性的指导意见，是相当有争议性的做法。但面对地方各邦政策不一、社会争议很大的现实，印度国家道路交通部还是出乎寻常地果断制定了一个指导意见，作为各邦制定监管规则的参考，也显示了莫迪政府对此的重视。
争议起于强奸案
Uber公司2013年9月始进入印度市场，目前已扩展到22个城市。印度专车市场竞争非常激烈，本土的Ola 是市场领先者，根据其提供的数据，Ola控制约80%的市场份额（包括控制的另一个公司TaxiForSUre），另一本土品牌Meru约占12%，Uber 只有4%的市场份额——而Uber自称占有50%的市场。不过，据媒体综合各方数据估计，Ola 可能占54%，Uber占40%，Meru占5.4%。
作为印度市场的老大，Ola声称平台车辆数在7月超过25万辆，每日订单约151万个。而车辆每天增加1500辆，订单量按月增加35%！
由于专车运营处于灰色地带——专车企业在印度未大规模使用私家车营运，与监管机构没有特别对立。然而，希夫.库马尔.亚达夫，这位32岁的UberGo（印度的低端Uber专车服务） 司机所犯的强奸案改变了整个局面。
2014年12月5日，印度首都德里一名27岁的公司女财务声称，当日晚间9:30在中部富人区乘车，被Uber 司机强奸，事后还遭涉事司机恐吓不得报警。警方调查后发现，该司机属于强奸重犯，2011年因强奸罪曾被判处监禁，在Uber 登记时使用了假的身份证明，且该司机并未取得公共服务许可。案件被媒体曝光后，Uber 公司的司机核查机制被质疑，但Uber 公司仍坚持声明其安全标准高于当地要求。
滑稽的是，事发之后德里警方不知如何向Uber 公司调查，只能通过乘坐Uber 专车，才找到公司所在地。当然，面对媒体铺天盖地的报道，开展针对“专车”的专项非法营运打击行动事所难免。据当年12月13日警方公布的“战绩”，一周内通过所谓“钓鱼执法”扣留了527辆车，检查了1073个出租车停靠点，以及问询了3851名司机。
当年12月8日，德里交通部门认为，Uber未获得出租车电召许可，使用车辆大多为旅游类出租车许可，而非城市出租车许可，涉嫌非法营运城市出租车欺骗消费者，拟取消Uber的旅游出租许可，并向社会公开发布了声明。但Uber则声称，其所使用的车辆、司机均已获得许可，专车平台只是信息平台，不是出租车电召营运，不能适用出租车电召监管规则。至此，监管争议终于被摆上台面。随即，德里交通部门将Uber列入黑名单，要求Uber不得营运。
更糟糕的是，德里交通部门2014年12月9日宣布，除了6家已获得许可的电召公司外，包括Ola、 TaxiForSure等印度本土的“专车”平台都属非法，全部被禁止在德里运营。Uber 等被迫暂停了在德里的服务。
印度中央莫迪政府也于这一天积极对邦的事权发声，内务部部长辛格建议，各邦要求各专车平台在获得有关许可前停止服务。
但6周后，Uber等又以出租车电召平台的名义恢复了德里的营运，不过，营运模式与此前并无二致。德里政府为从源头上解决问题，根据《信息技术法2000》、《信息技术条例2009》，5月12日致函印度电信部，要求相关通信企业封杀Uber、Ola、TaxiForSure等平台企业有关信息接入。但通信企业则表示技术上难以实现阻止区域信息接入，德里政府封杀令并没有得以实施。
Uber仍继续向监管部门申请许可，但被监管部门以未达出租车电召平台条件为由拒绝，执法部门也不断扣车、处罚（据媒体报道，警方在此期间扣押车辆超过150辆）。Uber不甘束手就擒，向法庭提起诉讼，要求解除在德里的禁令。2015年7月8日，法庭裁决德里政府可以进行严格的管制，但不能简单禁止。法庭裁决事实上使得建立新的监管模式变得迫切。
