侯猛｜李雪莲进京上访怎么办？

电影《我不是潘金莲》于2016年11月18日上映，本期推送希望能对信访问题的思考和讨论有所帮助。

虽然全国信访总量在下降，但进京上访数量却呈现上升趋势，这使得地方进京接访的任务加重。2003年收容遣送制度的废除，客观上导致了县级地方政府暴力接访行为和“黑监狱”的大量出现。同时为缓解进京涉诉上访压力，各省高级法院纷纷派驻最高法院周边，形成了法院“驻京办”的扎堆现象。这些现象的出现，在很大程度上是之前单一制度改革所带来的负面后果。未来信访改革应特别注重各项制度之间的配套、跟进和协调。从限缩信访事项的范围、划定法院审判与涉诉信访的界限、拓宽建立多元的民意表达渠道、健全社会救助和商业保险体制等方面入手，促成制度改革的整体效应发挥。

侯猛｜北京大学副教授

本文原标题为《进京接访的政法调控》，原载于《法学》2011年第6期，为阅读方便注释从略。点击页面左下角，可阅读原文。感谢侯猛老师惠允推送。

一、问题的提出

2011年1月24日，温家宝总理到中共中央办公厅、国务院办公厅人民来访接待室（以下简称“两办接待室”）了解上访群众的困难和要求。这已经是数十年来第一次最高规格的接访。也许并非是巧合，两办接待室以及全国人大常委会办公厅人民来访接待室（以下简称“人大接待室”）的所在地北京永定门先农坛，原本就是明清皇帝每年春天祭祀先农和亲耕的地方，意在此能倾听到民间疾苦。而如今，每天数以千计的访民来到这里，期盼中央能够直接听到他们的声音。

每天来到这里的，不仅仅有访民，还有地方政府派过来的接访者。如果稍加留意，接访者和访民在精神状态和衣着上不太一样，而且通常只在接待室巷口守候，较少进去。也因此，每天总有不少外地牌照的小车停放在巷口两侧，依次排开。“守候”往往是接访者工作的主要内容，有时也会与来此上访的访民交谈。他们看起来似乎也相安无事，但常常听到的是，访民对地方暴力接访的控诉。这些访民大多数是长期在京上访，而且经历过不同程度的暴力接访。而暴力接访所引发的侵犯人权行为，又成为这些访民上访的一桩新的诉求。

由于上访已经被公认是一项基本权利，特别是依照宪法第四十条规定，公民依法享有批评、建议、申诉、检举和控告的权利，因此，不论是暴力接访还是普通接访，目前都饱受舆论批评。例如，2010年9月，国务院新闻办公室发布《2009年中国人权事业的进展》白皮书，其中宣称2009年全国信访总量同比下降2.7%，连续5年下降。一时间，网络舆论将信访总量下降的原因指向地方接访。个别媒体发表评论，指出这或许是由于地方暴力接访增多，才导致访民上访下降。尽管存在着全国信访总量下降和地方维稳压力增大同时并存的现象，但这种基于联想而将地方接访与信访总量放在一起所形成的因果关系判断，并没有准确数据加以支持。如果进一步细致观察，甚至会发现存在一个悖论：全国信访总量呈现下降趋势的同时，进京上访数量却呈现上升趋势。

官方并没有公布全部准确的数据，但根据笔者所调查的情况，也可以初步证明这一悖论：一方面从所收集到的涉诉信访数据上来看，全国涉诉来访总量呈下降趋势，但到最高人民法院（简称“最高法”）来访的数量呈现上升趋势。根据《中国法律年鉴》以及推算出来的部分数据（缺2007、2008年），如表1所示：

另一方面，在对老访民进行多次访谈时也发现，过去访民一天可以同时去两个以上信访接待室排队领表，但现在经常是一天只能排一个接待室。有时需要凌晨排队领表，因为晚了连表都领不到。访民给出的解释就是现在进京上访的人明显增多。以上分析初步表明，上访与接访的关系，特别是进京上访与进京接访的关系，要比想象复杂的多。

为了进一步理清进京上访与进京接访的关系，本文将重点研究进京接访现象。在价值判断上，并非当然对信访（不论是上访还是接访）持彻底的批判态度。值得注意的是，目前已经形成舆论话语权的信访问题见解，常常使用“维权”、“官员腐败”、“司法不公”等一些大词，来批判信访制度的根本弊端。典型代表如于建嵘，他认为“信访制度不仅消解了司法机关的权威，而且促使合法性危机加速上移，带来了更深层次的社会治理危机”。这样一种过早的先定立场，会影响到对实际经验的整体认识。作为研究者，应当首先将信访作为一种“社会事实”。对于这一“社会事实”，不能采取彻底批判和根本废除的简单化的解决办法，而是要在深入细致观察的基础上，发现约束条件并提出独立见解。

