史论 | 王曾瑜：中国古代地方政治的贪腐与黑暗（一）
编者案：大一统意识形态的庞大政治疆土中，中央政府与地方权力的控制与反控制，在中国历史上，几乎决定了整个王朝的政治形态：中央权力如果能够恰到好处地控制地方力量，让地方既不至于束手束脚，也不至于尾大不掉，就会达到一个比较理想的政治状态，而这在中国历史上是极为少有的，文景与贞观也许可以勉强算是代表。相反，如果中央权力无力控制地方力量，则分裂与动荡由生，晚唐就是最好的例子。如果中央权力压倒性的控制和遏制地方力量，则会带来文化和经济的滞涩，而地方腐败却反讽地在高压中甚嚣尘上，这甚至在所谓的盛世中也屡见不鲜，比如明太祖时期和清圣祖时期。王曾瑜先生这篇文章用翔实的史料说明中央与地方的权力关系，以及这种关系对古代政治黑暗和贪腐的影响。虽然历史研究的学术文章，但讨论的话题却是极有知古鉴今的当下意义。由于文章较长，超过订阅号的字数限制，故分作两篇。
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中国古代政治中系国家安危存亡，而又最关民间休戚祸福者，当然是地方政治。宋人就说：“立国之本在民，系民之体戚者，最切于州县。”这既是重要的古史研究课题，又是目前古史研究的薄弱环节。从古代的传世史料的份量看来，更适宜于研究地方政治者，是宋、明、清三代。深入研究地方政治，有助于深层次地剖析古代官场的各种积弊和腐恶，理清古代政治的专制、愚昧和腐败基因的遗传密码。
一、中央与地方官员的关系
此处所谓“中央”，当包括皇帝与朝廷，两者还不能完全等同。中央与地方官员的关系大致有以下几方面。
一、各种形式的等级授职制：中国自秦汉以降，是个专制主义中央集权的大帝国。即使以面积较小的北宋而论，也约略相当于於四个半除俄罗斯外的欧洲第一大国法国。专制主义中央集权的大帝国对於各地，必须分设若干等级的行政区划而治，如道、路、省、郡、州、府、县等，其中县一级的行政区划一直不变，而县以上的行政区划则各代不同。朝廷对地方官的任命，则采取各种形式的等级授职制。地方长官一般由中央任命，但如两汉时僚属由地方长官辟举。
在自古相传的大一统观念的支配下，古代统治者逐渐发现了中央人事权的重要性，於是从西汉成帝时开始，就设置常侍曹尚书，後历经更名，曹魏时方定名吏部，并逐步扩大其权限。人们一般认为，六部制正式定型，是在隋朝。如果我们粗略地对比一下中央机构从九寺（或称十二寺等）到六部的演变，就不难发现，户、礼、兵、刑、工五部的职能，都与以前的一个或数个寺相衔接，唯有吏部却在此前找不到一个相应的寺，与其有职能上的衔接。吏部之所以重要，並且成为六部之首，是因其实现了中央对地方官员的掌控、委任等权力，极大地加强了中央的人事权。吏部的职能扩充并定型後，历朝的等级授职制，最大量的就是吏部授官。与此相应的，则是地方长官辟举僚属的取消。任命官员，唐、明、清由吏部和兵部分别掌管文选和武选，而宋、金、元三代则文、武选都属吏部掌管。故明朝崇祯帝说：“吏、兵二部，用人根本。”尽管有如此差别，吏部就是等级授职部，掌管着最大量的地方官员的任命。
地方官“旧制，内外皆吏部授。自隋以来，五品以上官，中书、门下访择闻奏，然后下制。（唐）肃宗复令中书以功除官”。宋朝的地方官有堂除和部注，堂除是指宰相办公的政事堂或都堂任命，部注是指吏部任命，低一等，级别更高则是皇帝亲命。元朝一般是“大小官正七（品）以上者（中书）省除，从七（品）以下者（吏）部注”。自明朝废除宰相制後，就没有堂除、省除之类，吏部掌管和任命的官员比例有所扩大。吏部一般掌控着几万名官员的宦运，大部分地方官的任命主要都由吏部执掌，又必然弊病丛生。
在中国自古相传的大一统观念中，地方官由中央任命，被视为一条神圣的制度和原则，只有中央能够任命地方官，方才意味着统一。如中唐以後朝廷不能任命藩镇，蒋介石不能任命山西省长，就意味着藩镇或闫锡山割据。此种观念就是将大一统和等级授官制连结在一起，似乎没有从中央到地方的等级授官，就不足以维护大一统。与此相应，为了维护大一统，又逐渐建立了任期制、回避制等，其基本精神和原则，就是防止地方上形成与中央，与皇权抗衡的势力。
