于龙刚｜基层派出所执法遇到的问题

公安改革被放在国家深化改革的突出地位。目前大力推进的公安改革，聚焦于提高人民群众的安全感、满意度，使人民群众在每一起执法活动中都可以感受到社会公平正义。改革的实践，从社会效果上来说，也需要广大人民群众参与、支持。而基层公安工作的复杂性，更需要我们有清醒的认识。

于龙刚｜吉林大学国家“2011 计划”司法文明协同创新中心博士研究生

本文刊于《南风窗》2016年第22期。

当前，公安改革的一些举措正在推出。改革的一个难点是在基层。毕竟，基层公安机关所面对的社会环境日趋复杂。笔者在近年来，在各地公安机关，尤其是基层派出所进行了一些调查，获得了公安机关领导和基层民警的大力支持，对基层公安工作所面临的复杂性、特殊性有很深的体会。实现公安改革的法治目标与政治目标，需要更多的社会合力。

责任

在中国语境下面，民警不仅具有依照相关法律法规，打击违法犯罪活动，维护社会稳定的法律责任，而且承担了走群众路线，积极为群众服务，满足群众各类需求的政治责任。在基层派出所，公安民警常说公安工作不仅是执法工作，更是群众工作。法律责任以法律规定的职责权限为边界，权限之外警察可以不管不问；政治责任则相对模糊，没有边界。当前，“有困难找警察”、“有警必出”、“有求必应”等一系列口号，实际上都反映出人民警察所承担的政治责任。

在现实生活中，发生矛盾纠纷后，或者出现其他问题，人们往往首先想到警察。相比于政府其他部门，警察有人身强制权，更具有权威，“人们更怕警察”；相比于法院，通过警察调解纠纷更为便捷，也不需要出立案费。因为警察承担了政治责任，对于群众的各类诉求，他们不能“脸难看、事难办、门难进”，更不能推之门外，不管不问。但是，警察并不是所有问题都能解决。

2015年初，笔者赴西部某派出所调研，遇到一位90高龄的老人。他家离派出所两三公里，每天拄着拐杖步行来派出所反映情况，十年如一日。2004年，老人保存下来的16块“袁大头”被人骗走。他认为骗子是邻镇一位姓王的农民。派出所民警经过调查，发现此人并无作案动机和时间，而且，案件没有任何线索，老人所说的其他话也缺乏证据支持，最终裁定不予立案。

此后，老人成为所里的常客。每天来所里要求民警抓捕王姓农民，经常堵在所长门口。老人虽年届90，身体十分硬朗，但神志已有些不清，家人、村干部都劝说不下，民警也没办法。

像老人这种情况在基层派出所颇为常见。民警向笔者讲述了这样一起案件。老王和老刘关系很好，老王想买下临街一个门面，向老刘借了5万元。后来门面升值，老刘改称5万是入股，门面由两人共同所买，应属二人共有。老王不愿意，双方经常发生冲突，民警多次出警，调处纠纷，而且动员村干部、亲戚参与进来。但两人积怨已深，一直调解不下来。民警劝说两人去法院，双方因为都不愿出立案费而不去。民警为此事前后出警20余次，给两人做了半年多工作。至今案件还未了结。

受制于案件线索、侦查技术、证据收集等客观因素，警察并不是什么问题都可以解决，但却必须努力做工作，积极去解决，最终可能产生的结果是警力的大量消耗。

“模糊空间”

上述情况的发生同社会转型有关。之前，大量纠纷矛盾主要依靠村庄、社区等基层干部进行化解，少量纠纷基层干部难以化解，流向政府和法院。警察只扮演了一个补充角色。正因为大量矛盾可以化解在基层，警察才能承担起政治责任，积极满足群众的各项需求。同时，警察也可以依靠基层干部发挥出提供案件信息、穿针引线、劝服当事人等关键作用。2014年笔者在西部某公安局调研，该局一位老民警回忆，在80年代，一个乡镇只需要派驻一名治安员就可以开展工作。

90年代之后，伴随社会转型，基层干部在纠纷化解、满足群众需求方面的能力越来越差，大量事务涌向上级政府和基层公安部门。基层干部在警察工作中的作用也越来越小。

面对这种情况，国家开展“社区警务”战略，积极发挥警察在解决矛盾、满足群众各类诉求方面的功能。但是，进入公安部门之后，这些问题并不一定可以得到良好的解决，反而可能模糊化。

警察解决纠纷，前提是形成完备的纠纷事实。但在基层，纠纷事实往往难以还原。很多村落纠纷发生时，只有双方当事人在场，缺乏证据，民警只能从当事人口中还原事实。很多当事人都倾向于只讲对自己有利的情况，针对其他情况避而不谈。有时候甚至双方当事人对案情都不清楚。

