独家|尹中卿回应证券法修订：一波三折！至少创造了3个第一

由中国企业改革与发展研究会、中国产经新闻报社、网易财经联合主办的2020网易经济学家年会于12月22日在北京粤财JW万豪酒店举行，本届论坛的主题是《开放新格局 智领新增长》。

全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿在“开放新格局智领新增长”环节，回应主持人提问的关于下周证券法修订草案将进行第四次审议的相关问题时指出，证券法修订草案审议过程可谓一波三折，至少创造了3个第一：一是审议间隔时间最长；二是审议期间两次作出授权决定；三是修订草案迄今没有向社会公布。

尹中卿表示，他曾指出这次证券法修订主要有五项任务：一是推进股票发行注册制改革；二是健全多层次的资本市场；三是完善投资者保护制度；四是推动证券行业创新发展；五是加强事中事后监管。现在看来，经过三次审议、反复讨论修改，有的问题甚至经历了否定之否定，这五项任务基本上都完成了。

此外，尹中卿还表示，最近几年，我们国家先后出台了一系列的减税降费政策，2020年减税降费规模依然很大。在调研中，各方面都希望能够对减税降费的政策进行评估和总结，结合深化财税体制改革和落实税收法定原则，进一步完善减税降费的政策，妥善解决减税降费中所产生的各种问题，巩固和拓展减税降费的成效。

他认为，巩固和拓展减税降费成效的措施主要有三点：第一，调整减税降费的幅度和途径，即要由原来普遍的减税降费转变为普惠性与差别化相结合，由企业减税降费为重点转向企业与居民并重，由间接税为主转向间接税与直接税并行；第二，缓解减税降费对各级财政的减收影响，即要统筹财政资源、适当增加赤字、优化转移支付以及健全养老金统筹调剂制度；第三，防范化解地方政府的债务风险，即要完善专项债的管理、稳妥化解隐性债务的存量和有效遏制隐性债务的增量。

以下为演讲实录：

各位上午好！

很高兴参加2020网易经济学家年会。

面对复杂严峻的国际环境和不断加大的国内经济下行压力，如何判断明年的走势？我们应该选择什么样的应对策略？实际上又能够采取哪些针对性的措施？已经并将继续成为岁末年初的热点话题。十天前刚刚举行的中央经济工作会议总结了2019年经济工作，分析了当前的经济形势，对明年经济工作作出了明确的部署。根据各项数据分析预测，2020年我国经济运行仍然面临不少困难、风险和挑战。许多经济指标有可能继续稳中趋缓，继续下行。我们要坚持底线思维，加强顶层设计，强化问题导向、目标导向、结果导向。从宏观上对积极财政政策如何提质增效，稳健货币政策如何灵活适度，就业优先政策如何加大力度都要进行统筹协调，使财政、货币、就业政策与投资、消费、产业、区域、科技、环保等各项政策形成合力，保持经济运行在合理区间，努力实现量的合理增长和质的稳步提升。这里仅对巩固和拓展减税降费进行一些分析。

最近几年，我们国家先后出台了一系列的减税降费政策，据统计，2016年减税降费6200亿元，2017年1万亿元，2018年1.3万亿元。2019年实行更大规模减税降费，涉及增值税、企业所得税、个人所得税等12个税种，养老保险、教育费附加等19个费种，优惠方式和减降幅度前所未有。今年1—9月，累计新增减税降费1.78万亿元；其中，新增减税1.51亿元，新增社保降费0.27亿元，全年累计新增税降费有可能会超过2.3万亿元。实际上，增值税减税4月1日实施，社保费率5月1日下调，主要的降费措施7月1日落地，到年末只有半年多时间。即使不再出台新的政策，加上翘尾因素，2020年的减税降费的规模依然很大。

在调研中，各方面都希望能够对减税降费的政策进行评估和总结，结合深化财税体制改革和落实税收法定原则，进一步完善减税降费的政策，妥善解决减税降费中所产生的各种问题，巩固和拓展减税降费的成效，主要是有三点：

第一，调整减税降费的幅度和途径。

减税降费是积极财政政策逆周期调节的重要措施。数据显示，今年1-9月，增值税改革新增减税7000亿元，小微企业普惠性政策新增减税1800亿元，各行业税负水平均有不同程度下降。尽管减税降费措施强调普惠性，但在产业链中议价能力相对弱势的企业往往要把减税降费红利让渡给上下游处于强势地位的企业，减税降费红利在不同类型的企业之间分布并不均衡，迫切需要对减税降费政策进行调整完善。