二、朝廷监控地方官员的重要制度和措施：根据一些治史者的研究，在中国古代，朝廷为有力地监控地方官员，随着统治经验的积累，逐步建立和完善了若干重要的制度和措施。以下主要依据他们的研究，分述于下：
（一）固定任期制：相传《尚书·尧典》有“三载考绩，三考，黜陟幽明，庶绩咸熙”之语，这就被後世当作固定任期制的依据。但自秦汉以下的任期制有一个逐步摸索、形成和稳定的过程。所以产生固定任期制，还是逐渐认识到地方官久任的弊端，而不利於中央集权。当然，地方官的固定任期制也不过是一般规则，按施政的需要，也不可能没有变通的情况。
西汉时，“为吏者长子孙”， “吏不数转，至于子孙长大而不转职任”，甚至“居官者以为姓号”。并无固定任期制。
东汉光武帝“以二千石长吏多不胜任，时有纤微之过者，必见斥罢，交易纷扰”。朱浮上奏说：“大汉之兴，亦累功效，吏皆积久，养老于官，至名子孙，因为氏姓。当时吏职，何能悉理；论议之徒，岂不喧哗。盖以为天地之功不可仓卒，艰难之业当累日也。而间者守宰数见换易，迎新相代，疲劳道路。寻其视事日浅，未足昭见其职，既加严切，人不自保，各自顾望，无自安之心。有司或因睚眦，以骋私怨，苟求长短，求媚上意。二千石及长吏迫于举劾，惧于刺讥，故争饰诈伪，以希虚誉。斯皆群阳骚动，日月失行之应。夫物暴长者必矢折，功卒成者必亟坏。”汉光武帝“下其议，群臣多同于浮，自是牧守易代颇简”。汉顺帝时，左雄主张官员久任，“而宦竖擅权，终不能用。自是选代交互，令长月易，迎新送旧，劳扰无已”。这表明东汉亦无固定的任期制，与西汉官员久居其任相比，东汉官员有时更易频繁。
西晋杜预主张，官员“每岁一考”，“六岁处优举者超用之；六岁处劣举者，奏免之”。这可能反映了当时已实行六年一任的制度。南朝宋文帝“元嘉中，限年三十而仕，郡县以六周而代，刺史或十馀年。及孝武即位，仕者不复拘老?，守宰以三周为满”。值得注意者，是地方官任期由六年改为三年。北魏孝文帝下诏说：“三载一考，考即黜陟，欲令愚滞无妨于贤者，才能不壅于下位。”
隋朝“诏文武官以四考交代”。另一说为“别置品官，皆吏部除授，每岁考殿最。刺史、县令，三年一迁，佐官四年一迁”。唐承隋制，“今之在任，四考即迁”。唐中宗时，卢怀慎说：“臣窃见比来州牧、上佐及两畿县令，下车布政，罕终四考。在任多者一、二年，少者三、五月，遽即迁除，不论课最。”唐代宗宝应时，尚规定“诸州县令既以四考为限，如无替者，宜至五考後停”。但後来发生变化，唐穆宗《停抽俸钱敕》说：“念彼外方，或从卑官，一家所给，三载言归。”这表明已改为三年一任。
此後，三年一任便较为固定。宋朝地方官一般也有“三年一任之法”，但实际的任期往往达不到。明朝“外省官三年一考察，每次考察，黜退老疾、罢软、贪酷、不谨等项”。清朝在原则上“凡天下文官三载考绩，以定黜陟”。
甚至古代也有人对任期制提出反对意见，如宋朝的司马光说：“自古得贤之盛，莫若唐虞之际……皆各守一官，终身不易。苟使之更来迭去，易地而居，未必能尽善也。今以群臣之材，固非八人之比，乃使之遍居八人之官，远者三年，近者数月，辄已易去，如此而望职事之修，功业之成，必不可得也。”林駉说：“不久其任，则求迁仕途者以公宇为传舍，速化职任者以簿书为假途，其肯究心耶？”然而在事实上，他们的言论还是不可能被采纳的。因为从中央集权的角度看来，固定任期制无疑是利大于弊。
（二）回避制：中国古代专制皇帝十分忌讳臣僚分朋植党，拉帮结派，然而在等级授职制下，诸如裙带风之类，又势不可免。东汉时，“朝议以州郡相党，人情比周，乃制婚姻之家及两州人士不得对相监临”。汉灵帝时，“复有三互法，禁忌转密”，“三互谓婚姻之家及两州人不得交互为官也”。一般认为，这是古代正式建立回避制之始。魏晋南北朝时，强调的是亲属的回避，如“婚亲，旧制不得相临”，“服亲不得相临”等。
隋朝进一步加强回避制，“汉氏县丞、尉多以本郡人为之，三辅县则兼用他郡。及隋氏革选，尽用他郡之人”。从隋朝开始，建立了本地人不得在本地为官的回避制度，为历代所遵守。
宋朝“官守乡邦，著令有禁”，“亲民官于令，罢任处不得寄居，及见任官不得于所任州县典买田宅”。北宋时，规定“臣僚乡里、田宅在（西京）河南府，不得陈乞骨肉充本府通判、知县，仍不得陈乞两人同时在彼”。南宋又进一步规定：“诸注官（不厘务非），不注寄居及本贯州（因父、祖改用别州户贯者同，应注帅司、监司属官，于置司州系本贯及本路寄居者准此），不系寄居及本贯州，而有田产物力处亦不注。”将回避与田产等相联系。明朝规定：“凡内外管属衙门官吏，有系父子、兄弟、叔侄者，皆须从卑回避。凡流官注拟，并须回避本贯。”清朝总结历代经验，回避制更为细致而繁琐。
