聚焦“双碳”目标（三）| 全国碳市场技术服务机构监管现状与趋势
碳排放权数据质量是全国碳排放管理以及碳市场健康发展的重要基础，是维护市场信用信心和国家政策公信力的底线和生命线。保障碳排放权数据质量，除重点排放单位以外，包括咨询机构、检验检测机构及核查机构在内的技术服务机构同样责无旁贷。
01
碳市场测量、报告与核查机制存在的问题—
碳市场是建立在碳排放数据基础上的虚拟市场，其监管依赖于碳排放数据的测量、报告与核查（Monitoring, Reporting, Verification,简称MRV）机制，其内容包括统计并核算温室气体排放数据，对数据进行报告，以及监管机构自行或通过第三方核查机构对温室气体排放数据的收集和报告工作进行核查。全国碳排放权交易于2021年7月16日开市后，碳排放配额的分配及清缴、碳排放权的登记、交易及结算完成了基本制度建设，MRV机制的建设和完善成为重中之重。Ⅰ
技术服务机构作为碳市场MRV机制运行的重要参与者，目前普遍存在法律法规意识淡薄、管理制度不健全、质量管理体制缺失等问题。Ⅱ2022年3月14日，生态环境部公布第一批碳排放报告数据弄虚作假典型案例。
咨询机构弄虚作假典型案例 |
某咨询机构在为控排企业提供咨询服务的过程中，篡改伪造煤质检测报告数据及关键信息，指导企业制作虚假煤样送检，为企业编制的碳排放报告不实、报告内容失真。值得注意的是，在其与控排企业签订的咨询合同中，承诺“在分配方案和核算方案不变的情况下，可为电厂碳排放配额扭缺为盈，实现配额富裕”“指导企业开展2019年和2020年入炉煤元素碳含量检测的采样、制样，并联系检测机构外检”。 2021年12月24日，内蒙古自治区生态环境厅依据《内蒙古自治区公共信用信息管理条例》第十四条第四款一款“监督管理部门按照行业监督管理制度和程序认定为一般失信行为”的信息规定，将该咨询机构列为内蒙古社会信用信息平台失信主体，处罚事由为“篡改伪造我区12家发电企业2019年度煤样检测报告”。 |
检测机构弄虚作假典型案例 |
某检测机构自2020年来，为多家集中送检煤样的控排企业分月出具日期虚假的元素碳含量检测报告，篡改收样日期和检测日期；伪造原始检测记录，内部质量控制体系缺失，煤质分析过程合规性、结果真实性难以证实。 |
核查技术服务机构典型案例 |
某核查技术服务机构受地方环境部门委托核查控排企业碳排放报告工作，工作程序不符合规定，签名人员不参与实际核查工作，报告“挂名”现象突出，项目审核管理制度形同虚设，技术复核把关不到位，核查报告质量差；核查履职不到位，检查结论失实。Ⅲ |
对碳市场技术服务机构的监管现状—
文件名称 | 对技术服务机构的监管内容 |
《碳排放权交易管理办法（试行）》（2021年2月1日施行） | 仅规定政府委托的核查技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责。Ⅳ |
《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（2021年3月30日公开） | 对于政府委托的核查技术服务机构的合规义务和违法后果进行了进一步明确，包括： （1）核查核查技术服务机构及其工作人员，不得持有、买卖碳排放配额已持有碳排放配额的，应当依法予以转让。Ⅴ （2）核查技术服务机构弄虚作假的，由省级生态环境主管部门解除委托关系，将相关信息计入其信用记录，同时纳入全国信用信息共享平台向社会公布；情节严重的，三年内禁止其从事温室气体排放核查技术服务。Ⅵ （3）核查技术服务机构违反条例规定，拒绝、阻挠监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由设区的市级以上生态环境主管部门或者其他负有监督管理职责的部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款。Ⅶ （4）国务院生态环境主管部门会同有关部门建立全国碳排放权交易主体和核查技术服务机构的信用记录制度，将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台。Ⅷ |
《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》（2021年3月26日印发） | 提出通过政府购买服务的方式委托技术服务机构开展的，应要求技术服务机构建立有效的风险防范机制、完善的内部质量管理体系和适当的公正性保证措施，确保核查工作公平公正、客观独立开展。 对核查技术服务机构的独立性提出具体要求，例如受政府委托的技术服务机构不应向重点排放单位提供碳排放配额计算、咨询或管理服务，不应与被核查的重点排放单位存在资产和管理方面的利益关系，如隶属于同一个上级机构等。 |