地方立法实践
Uber等专车平台在印度遇到的矛盾与冲突，与在全世界所遭遇的情况别无二致。如新旧业态的冲突（孟买、普纳出租车大罢工，出租车司机打砸专车100多辆）、专车司机与平台的矛盾（如南部城市海德拉巴Uber专车司机抗议平台承诺奖励和订单减少导致司机借钱买车陷入窘境）。
此外，平台与监管法规的冲突也日益突出。Uber等专车平台与印度地方监管机构的争议，主要集中在以下三方面：
1、服务性质。地方监管机构认为新型专车平台仍可归于出租车电召平台，应按地方出租车电召平台管理办法予以管制。而专车平台认为自身属信息平台，应适用印度《信息技术法》。当然，背后最主要的因素是，地方出租车电召平台管理办法规定了有关车辆数、停车场、责任归属等，很多平台认为这些条件将极大增加成本。
2、车辆许可类别。车辆应为经过许可的营运车辆，对这一点，各方并无争议；但对应属何种类别的营运车辆，则存在分歧。监管部门认为，只有城市出租车才能以网约方式运营，而专车平台则将大量持有旅游类出租车许可的车辆接入平台（按德里监管部门的调查，Uber、Ola等平台车辆80-85%属旅游类出租车）。许可类别争议的主要原因是，不同许可的许可费用不同。德里城市出租车根据2006年高院的判决，必须使用压缩天然气（CNG）燃料，以缓解城市环保压力，而其它类别的出租车并无此要求。
3、价格问题。价格管制与车辆许可类别相关，城市出租车由政府管制，实行指导价，但旅游类出租车实行市场价。
事实上，为应对专车平台带来的监管挑战，印度各地也在调整监管法规，以适应新的形势。如印度最有影响的首都德里区、最大的城市孟买所在的马哈拉施特拉邦，都分别修订了地方法规。
首都德里监管部门动作不可谓不快，上述Uber司机强奸案后，德里监管部门在2014年12月29日就完成对2006年版的出租车电召平台法规修订。主要修订如下：
1、将平台车辆要求从500辆降低到200辆，且可以从50辆开始，半年内达到200辆即可。
2、平台车辆除自有车辆，也可以与现有个体出租车车主合作，加入平台个体车辆也可计入平台车辆。也就是说改变了只允许企业才能从事约租的要求，允许个体司机加入平台。
3、取消了电召平台最低停车场条件。
4、降低了司机的学历条件。
5、继续沿用平台承运人属性。
印度最大城市孟买所在马哈拉施特拉邦政府也于10月1日公布了邦《机动车辆法》1989版的修改意见，拟在该法中增加一个子条款定义网络出租车信息服务经营者。此外，邦政府也公布了“城市出租车2015计划”以代替2006年和2010年版，在该文件中明确了出租信息服务经营者的有关条件。主要条款有：
1、出租车信息服务经营者至少应该自有或接入个体出租车1000辆，但最多不能超过4000辆。许可首期可最多向出租车信息服务经营的申请者发放2500个出租车经营指标。
2、车辆应该使用清洁燃料。
3、司机日工作时间不得超过8小时，周工作时间不得超过48小时，长途出租车可分别调高至10小时和54小时。
4、司机应获得营运驾驶从业资格许可和公共服务许可（公共服务许可条件比从业资格许可更高）。
5、出租车信息服务经营者许可费用为10万卢布（约1万元人民币），车辆许可费用2.5万卢布。许可有效期5年。
事实上，作为联邦国家，地方监管机构充分得到授权，能够积极通过修法，试图缓和新旧业态、现实与法律的矛盾，但非常明显，在服务属性、车辆类别等一些关键问题上，双方立场仍存在较大差异。
创新基于安全
印度中央政府也非常清楚各地碰到的难题和突出矛盾，总结了各地的实践，特别是孟买等特大城市的实践。道路交通部也勇敢地提出了自己的“指导意见”。当然，作为联邦制国家，各邦有权选择适合自己的政策方案——“指导意见”发布后，卡纳塔克邦交通部门的负责人立即在班加罗尔表态称：“指导意见对我们邦没有约束力，我们将根据邦的利益尽快制定适合自己的指导意见”。