（三）考课、监察和监视：中国古代皇帝和朝廷对地方官员有考课、监察和监视。考课一般形成制度，如“後汉光武以三公曹主岁尽考课诸州郡事”。南朝刘宋的何偃就认为，须“考课以知能否，増俸以除吏奸。责成良守，久于其职”，後一句当然是针对地方郡太守而言。中国古代的考课之法历代相承，也愈来愈具体而精密。如中唐的陆挚提出：“其所以为长吏之能者，大约在于四科：一曰户口増加，二曰田野垦辟，三曰税钱长数，四曰征办先期。此四者，诚吏职之所崇。”这就是四条考课标准。宋神宗初规定：“凡县令之课，以断狱平允、赋入不扰、均役屏盗、劝课农桑、振恤饥穷、导修水利、户籍增衍、整治簿书为最，而德义清谨、公平勤恪为善，参考治行，分定上、中、下等。至其能否尤殊絶者，别立优、劣二等，岁上其状，以诏赏罚。”
但考课在实际执行时又往往徒具形式。南朝刘宋时，袁豹就说，“司牧之官，莫或为务，俗吏庸近，犹秉常科，依劝督之故典，迷民情之屡变”，“徒有考课之条，而无豪分之益”。隋朝房彦谦针对当时的考课弊病说：“比见诸州考校，执见不同，进退多少，参差不类。况复爱憎肆意，致乖平坦，清介孤直，未必高名，卑诌巧官，翻居上等。直为真伪混淆，是非瞀乱。”宋真宗咸平时，杨亿说：“国朝多以郊祀覃庆，因而稍迁，考功之黜陟不行，士流之清浊无辨。”
监察和监视有的形成了制度，有的则未必形成制度。朝廷设有专职的御史，用于监察百官，包括占大多数的地方官员，御史有权对地方官员实行弹劾，比较特殊的，是宋朝台谏合一，谏官也与御史有同样的职能。中央各机构对地方的相应部门也有督责的职能。此外，各级地方官有上级监察下级，平级互相监察，副职监察正职等制度。中央也经常派出官员，对地方官施行监察。例如秦朝的监御史，汉武帝创置的十三州部剌史，都是监察官。剌史後来才演变为地方官。
中国古代的监察和监视有时难于区分。宋太宗“遣武德卒诣外州侦事”。汀州知州王嗣宗却将武德卒“械送京师，因奏曰：‘陛下不委任天下贤俊，猥信此辈，以为耳目，臣窃不取。’太宗怒其横，遣使械嗣宗下吏，削秩”。宋太宗又“改武德司为皇城司”，这是宋朝的特务机关。明朝的厂卫，即东厂、西厂、内行厂和锦衣卫也是直属皇帝的特务机关，特务横行于全国各地，成为明朝一项严重的弊政。
随着朝廷监控地方官员的制度和措施愈来愈完密而有效，地方的离心力确是逐渐减弱。自宋朝结束了自中唐至五代的军阀割据後，约一千年间，就再无地方官员长期割据一方，而中央无可奈何的局面。
三、地方官员对付朝廷的潜规则：在大一统的观念下朝廷与地方官府的权力争夺关系，总是朝廷为顺，而地方官府为逆。故地方官员对付朝廷的潜规则，尽管在官场流行了二千馀年，却从来不可能名正言顺地形成制度。在皇帝和朝廷方面，从来希望运作地方官府，如身使臂，如臂使手，如手使指，然而此种理想状态其实是少见的。尽管在等级授职制下，地方官员荣辱、升降，甚至生杀，出于皇帝和朝廷，但他们为了公利或私利，对朝廷政令的贯彻经常上下其手。总的说来，大致有以下三种情况。
（一）“上好之，下必有甚焉者”，层层加码，变本加厉。唐朝李渤说：“聚敛之臣，割下媚上。”常兖也说：“今诸道馈献，皆淫侈不急，而节度使、刺史非能男耕而女织者，类出于民，是敛怨以媚上也。”北宋陈舜俞说：“上好之，则下有宠荣之望，非所望而望者，乱之所由生；上恶之，则下有死亡之畏，非所畏而畏者，祸之所自起。”南宋汪应辰说：“天子之于天下，所欲必得，所求必至。上之所好者玩异，则下之人以玩异而献矣；上之所好者财利，则下之人以财利而献矣。盖未有上好之，而下违之者也。”这也可作为地方官员奉行皇帝和朝廷错误政令的深刻总结。
宋神宗任用王安石变法，为了富国强兵，其实只能实行聚敛。李常上奏说：“京东转运使王广渊以陈汝义所进羡馀钱五十万贯，随和买绢钱俵散。今却令每贯纳见钱一贯五百，于常税折科放买之外，又取此二十五万贯。大凡挟转运使之势临郡县，以鞭笞强百姓出息钱，虽倍称犹可。虽然，此而不惩，臣恐奸利小人交以掊克为事，不思穷阎败室，日益困穷。”但王安石支持王广渊，认为他“能趋赴以向圣意”，“恐不当罪其迎合也”。王安石又说：“广渊力主新法而遭劾，刘庠故坏新法而不问，举事如此，安得人无向背？”，当时的地方官为了迎合宋神宗和王安石，在聚敛方面做了不少加码的事，宋神宗和王安石一般都予以纵容、支持和奖励。