从法律上讲，证据先于口供。但在实践中，口供先于证据。大部分证据需要围绕口供来收集。缺乏第三方，当事人又不愿吐露实情，案件事实就很难还原。

据民警介绍，在乡村，当事人大多是口头约定，缺乏书面证据。双方各执一词，民警也没有办法。很多时候，双方斗殴，相互有伤，但没有人愿意陈述自己如何打了对方。

西部某镇发生这样一起案件：老张和老李田地相邻，老张的地靠近水源，水需经过位于老张地旁的水渠，才能流到老李地里。2014年，老李浇地时，发现渠道好多水漏到老张地里，因而怀疑是老张故意挖洞偷水。但是，老张不承认。民警说，这件事谁也说不清楚，当时又没有第三方在场。

另外，要解决纠纷，还需要具备一定的社会经验和阅历。这些是民警通过正规法律培训所无法获得的。例如，在村庄内部，很多纠纷同村庄事实相关。笔者在调研期间民警处理过这样一起纠纷：有两家人发生地界纠纷，闹得很凶，对于地界，村、组都说不清。因为，在当初分地时，丈量土地的尺子都拉得很宽，有人情在里面。里面还有一些复杂的村庄规范，如一亩的一等地相当于一亩半的二等地；靠近坡地，水源不好的地方不算在内。再加上事情已过去很多年，到现在谁的地具体是多少，大家都讲不清楚。

纠纷事实难以还原，缺乏必要的社会知识使得很多纠纷难以按照法律规定来处理，基层警察执法出现“模糊空间”。在这个空间中，当事人的权利义务处于事实上的不确定状态。“模糊空间”的明确化，需要收集证据，进行司法鉴定。但时间、人力成本高，当事人不愿承担，派出所警力匮乏、财力紧缺，缺乏承担能力。

在模糊空间内，双方各执一词，民警只能“和稀泥”，劝双方各退一步。但是效果很小。民警一方面很难处理，另一方面在处理不了时无法终结，只能一次次出警，然后不断做工作。在这个过程中，大量警力被低效率消耗。

无奈

模糊空间内的纠纷之所以难以处理，是由多种原因导致的：一是许多纠纷是长期积怨的结果，很难在短期内处理。村民表面上是因为琐事、小事产生纠纷，看起来不可思议的行为背后实际是很多冲突、矛盾和争执的聚合。村民在纠纷中的诉求不仅指向当下，而且指向过去与未来。民警缺乏足够的信息、知识、经验和能力来把握，更别说处理。

二是民警缺乏有效的权威和知识来处理纠纷。在这类案件中，缺乏证据，案件事实很难还原；即使还原，也难以达到处罚标准；即使达到处罚标准，为避免矛盾激化，民警也不好轻易处罚。民警需要依靠基层干部、当事人亲属朋友，依靠道德、村规民约等社会规范来劝说当事人。但是，目前基层干部解决纠纷的能力很低，社会规范缺乏约束力。

 三是民警执法处于下游环节，被转嫁了大量社会矛盾和治理难题。大部分问题恶化之后，都可能转变为治安问题，进入民警的管辖领域。

 在一线执法环境日益严峻的趋势下，很多执法部门都希望民警出现在执法现场，帮助他们开展执法活动，对不配合执法、抵制执法行为的人员采取强制措施。执法人员对强制措施的偏好和需求越来越强，执法实效往往必须通过强制措施才能实现。甚至特警这种非常规的执法力量，在常规执法活动中的作用也越来越突出。

2016年8月，笔者在鄂南某地调研，当地货运超载现象严重，货车司机经常闯岗，拒不停车接受检查，路政部门只能依靠特警鸣枪示威，才能进行执法。

关键点和难点

纠纷无法处理，导致大量警力被低效率消耗。很多时候，民警不愿纠缠其中，从而采取一些不规范手段。

有民警向笔者讲述过这样一个案件：2011年，小陈与同村的小王约定，在小王地里给父亲修一座坟，为此支付小王1000元。坟修好之后，小王反悔，认为1000元太少，双方发生争执。小王将地里的坟推掉。双方的冲突更为激烈，小王妻子在平坟时，被小陈家人打伤。小王妻子为此多次上访。

双方当初是口头约定，没有签书面协议，因此没办法去法院。派出所多次出警，不断协调，最后双方初步达成协议，两方置换土地，并由小陈支付小王1万元医药费。但是，小陈只愿意支付8000元，小王妻子坚持要1.1万元，并继续上访。北京去了三次，省里去了两次。县政府、公安局去的次数更多。民警没办法，只能从办案经费里抽出1000元，再由镇政府出2000元，纠纷才最终化解。这件案子民警整整处理了3个多月。

在基层调研期间，民警普遍希望能够明确自身的权限边界，降低职责之外的警力消耗。但在中国语境下，民警既承担了法律责任，也承担了政治责任。如果严格明确民警的职责权限，可能导致一些纠纷无法进入国家治理体系，得不到及时处理，进一步升级恶化。

因此，在深化公安改革进程中，不仅要注重制度、规则层面的改革，更需要注重社会层面的治理问题，从而实现法治与政治的平衡。这正是改革的关键所在，也是改革的难点所在。

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