一是由普遍减税降费转变为普惠制与差别化相结合。继续推进增值税的改革，适时将基本税率由三档减并为两档，优化税率结构，调整完善留抵退税分担机制，疏通传导机制，简化流程，保证符合条件的企业享有同等红利，促进企业把减税降费红利更多用于增加投资，扩大生产经营，挤出无效低效产能，促进高效有效投资。同时继续研究和进一步提高研发费用加计扣除，加大对制造业重点行业、创新企业和高新企业的减税力度，激励企业增加研发投入，增强创新能力，加快产业转型和产品升级。还要完善出口退税政策，帮助出口导向型企业来缓解困难。还要研究、完善农产品生产者补贴制度，增加农民收入。

二是由企业减税降费为重点转向企业与居民并重。着手研究降低企业所得税名义税率，提高起征点。继续推进个人所得税综合计征改革，提高工薪所得综合扣除标准，依据家庭人口、赡养、抚养、就业、教育完善专项的扣除项目。在对工薪劳动所得实行累进税率的同时，将对利息、股息、红利、财产租赁和转让所得实行的比例税率制改为综合累进税率，研究对紧缺高端人才个人所得税的税收优惠，逐步降低最高边际税率。降低关税总水平。理顺税费关系，减收住房公积金和残疾人就业保证金，削减居民收费项目，降低公共事业、通讯费用，提高公民收入水平。

三是由间接税为主转向间接税与直接税并行。研究改革调整税制结构，在取消营业税基础上，进一步减少间接税数量。增加直接税税种，降低直接税税率，逐步提高直接税的比重。调整消费税征收范围，完善计税方式，后移征收环节并逐步下划地方。推进房地产税改革，整合耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、土地出让金、土地补偿费、合并矿产资源补偿费、矿区使用费、特别收益金，将土地、森林、水、矿产全部纳入增值税的征收范围。增设资源开采和补偿税、污染排放税、遗产赠与税、脱离国籍税、社会保障税，提高面向资源、财富、收入所得的直接税比重。

第二，缓解减税降费对各级财政的减收影响。

减税降费与增收扩支是一对矛盾。从长期看，减税降费肯定有利于拓展财源、增加税收。但短期内，减税降费肯定影响财政收入。近年来，随着经济增速下行，财政收入增速已经回落到个位数，今年1—11月，全国一般公共预算收入增长3.8%，回落2.7个百分点。其中，增值税增加3%，回落7.1个百分点；企业所得税增长5.7%，回落3.6个百分点；个人所得税下降了26.8%，回落43.8个百分点。而一般公共预算支出则增长7.7%，提高0.9个百分点，收支增速相差3.9个百分点。地方一般公共预算收入增长3%，一般公共预算支出增长7.6%，收支增速相差4.6个百分点。由于很多地方缺少可以盘活变现的存量资产，也很少有结转结余资金，财政收支平衡压力持续增长。有的地方基层政府“保工资、保运转、保基本民生”遇到困难。缓解减税降费带来的减收压力，化解收支的缺口矛盾，就成为大规模减税降费之后必须解决的问题。

一是统筹财政资源。完善公共资源有偿使用制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例，加快实施部分国有产权划归社会保障基金。推进国家机构改革和事业单位改革，大力调整优化支出结构，进一步压缩削减一般性支出，适当减少非经济支出，注重基础性、普惠性、兜底性，将财政资金更多投向供需共同受益和具有乘数效应的领域，做好重点领域保障，提高财政支出和资金使用效率。

二是适当增加赤字。明年可以考虑把中央财政赤字从今年2.8%提高到3%左右，必要时还可以提高到3%以上。当然，由于我们国内现行的赤字规模并不包括地方政府的专项债券，因而提高赤字率也要受到限制，防止财政赤字货币化，同时还可以研究发行长期建设国债和特别国债。鼓励开放性金融机构提供更长期限的金融产品，增加投资高铁、水利、电信等基础项目。