如前所述，北宋末劳民伤财，各地大建道教宫观，宋徽宗“诏天下天宁观改为神霄玉清万寿宫，无观者以寺充，仍设长生大帝君、青华大帝君像”，他“自称教主道君皇帝”。“州郡奉神霄宫，務侈靡”，“竞为侈费”，“实国之大蠧”，“修饰华丽，所费不赀”。陆游《老学庵笔记》卷２说：“神霄宫事起，土木之工尤盛，羣道士无赖，官吏无敢少忤其意，月给币帛、朱砂、纸笔、沈香、乳香之类，不可数计，随欲随给。”蔡薿曾任“翰林学士，坐妄议政事罢，提举洞霄宫。起知建宁府，方建神霄宫，薿先一路奏办。下诏褒奨，召为学士承旨、礼部尚书”。在修建神霄宫的大潮中，各地绝大多数官员“竞为侈费”，以迎合皇帝的侈心，而建宁知府蔡薿至少是中头彩者之一。无独有偶，明朝嘉靖皇帝沉溺道教，也做了许多劳民伤财的事，各地官员竞相逢迎，如出一辙。
（二）阳奉阴违，弄虚作假。西汉时，已有郡守“二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私”的严重问题。赋税是任何一个皇朝立国的基础。审核各户财产，划分户等，确定各户税额，自然是至关重要的事，然而自唐朝以来，历朝的地方官事实上迁就地主豪强，将朝廷的此项规定视为具文，根本不认真执行。唐宪宗元和十四年赦文说：“比来州县多不定户，贫富变易，遂成不均。前後制敕频有处分，如闻长吏不尽遵行，宜委观察使与刺史、县令商量，三年一定，必使均平，其京兆府亦宜准此。”其实，“不尽遵行”四字是完全不够用的。往後的各朝也大抵如此。
宋徽宗大观诏说：“累降处分，约束诸路监司、州县止率科率、配买及纽折省租税，并一切营利，诛求害民等事，前後非不丁宁。访闻有司壅遏德意，远方小民，无所申诉。仰逐路人户许实封投状越诉，受词状官司如辄敢稽违，其当职官吏并以违制条科罪。”类似“累降处分”，数不胜数，罪名虽重，其实都是一纸废文，“当职官吏”决不会因此而停止“诛求害民等事”。宋朝官方文件经常使用“奉行不虔”一词，如宋高宗也承认：“祖宗置义仓，以待水旱，最为良法，而州县奉行不虔，妄有支用，〔寖〕失本意，或遇水旱，何以赈之？”《朱子语类》卷１０６谈及地方官，“每常官吏检点省仓，则挂省仓某号牌子，检点常平仓，则挂常平仓牌子，只是一个仓，互相遮瞒”。这是弄虚作假，欺瞒上司的一例，正可作上述义仓不义的注解。
宋太宗曾写《戒石铭》：“尔俸尔禄，民膏民脂，下民易虐，上天难欺。”用以告诫各地官员，“以赐郡国，立于厅事之南”。宋人曾为此反其意，写过一首打油诗。其一是《瓮牖闲评》卷８所载：“尔俸尔禄，只是不足，民膏民脂，转吃转肥。下民易虐，来的便著，上天难欺，他又怎知？”其二是《吹剑续录》所载：“尔俸尔禄，难称难足，民膏民脂，转吃转肥。下民易虐，才投便著，上天难欺，且待临期。”帝王的圣训当然是至高无上的，却出现了将圣训篡改为打油诗的笑柄，这无疑是对圣训阳奉阴违的绝妙注解。
雍正皇帝说：“朕在藩邸四十馀年，凡臣下之结党怀奸，夤缘请托，欺罔蒙蔽，阳奉阴违，假公济私之习，皆深知灼见，可以屈指而数者。”他又说，“傥有不肖州县阳奉阴违，或将已征在官者侵匿入己，仍作民欠开报，或将应行蠲免者私自征收。一经察出，定将州县官从重治罪，该督抚一并严加处分”。“地方官弁若虚应故事，阳奉阴违，一经察出，决不轻贷”。他再三申述要以严厉的手段，革除阳奉阴违之习，但在事实上，这是代代相传的官场痼疾和顽症，无以刬革。
“上好之，下必有甚焉者”与阳奉阴违，看似相反的两极，其实却是相通而互动者，无非都是来自地方官员私心和私利的驱策。