生态环境部办公厅《关于做好全国碳排放权交易市场数据质量监督管理相关工作的通知》（2021年10月25日发布） | 规定了重点排放单位温室气体排放报告的核查原则和依据、核查程序和要点、核查复核以及信息公开等内容，同时明确“省级生态环境主管部门管理对象涵盖排放企业、咨询机构、检验检测机构、核查技术服务机构”。 要求“对已发现存在违规情况的咨询机构、检验检测机构，应将其业务范围内的各有关重点排放单位作为核实工作重点，并向社会公开咨询机构、检验检测机构名单和核实结果”。 |
03
对碳市场技术服务机构的监管趋势—
（一）监管和处罚力度将不断加大
生态环境部在今年3月例行新闻发布会上首次公开对全国碳市场数据造假进行表态：“生态环境部始终对碳排放权数据弄虚作假行为‘零容忍’”“将持续对包括碳排放数据在内的环境数据造假行为保持高压态势”“今年，生态环境部、最高人民检察院、公安部将在全国继续开展打击自动监测数据弄虚作假环境违法犯罪专项行动，重点查处不正常运行自动监测设备、篡改自动监测数据或者干扰自动监测设施，以及第三方监测单位提供虚假证明文件等环境违法犯罪行为，坚决向环境数据造假说不”。
后续监管部门或将针对煤样采制、煤质化验、数据核验、报告编制等关键环节加强监管，对涉嫌数据虚报、瞒报、弄虚作假等违法违规行为的企业和技术服务机构，不仅将加大处罚力度，而且将采取一定的信用惩戒措施，提高违法成本，形成足够的威慑力。
（二）碳市场服务机构的市场准入门槛或将提高
监管部门后续或将加强人员培训和机构资质管理，提高碳排放数据核查和出具检测报告的市场准入门槛，进一步规范技术服务机构碳排放咨询、核查、检测服务行为。增强机构的专业性和独立性，确保技术服务过程和结果真实、合规、公正。
（三）构建更科学的测算方法
除了加强监管以外，优化碳排放量核算的技术手段和监测方式，提高科学性和规范性，避免人为因素干扰造成的数据失真，也是数据质量的必要保障。
2021年9月，生态环境部发布了《碳监测评估试点工作方案》，开展碳检测评估试点，旨在探索建立碳监测聘雇技术方法体系，支撑企业层面温室气体排放量计算的科学性和可行性。
2022年1月国务院发布《计量发展规划（2021-2035年）》，指出要完善碳排放计量体系，加强碳排放关键计量测试技术研究和应用，健全碳计量标准装置，为温室气体排放可测量、可报告、可核查提供计量支撑，旨在从国家层面构建更科学的测算方法，保障碳市场的数据质量。Ⅸ
（四）信息公开程度将进一步提高
国家气候变化专家委员会委员、中国社科院学部委员潘家华接受采访时表示，碳排放数据本身很难监管，只有建立信息公开透明的机制，才能将数据造假弹性空间、寻租空间降为零。对企业和监管部门来说，信息公开的成本几乎为零，而阳光是最好的防腐剂。后续监管部门对碳市场技术服务机构的信息和数据公开要求或将进一步提高，要求其接受更广泛的社会监督。结语—
碳排放数据的准确性和可靠性是碳市场有效运行的基础，除了重点排放单位以外，咨询机构、检测机构、核查技术服务机构在碳市场的有序发展中同样扮演着至关重要的角色。碳数据测量本身较为复杂，且目前的核算方法仍有待完善，处罚与造假之间悬殊的利益成为企业铤而走险的动机。但毋庸置疑的是，监管机构对碳排放检测、报告、核查运行机制各个环节的监管趋于严格，弄虚作假的空间将越来越小，对于技术服务机构来说，完善自身质量控制体系、优化项目管理水平和技术手段才是长久发展之道。
Ⅰ. 徐沛宇，《全国碳市场延迟三周开市，将严查碳数据造假》，载“财经十一人”微信公众号。Ⅱ. 21世纪经济报道，《生态环境部：对碳排放数据造假“零容忍”，积极推动出台〈碳排放权交易管理暂行条例〉》，载生态环境部微信公众号。Ⅲ. 《生态环境部公开碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例（2022年第一批突出环境问题）》，载生态环境部微信公众号。Ⅳ. 《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十六条 省级生态环境主管部门应当组织开展对重点排放单位温室气体排放报告的核查，并将核查结果告知重点排放单位。核查结果应当作为重点排放单位碳排放配额清缴依据。省级生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务。技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责。Ⅴ. 《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》第十七条Ⅵ. 《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》第二十六条Ⅶ. 《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》第二十九条Ⅷ. 《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》第三十条Ⅸ. 中国环境报，《严字当头打击碳排放数据弄虚作假行为——二论加强碳排放数据质量管理》，载生态环境部微信公众号。
作者/ 吴亚男 马瑜馨
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