三是优化转移支付。新预算法对财政转移支付提出了系统性、规范性的要求，将均衡地区间基本财力的一般性转移支付确定为财政转移支付的主体，专项转移支付除上下级政府共同承担的事项外，不得要求上下级政府承担配套资金。各级政府要依法规范转移支付行为，加大一般转移支付，缓解减税降费对基层政府财政减收的影响，支持基层保工资、保运转、保基本民生，更好发挥社会政策托底保障作用。

四是健全养老金统筹调剂制度。据调查，目前只有约1/4的企业能按标准缴纳基本养老金，其余3/4的企业则缴费不足。今年将基本养老金标准缴费率从20%左右降到16%之后，需要统一公平实际缴费负担。深化养老保险制度改革，在去年建立基本养老金调剂制度的基础上，尽快推进基本养老金省级统筹，最终实现全国范围统筹，提高“蓄水池”的互济功能。

第三，防范化解地方政府的债务风险。

新预算法实施以来，我国已经初步建立起比较规范的地方债务管理机制。与此同时，还对2015年前的十多万亿存量债务进行置换，延长了债务期限，降低了负债成本。但是，近几年来，许多地方政府又通过设立政府引导资金、专项建设基金、政府购买服务、PPP、棚户区改造、政策性融资担保等方式，形成大量隐性债务。由于隐性债务统计口径不一致，很多又是变相举债，所以迄今谁也说不清楚地方政府隐性负债到底有多大规模。正因为隐性债务底数不清、结构复杂，因而也就潜藏更多风险。实际上，这几年的债务置换并不是债务偿还，加上新增债务特别是隐性债务，受一般公共预算收入增速下降、土地出让收入减少等因素影响，今年以来一些地方平台公司续债无望、举债无门、转型无路，有的债务规模大，到期集中的地方政府隐性债务风险开始暴露。迫切采取有效措施，防范和化解地方政府债务风险。

一是要完善专项债的管理。按照新算法规定，建立和规范地方政府债券发行市场，除土地储备、棚户区改造、交通设施债券外，还要逐步增加专项债券种类，扩大专项债券额度，不断完善专项债券管理和项目安排协调机制，提高专项债券使用效益。稳步推进专项在部分基建项目中充实资本金试点，对支出进度良好、负债率较低的地区实差别化管理，适当加大斜力度，确保专项债项目收益覆盖债券本息。提前下达明年专项债券新增额度合理扩大使用范围，切实加大交通、能源、环保、旅游、物流产业园区等领域投入，加快推进职业教育、文化、医疗、养老、托幼等公共业投资，稳步推进城镇棚区、老旧住房、停车场、过街天桥改造，完善水、电、气、路、光纸、电梯等生活服务设施，更好发挥新增专项债券的作用。

二是稳妥化解隐性债务的存量。指导和督促地方政府综合采取措施，摸清隐性债务规模，盘点资产负债，优化财政资源配置，清理和处置债务企业存量可变现资产，有序解决遗留债务。按照轻重缓急核减投资规模，做好已建成完工项目还贷和工程款支付，将隐性债务转化成高质量资产。推动政府融资平台转型，通过资产重组、债务重组、资产证券化等更为灵活的融资方式提高其“造血”能力，逐步降低融资平台财务杠杆率，完善其法人治理结构，剥离融资平台公司政府融资职能，加快实现政企脱钩，将地方政府隐性债务转化为企业经营型债务，提高偿付能力。

三是有效遏制隐性债务的增量。认真贯彻落实党中央关于化解地方政府隐性债务风险决策部署，加强风险源头管控、强化预算约束、严格项目审核，严禁以新增的隐性债务方式上项目，铺新摊子。强化监督管理、加大终身问责、倒查责任力度，加强跨部门的联合惩戒，督促整改非规范的PPP模式、政府投资基金、政府购买服务中不规范行为，从严整治各种违法违规担保借债的乱象，严禁变相举债和隐性负债，平衡好隐性债务增长与偿还能力之间的变化，保持两者之间实现动态匹配，防止地方隐性债务风险进一步积累。

讲三点供大家参考。

主持人：请留步，您演讲当中分享了很多新关心的核心数据，当下面临的问题，明年的工作方向，干货非常多，我注意到朱部长听的非常认真。税收是大事，不管是对于个人、企业，和我们都是紧密相关，除了减税降费，税收立法的工作大家也特别关心，2019年税收立法明显提速，增值税、消费税，大家也很关心，现在在公开征求意见。普遍认为2020年税收立法可能是进一步提速和攻坚的一年。明年会有哪些税法的突破性的进展？