（三）按照“忠孝从义，而不从君、父”的原则，敢于拒绝执行朝廷的错误政令。这当然与儒家思想的教育和薰陶有很大关系。古代确实有一批耿直的官员，不计本人的荣辱祸富，而敢于依照正理办事。当然，他们在地方官员中的比例是很小的。宋朝的宗泽就是一个典型。宋徽宗耽溺道教，做了许多荒唐而劳民伤财的事。“知登州宗泽坐建神霄宫不虔，除名，编管”。唐宋时，“诸除名者，官爵悉除，课役从本色”。“编管”也是最重的贬黜等级，受编管处分的官员已无人身自由。这无疑是极重的处罚。南宋初，宗泽出任东京留守、兼开封尹，将前来探听消息的金朝使者关押，一意屈辱求和的宋高宗小朝廷惶恐万状，宋高宗为此专门下诏说：“拘留金使，未达朕心。”命令他“迁置别馆，优加待遇”， “屡命释之”，但宗泽仍然抗命，上奏说：“臣之朴愚，不敢奉诏，以彰国弱。”年老的宗泽终于因心力交瘁，忧愤成疾而逝世，宋廷却告诫继任东京留守的杜充说：“遵禀朝廷，深戒妄作，以正前官之失。”抵制皇帝和朝廷的错误政令，往往须付出很重的代价，这是绝大多数官员所不能为，不敢为的。
二、地方官府内的人事关系
一般说来，在历朝各级地方机构中，既有官员的上、下级的关系，也有官与吏，吏与吏等关系。其关系大致可分以下三类情况。
（一）上交谄，下交渎：《周易·繫辞下》强调“君子上交不谄，下交不渎”。但在专制主义中央集权的总体制下，既然实行不同形式的等级授官制，必然全滋生各种等级和特权的制度与思想，只问品级，不论是非，上交谄，下交渎，必然成为混迹官场的第一要旨。在等级授职制下，百姓的好恶和口碑，决不可能决定一个官员的升沉和荣辱，而上级或最高权力的青睐，才是升沉和荣辱的关键。金世宗说：“凡小官得民悦，上官多恶之，能承事上官者，必不得民悦。”《聊斋誌异》卷８《梦狼》说：“黜陟之权，在上台，不在百姓。上台喜，便是好官，爱百姓，何術能令上台喜也？”尽管百姓骂声不绝，许多贪官都善于迎合和献媚上司，建立关系网，打通官场的各种关节，照样节节蹿升，神气活现。
上交谄和下交渎的原则，必然渗透到官员的上、下级之间，官与吏之间。在中国古代，“长吏盛气待僚属”，自然是家常便饭。南宋中期，黄榦曾说：“当方面之寄，视百姓如草菅，视僚属如奴隶。”明朝永乐时，邹缉说：“贪官污吏，遍布内外，剥削及于骨髓。朝廷每遣一人，即是其人养活之计，虐取苛求，初无限量。有司承奉，惟恐不及。间有廉强自守，不事干媚者，辄肆谗毁，动得罪谴，无以自明。是以使者所至，有司公行货赂，剥下媚上，有同交易。”
有的甚至还横加陷害。南宋前期，高登任静江府古县令，广西经略安抚使、兼知静江府“胡舜陟谓登曰：‘古县，秦太师父旧治，实生太师于此，盍祠祀之。’登曰：‘桧为相亡状，祠不可立。’舜陟大怒，摭秦琥事，移荔浦丞康宁以代登，登以母病去。舜陟遂创桧祠，而自为记，且诬以专杀之罪，诏送静江府狱。舜陟遣健卒捕登，属登母死舟中，稿葬水次”。
南宋真德秀上奏说：“闻县丞、簿、尉等官亦有不支俸给去处，里巷谚语至有‘丞、簿食乡司，县尉食弓手’之诮，丧失廉耻，职此之由。”当然，勒索与被勒索的关系，决非止限於上级官员与下级官员之间，官与吏之间，吏与吏之间亦复如此，正好构成一幅大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米的图景。如北宋初的记载说：“五代以来，收税毕，州符追县吏，谓之会州。县吏厚敛於里胥，以赂州吏；里胥复率於民，民甚苦之也。”
当然，上级与下级的关系也不是绝对的。陆游《老学庵笔记》卷5就记载了一个实例：
“秦太师（桧）娶王禹玉（珪）孙女，故诸王皆用事。有王子溶者，为浙东仓司官属，郡宴必与提举者同席，陵忽玩戏，无〔所〕不至。提举者事之反若官属。已而又知吴县，尤放肆。郡守宴客，初就席，子溶遣县吏呼伎乐伶人，即皆驰往，无敢留者。上元吴县放灯，召太守为客，郡治乃寂无一人。又尝夜半遣厅吏叩府门，言知县传语，必〔请〕面见。守醉中狼狈，揽衣秉烛出，问之，乃曰：‘知县酒渇，闻有咸齑，欲觅一瓯。’其陵侮如此，守亟取，遣人遗之，不敢较也。”
这是恃秦桧之势，而下级凌侮上司的一例，但毕竟是较少的情况。又如自北宋後期以降，士大夫们，甚至连宋徽宗也有“吏强官弱”，“官无封建，而吏有封建”之说。《州县提纲》卷1《防吏弄权》说：“胥吏之驵侩奸黠者，多至弄权。盖彼本为赇赂，以优厚其家，岂有公论。若喜其驵侩而稍委用之，则百姓便以为官司曲直，皆出彼之手。彼亦妄自夸大以骄人，往往事无巨细，俱辐凑之，甚至其门如市，目为立地官人者。彼之贿赂日厚，而我之恶名日彰。”这可谓是当州县官的经验之谈。南宋杨万里《罗元亨墓表》说：“茘浦民世为胥於帅、漕、宪司，怙其?，意气横出，视令亡如也。令往往反折节隆礼以就焉，介其誉于上官，否则与为市，以故多犯法，不输租，令惕不敢呵问。稍忤焉，则飞语钓谤。远者莫考，近者逐二十馀令矣。元亨至，则条其姓名与其所以然者，白于三司，请再犯者得逮治，胥徒侧目，治甲广右。”这是广西路一级机构的吏，甚至能胁持县令。