主要网络平台对“指导意见”基本持相对正面的评论。本土的Ola立即发布声明称欢迎道路交通部的指导意见，认为这是一个进步主义的指导意见。Uber也表达了类似的观点。
细读“指导意见”，笔者认为“纳入管理、分类管理、安全为先”是这里确定的基本原则。下面结合这12个字对“指导意见”的主要内容进行分析。
1、“指导意见”依据《机动车辆法》（1988）、《信息技术法》（2000）将平台定义为基于信息技术的网络信息服务。平台不能拥有或向司机租赁车辆，也不能雇佣司机。平台由各邦进行许可和管理。
2、平台所有车辆不能巡游揽客，即将约租与巡游分类进行管理。
3、平台须具备足够的服务能力，如必须设置24×7的呼叫中心、必须建立司机培训项目（包括行业法规、交通安全、劳动法、服务技能等）。
4、车辆要求。车辆必须拥有在运营区域的营运许可、包括第三者责任险的商业保险、车辆定位设施、通用认证计量设施（道路交通部另行制定技术标准确保不同平台、不同地域间可以通用）。
5、车辆安全要求。车辆必须携带急救箱，地方有要求的应安装紧急安全按钮（可向附近警察、平台发出求救信息，如德里有强制性要求）。定位设施要能记录司机的驾驶时间以确保安全驾驶，平台不得强制最低上线和驾驶时间，但最高工作时间不得违反法律规定。
6、司机管理。司机必须获得运营驾驶从业资格或其它法律规定的资质（如德里要求的公共服务许可），公安部门开具的司机核查报告、司机2名家庭成员的联系方式。刑满释放7年内（酒驾、毒驾、欺诈、性侵犯、暴力、恐怖活动等）不得从事网约车服务。司机必须持有印度储备银行开具的“知道你的客户，KYC”（印度实施的一种制度，用以防止洗钱等金融犯罪）。
7、价格管理。邦政府或监管机构可以制定最高限价。
8、保障乘客安全。平台必须将司机的清晰照片和车辆照片或信息向预定服务的乘客传输；平台必须开发能使乘客可将位置信息共享给至少2人的功能；平台必须开发能使乘客在紧急情况下可便利联系警察的功能；车辆位置、车辆和司机信息，能按要求传输到中央或邦政府；使警察能够联网在线核查司机犯罪与背景；使交通部门能够联网在线核查车辆信息。
9、防歧视。平台必须对乘客歧视和歧视行为零容忍，包括歧视残疾人、拒载、讥讽、骚扰乘客，依据乘客性别、种族、种姓、血统、宗教或国籍评级。
10、严格服务管理。平台一旦收到有可信度的有关违反歧视零容忍和酒驾毒驾零容忍的投诉，在调查期间，必须立即暂停涉事司机的服务或注销该名司机。
11、许可有效期3-5年。有效期满后，由监管机构重新评估是否满足许可条件，并结合上期服务质量决定是否续期。
相比正在征求意见的中国《网约车管理办法》，两国都是首先将网约车合法化，并予以规范。其次，对网约车都明确定义为运营性质。再次，两国对网约车价格机制也采取了类似思路，由地方具体确定采用市场定价或政府指导价。
不过，印度监管机构将安全服务置于最优先的位置，有关安全服务的篇幅超过全文一半，甚至可以说“安全先于创新”。此外，印度“指导意见”没有提及所谓“拼车”、“顺风车”，而是全部纳入营运范围，应该说，中国《网约车管理办法》对汽车共享更为支持和宽容。
中印两国拥有全世界40%的人口，作为全世界最大的两个人口大国，兼最具活力的新兴经济体，两国对网约车如何管理，其公共政策必定有相当强影响力。同时，两国也面对类似的棘手问题，以及同样庞大的传统出租车行业（印度全国出租汽车总数约150万辆，与中国出租车规模较接近），印度的实践应该也能为中国中央政府和地方政府在制定管理办法时提供一些参考。
（作者系广州市交委客运交通管理处处长）