尹中卿：按照三中全会四中全会的要求，2020年我们要完成税收法定原则，18个税种全部通过立法来征收。因为这样，从今年开始，税收立法在加快，下周召开常委会要审议两个新的税法，一是城市维护建设税法草案，涉及到很多企业；第二是契税法草案，包括民法典各分编、出口管制法、长江保护法、社区矫正法、基本医疗卫生与健康促进法草案。修改法律4部，包括证券法修订草案（森林法、固体废物污染防治法修订草案和台湾同胞投资保护法修正草案）。争取加快工作，能够在2020年如期完成税收法定原则，所有的税收只有通过立法才能够征收。

主持人：力度很大。对于企业来说，减税降费大礼包肯定是利好，但是企业需要支持，同时也离不开监管，我们同样非常关心还有一部立法，证券法修订草案，下周要提请四审，关于证券法的修订草案，市场呼声非常高，持续在这几年当中给出了非常高的关注度，如何提高上市公司违法成本，如何保护投资者的权益，能不能透露一下，证券法修订草案对于市场关切的重点会不会有着重的回应？

尹中卿：下周常会将要对证券法进行四审，如果大家意见统一就有可能通过。我觉得这些内容很敏感，应该由新闻发言人来回答。我只能谈谈我自己了解的情况和个人的看法，希望不要造成负面影响。

证券法修订草案是第四次审议。(证券法1999年实施以来，先后经过一次修订、三次修改。)提请初审的修订草案由十二届全国人大财经委牵头起草，2015年4月，十二届全国人大常委会第12次会议进行了第一次审议。此后又于2017年4月、2019年4月，十二届、十三届全国人大常委会进行了第二次和第三次审议。

证券法修订草案审议过程可谓一波三折，至少创造了三个第一。

一是审议间隔时间最长。按照立法法规定，法律草案一般需要经过三审，列入审议的法律案搁置满两年就要终止审议。证券法修订草案从一审到二审相隔23个月，从二审到三审又相隔23个月，距离四审已经过去4年多时间。

二是审议期间两次作出授权决定。2015年12月，十二届全国人大常委会第18次会议通过关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用和证券法有关决定，自2016年3月1日施行，施期限为两年。2018年2月，十二届全国人大常委会第33次会议再次通过决定，将授权延长至2020年2月29日，距今只有69天了。

三是修订草案迄今尚未向社会公布。按照立法法规定，列入常委会议程的法律案，应当在审议后将法律草案及其起草、修改的说明向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。2015年4月初审后，受2015年6月股市异常波动影响，证券法修订草案一审后没有能够及时向社会公布征求意见。

2015年3月，十二届全国人大三次会议的记者会上，我曾经回答这次证券法修订的主要有五项任务：一是推进股票发行注册制改革，二是健全多层次的资本市场，三是完善投资者保护制度，四是推动证券行业创新发展，五是加强事中事后监管。

现在看来，经过三次审议，反复讨论、修改，有的问题甚至经历了否定之否定，这五项任务基本上都完成。

第一，在改革证券发行制度方面，目前科创板股票发行注册制改革已成功落地，为规定证券发行注册制提供了实践基础。

第二，在健全资本市场方面，将证券从股票、公司债券扩展到存托凭证、资产支持债券，在证券交易所之外新增国务院批准的其他全国性证券交易场所，以及按照国务院规定设立的区域性股权市场，完善了多层次资本市场体系。

第三，在投资者保护方面，将投资者分为普通投资者和专业投资者，要求国家设立投资者保护机构，建立代表人诉讼制度，健全投资者补偿机制，加大了对投资者，特别是中小投资者权益保护的力度。

第四，在推动证券业创新发展方面，完善了证券经营机构的职能，扩大了证券公司的业务范围，完善了证券保荐制度，适当放宽了证券登记、托管、名义持有等制度。

第五，在加强监管方面，规范了证券交易行为，强化了信息披露要求，强化了监管执法和法律责任，加大了违法处罚力度，大幅度提高了证券违法成本。

这是我自己了解的一点情况和看法，谨供大家参考。

主持人：您是有备而来。掌声谢谢尹主任。 

  ——END——

你，怎么看？

➤  往期精彩回顾

▲长按图片识别二维码关注