《清稗类钞·胥役类》载清後期郭嵩焘之说：“汉唐以来，虽号为君主，然权力实不足，不能不有所分寄。故西汉与宰相、外戚共天下，东汉与太监、名士共天下，唐与后妃、藩镇共天下，北宋与奸臣共天下，南宋与外国共天下，元与奸臣、番僧共天下，明与宰相、太监共天下，本朝则与胥吏共天下耳。”他所说“历代”的“共天下”，也未必确切，而确实反映了清朝胥吏之权势，绝不可小视。正如清陆世仪《思辨录辑要》卷１２“谚语：‘清官不出吏人手。’非官愚而吏智也，官不久任，而吏多积年故耳。”情况其实与宋朝相似。
（二）狼狈为奸和尔虞我诈：在地方各级官场的官员上、下级之间，官与吏，吏与吏之间之间必然存在着狼狈为奸和尔虞我诈两种似乎是相反的情况，却都是出自他们的私利。北宋强至《送陳郎泗州得替》诗说，“公洁廉之声，尤重时论”，“历选临淮守，多闻政术偏。若柔非似水，即是急如弦。下吏或弄法，属僚时窃权。邀权沸钟鼓，市誉饰庖笾”。虽是描写一个清官知州，却也反映了上述两方面的各种问题。
欧阳修《归田录》卷2记载了一个官场笑话：“钱昆少卿者，家世馀杭人也，杭人嗜蟹，昆尝求补外郡，人问其所欲何州，昆曰：‘但得有螃蟹，无通判处则可矣。’”余靖所写通判毛应佺的墓铭说：“监郡之职（通判）与刺史（知州）权均而势逼，固禄位者率以将迎守意，临事不自可否，屏气低首，趋府如幕吏。吏持案牍立前，山叠波委，搦管署纸尾，不敢议其是非。及狷者为之，则刚而犯上，相持短长。缺士大夫之行者多矣。”都是反映了当时通判与知州、知军之间经常发生的迎合或龃龉。江应辰记载在南宋前期，“岭南帅守、监司相为敌雠，屡起大狱。其僚各为曹朋，以相倾轧”。
南宋《名公书判清明集》卷１１蔡杭《冒役》说，“当职入境阅词，诉配吏者以千计，则一路之为民害者可知也”。“推原其由，皆贪官暴吏与之志同气合，容纵冒役。所以行案贴写，半是黥徒，攫拿吞噬，本无餍足。既经徒配，愈无顾藉，吮民膏血，甚於豺虎。前後监司非不严禁，往往官吏视为具文，名曰罢逐，暗行存留”。反映了官与吏的互相勾结，而地方各级官员对於上司的指令，也照样有阳奉阴违，“视为具文”的情况。
明朝中叶，何瑭在《周侍御佥宪河南序》中说：“南畿、河南各有巡抚、都御史、巡按御史，而兵备政令，皆与之相关。此四人之性行，未必皆同，方圆枘凿，一有龃龉，非惟动相掣肘，事不可行，而谤议往往由之以起。”王立道著《重守令议》中说：“县统之州若府，州若府又统之藩臬，又皆有监司焉。其所施设，或相掣肘，至于奔走承望颜色，尤不能下意，此尤非也。”反映了当时地方政务常见的“一有龃龉”，“动相掣肘，事不可行”的情况。
（三）按儒家伦理规范的上、下级关系：论述古代地方政治中的上、下级关系，也不能排除儒家伦理的因素，以及按儒家伦理规范的上、下级关系的情况。如北宋“吕公绰，神宗时知永兴军，待僚属谦恭，遇吏民仁厚”。黄庭坚记述狄遵礼历任州县官，“待僚属尽敬，见其一长保荐，不以疑似小过轻绝之”。南宋袁甫介绍名儒真德秀说，“长官之待僚属，政欲己出，权畏下移，能用其所长者鲜矣”。“真公之帅长沙也，待僚属之意，真如子弟朋友，条为四事，庸示劝勉”。
前述南宋初高登反对为秦桧建生祠，敢于违抗上司胡舜陟，则是提供了下级勇于按儒家伦理办事的另一方面的实例。明朝弘治时，吴廷举“除顺德知县，上官属修中贵人先祠，廷举不可。市舶中官市葛，以二葛与之，曰：‘非产也。’中官大怒，御史汪宗器亦恶廷举，曰：‘彼専抗上官，市名耳！’”
宋仁宗时，庞籍任河东路经略安抚使、兼知并州。司马光“从庞籍辟，通判并州”，他建议“筑二堡，以制夏人”。“麟（州）将郭恩勇且狂，引兵夜渡河，不设备，没于敌”。庞籍遂遭御史弹劾。庞籍“以筑堡之议，光实与焉，恐并获罪，乃留徼光之书”。司马光“惭怍，守阙上书，具言其状”，“乞独坐其罪”，“自请斧钺之诛。朝廷不许”。庞籍“又上奏引咎自归，乞矜免光罪，光卒不坐”。司马光“无所自容”，而庞籍“待之如故，终身不复言”。上、下级争相承担失败的责任，都表现了儒者的风度。
从史料上看，此类记载并不少见，但此种上、下级关系，在中国古代的等级授职制下，也只能是支流，而非主流。
三、地方官府与豪强大族
史实证明，专制主义中央集权的等级授职制的政体，固然是植根于阶级社会，却并非只能与中国古代的租佃制经济结成互为依存的关系，此种政体完全是可以适用于若干个剥削经济成份。一般说来，经济上的剥削阶级和政治上的统治阶级必然是一体，但也不能绝对化，剥削与统治毕竟是两个不同范畴。两者既有千丝万缕的联系，也的千姿百态的差异。就个别人而论，有的是先上升为新的剥削阶级，再上升为新的统治阶级，有的是先上升为新的统治阶级，再利用权势，成为新的剥削阶级。
在中国自秦汉以降的古代，皇权似乎是高高耸立在全体庶民之上，如宋太宗说：“朕今收拾天下遗利，以赡军国，以济穷困，若豪户猾民望吾毫髪之惠，不可得也。”但是，宋代的所谓形势户，“谓见充州县及按察[官]司吏人、书手、保正、耆、[户]长之类，并品官之家，非贫户弱者”，其实就是官户加上富有的吏户，构成了宋朝的地主阶级当权派。尽管宋朝针对形势户，还设立催督赋税的专法，然而宋太宗的统治基础，实际上还不是当时的形势户。对历朝地方官府而言，必须以经济上的剥削阶级，如地主阶级等，作为其统治基础，而绝无例外。
中国自秦汉以降，实行专制主义中央集权的政体，其重要特点之一，就是不允许出现可与中央对抗的地方豪强势力。秦始皇统一天下后，“徙天下豪富於咸阳十二万户”。西汉时，“济南瞷氏宗人三百馀家，豪猾，二千石莫能制，於是景帝乃拜（郅）都为济南太守。至则族灭瞷氏首恶，馀皆股栗。居岁馀，郡中不拾遗。旁十馀郡守畏都如大府”。汉武帝时，张汤“承上指”，即按汉武帝的旨意，“鉏豪强并兼之家，舞文巧诋以辅法”。西汉规定刺史监察地方政治的六条，其中两条与豪强有关，“一条，强宗豪右田宅逾制，以强陵弱，以众暴寡”。“六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也”。汉昭帝时，田延年“出为河东太守，选拔尹翁归等以为爪牙，诛鉏豪强，奸邪不敢发”。汉宣帝时，杜延年“召拜为北地太守。延年以故九卿外为边吏，治郡不进，上以玺书让延年。延年乃选用良吏，捕击豪强，郡中清静”。
古代有所谓“武断乡曲”一词。北宋时，“抚州民李甲、饶英恃财武断乡曲，县莫能制。甲从子詈县令，人告甲语斥乘舆”。知州王彬“按治之，索其家得所藏兵械，又得服器有龙凤饰，甲坐大逆弃市。并按英尝强取人孥，配岭南，州里肃然”。南宋高登任静江府古县令，“豪民秦琥武断乡曲，持吏短长，号‘秦大虫’，邑大夫以下为其所屈。登至，颇革，而登喜其迁善，补处学职。它日，琥有请属，登谢却之，琥怒，谋中以危法。会有诉琥侵贷学钱者，登呼至，面数琥，声气俱厉，叱下，白郡及诸司置之法，忿而死，一郡快之”。这些是地方官惩治“武断乡曲”的豪强的实例。中国古代不少记载叙述和赞扬清官的德政，就往往不乏“摧抑豪强”，“豪强敛迹”之类。
中国古代所谓“武断乡曲”的豪强，其实就是黑社会势力，其特点往往是必须违法犯禁。宋人张方平说：“今内地州縣人不習兵，但財力相雄，富役貧，强暴寡，其兼并豪猾之民，居常猶吞噬貧弱，為鄉邑害。”朱熹任南康军知军时，其《乞禁保甲擅关集札子》说：
“乡里豪右，平居挟财恃力，已不可制。一旦藉此尺寸之权，妄以关集教阅为名，聚众弄兵，凌弱暴寡，拒捍官司，何所不至。如本军都昌县刘邦逵等，只缘刘彦才争竞，闻得官司追呼，遂于盛夏，辄行关集，鸣锣持仗，过都越保，欲以报复怨仇，抗御捕吏。向非托于保甲之名，安敢公然如此。熹除已将刘邦逵等依相殴报冤为名，结集徒党立社法等第决配、编管外，仍具利害申使司。欲望台慈详酌，特赐行下，约束施行。”
他也是对“乡里豪右”断然实施镇压措施。但豪强的背景相当复杂。如前所述，宋朝有“形势户”的法定户名，为地主阶级当权派。但形势户不能与黑社会势力完全划等号，形势户中的相当部份肯定是黑社会势力的主要组成部份，但并非形势户之外就没有“武断乡曲”的豪强。元朝也常有“豪强武断，以乱吏治，民甚苦之”的记载。明朝孙绪的《七谣赠璞冈赵明府·慑暴谣》写道，在河间府一带，“豪强横行街市，武断乡曲，甚至酗酒，直至县庭，捽胥吏，出不逊语，令据案噤不敢发言，已七、八年”。
宋朝的举人仅是贡举的人选，一般只有参加一次省试的资格，不够做官的资格，唯有科举入第，方可入仕。但 “豪右往往多有官荫及得解进士”。《名公书判清明集》卷12《举人豪横虐民取财》记载，举人谭一夔为一方“豪横”，“贷之钱物，则利上纽利，准折产业以还”。即使宋代的举人地位不及後世，而其中也不乏“豪右”之辈。金朝有的举人或可当吏。元仁宗延祐二年（公元１３１５年），“赐会试下第举人七十以上从七流官致仕，六十以上府、州教授，馀并授山长、学正，後勿援例”。但後来还是援例。明清的举人则是终身制。明朝则有了举人的资格，就可以授官。如“司马恂，字恂如，浙江山阴人。正统末，由举人擢刑科给事中，累迁少詹事。宪宗立，命兼国子祭酒，卒，赠礼部左侍郎”。此种由举人入仕的优待，在宋代本是不可思议的事。再如严嵩子严世蕃卖官，“举人潘鸿业以二千二百金得知州”。明朝马文升上奏说：“切见今之守令，由进士、举人出身者往往多得其人，由监生除授者鲜有能称其职。”清朝沿袭明制。雍正皇帝说：“文职官员内除捐纳出身，而年老庸劣者外，其由进士、举人正途出身人员，自幼读书，初选知县，即以才力不及革退，亦为可悯。”“正途”一词，说明了举人在清代的社会地位。
明清时代，不仅是举人，连监生等都有特殊的社会地位，他们与官员构成了明清地主阶级的一个特殊阶层，或称缙绅。清乾隆元年（公元1736年），“申举贡生员免派杂差之例”，明清的缙绅在赋役方面也享有一定的特权。顾炎武《生员论上》说：
“国家之所以设生员者，何哉？盖以收天下之才俊子弟，养之于庠序之中，使之成德达材，明先王之道，通当世之务，出为公卿大夫，与天子分猷共治者也。今则不然，合天下之生员，县以三百计，不下五十万人……一得为此，则免于编氓之苦，不受侵于里胥，齿于衣冠，得以礼见官长，而无笞捶之辱，故今之愿为生员者，非必其慕功名也，保身家而已。以十分之七计，而保身家之生员殆有三十五万人，此与设科之初意悖，而非国家之益也……今之生员以关节得者，十且七、八矣。”
生员成为科举和学校制度下形成的，地主阶级的特殊阶层，在地方上有相当权势，以至能与地方官视为平交。但生员中的大多数却是通过歪门邪道，而混取了生员的资格。其《生员论中》又说：
“废天下之生员，而官府之政清；废天下之生员，而百姓之困苏；废天下之生员，而门户之习除；废天下之生员，而用世之材出。今天下之出入公门，以挠官府之政者，生员也。倚势以武断于乡里者，生员也。与胥史为缘，甚有身自为胥史者，生员也。官府一拂其意，则群起而哄者，生员也。把持官府之阴事，而与之为市者，生员也。前者噪，後者和，前者奔，後者随，上之人欲治之，而不可治也，欲锄之，而不可锄也……今之大县至有生员千人以上者，比比也。且如一县之地有十万顷，而生员之地五万，则民以五万而当十万之差矣。一县之地有十万顷，而生员之地九万，则民以一万而当十万之差矣。”
按马克思主义的阶级分析，生员至少大多数就是当地的地主。明清的缙绅或有权，或有势，或有权有势，虽不能与黑社会势力完全划等号，但其中的相当部份肯定是黑社会势力的主要组成部份。他们“出入公门，以挠官府之政”，“与之为市”，其实就是勾结地方官员，同恶相济，成为朝廷和有识之士“欲治之，而不可治也，欲锄之，而不可锄也”的恶势力。当然，也并非缙绅之外就没有“武断乡曲”的豪强。例如明朝的朱姓宗藩、清朝的八旗子弟中无疑也有黑社会势力。
尽管历朝都不允许出现可与中央对抗的地方豪强势力，但地方官与豪强势力的关系，就呈现复杂的情况，更多的其实还是互相勾结，残害百姓。前引西汉的剌史监察的第六条，正说明郡守等二千石官“阿附豪强，通行货赂”，互相勾结的严重性。宋太宗时的记载说：“官吏有善政，部内豪民必相率建祠宇，刻碑颂，以是为名，因而掊敛，小民患之。”其实倒未必有所谓“善政”，而是与“部内豪民”互相勾结，“掊敛”“小民”。元代郑元祐写诗反映民间疾苦说：“田间困悴非一日，锥刀割剥动千层。孱民不殊罝里兔，猾吏却如霜后鹰。豪强结托相表里，机变聚集夸才能。茧丝何曾宿杼轴，粟穗况欲栖沟塍。”就涉及“猾吏”与“豪强结托相表里”。清代史料说：“地方有司则平日奉缙绅如父母，事缙绅若天帝，方依之以保官爵，求荐剡者也，安敢料虎鬚哉！故宁得罪于百姓，不敢得罪于缙绅。”
（未完待续）
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