本文早期的调查地点是位于月坛南街的国家信访局、两办接待室、原位于永定门的最高法接待室，后期的调查地点是迁入南四环红寺村的最高法接待室。主要的调查是围绕着最高法接待室展开，因此，调查资料也多为信访中的涉诉信访。调查时间从2009年1月开始，至2011年1月26日前后进行过8次实地调查。调查资料的获得主要来自于自己的实地观察、访民叙述和接访者叙述。此外，媒体也是重要的了解途径，它会弥补获取信息的不足。但如果可能，我都会通过材料比对或实地调查了解媒体报道的真实性。

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二、官民对接访的认知差异

在当代的官方话语中，更常见的概念是“大接访”。这是一种自上而下的方式，由政府官员主动深入基层接待上访群众，因而又称“下访”。温家宝总理这次接见访民，可以称得上是“下访”。但进京接访却是例外，这是一种地方政府进京将访民劝返接走，而并非主要是接待访民的方式。

“接访”并非晚近才出现，大概可以追溯到新中国成立以后的1953年。建国初期，毛泽东主席相当重视人民群众的来信来访工作，认为这是一种反映民意的信息传递渠道，而且是官方传统信息渠道（层层请示报告制度）的补充。同时也是中央了解和监督地方工作，以此来反对官僚主义的渠道。例如，1953年1月5日，中共中央发出《关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》，指出“这一方面的官僚主义，在许多地区、方面和部门，还是基本上没有解决。即如处理人民来信一事，据报，山东省政府就积压了7万多件没有处理，省以下各级党政组织积压了多少人民来信，则还不知道，可以想象是不少的……从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪的情况，并向它们展开坚决的斗争。”但相比之下，毛泽东主席更重视人民来信，几次将人民来信转交中央相关部门作为决策的参考。例如，1952年4月3日，毛泽东要求杨尚昆转发“上海劳动局干部蒋立关于工人监督生产问题的来信”，印发在京各中央委员、候补中央委员、全总党组、中财委及其所属各部门党组，并寄送各中央局、分局、省市区党委，作为研究这一问题的参考资料；1952年5月31日，毛泽东在关于群众来信反映失业问题的报告上批示周恩来说道：失业问题仍颇严重，似宜由中央劳动部或直接由政务院召开一次失业问题会议，由各大城市及各省派员参加，订出可行的处理办法。

然而，1952年到1953年间发生的数十起集体进京上访请愿事件，可能进一步促使中央对进京上访采取应对措施。例如，1953年2月18日，中共中央批转劳动部对各地事业工人来京请愿事件处理报告和中财委意见，指出：“1952年底和1953年初，8起各地工人代表来京请愿……对个别请愿事件的处理虽有很大的好的影响，但也发生某些误解，以为无论什么事情只要向中央请愿，就能解决问题。有的还借机要挟地方政府，使其被动为难。以后对请愿事件拟采取下列方法和办法：一、凡属来京请愿者，均应很好接待，耐心听取意见，一般应说服其回原地解决，以免地方陷于被动，但必须分别不同情况加以处理……”；1953年7月25日，中共中央批转全国总工会党组关于各地工人罢工请愿情况的报告，指出：“半年来工人罢工、怠工、请愿、捆绑干部等事件不断发生，来全总请愿者已达21次，各地也屡屡发生此类事件……”

1953年，随着政务院《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》政策的出台，中央也要求地方对上访群众采取“劝阻”措施、一定的司法制裁以及一定的管制措施或人身限制。所谓“劝阻”措施，是指凡地方上可以解决、不必来京的问题，应尽量劝阻群众就地解决；所谓一定的司法制裁，是指对无理取闹者，经劝说无效之后，可按情节轻重会同公安、司法部门作适当处理；所谓一定的管制措施或人身限制，是指对凡已送回地方的精神病患者和无理取闹者，地方组织应负责加以看管，不要让其继续乱跑，妨碍社会治安。

1950年代应对进京上访的这些做法，实际上一直延续至今。然而随着国家意识形态的变化，以2004年修宪写入“国家尊重和保障人权”条款为标志，权利话语成为一种新型的政治正确，上访被认为是公民的基本权利。接访的各种方式虽然基本未变，但对接访的评价已经发生了根本的改变。不仅舆论批评接访极容易侵犯公民的人身和财产权利，而且中央也回避了在公开的法律法规，例如，2005年国务院制定的《信访条例》中规定接访行为。

但是，访民对地方接访的态度基本上是负面的。他们戏称，所谓“接访”其实包括“截访”和“劫访”。“截访”是指在访民还没有到达北京上访之前，地方派人在半路上拦截下来；而如果访民已经进京上访，在信访室门口或附近被地方强行带走，这就是劫访。几乎每一位老访民，都有一串与接访直接相关的惊心动魄和悲惨的故事。而这些故事又往往有极大的相似性，这主要体现在接访发生的时间段和对待访民的方式。

从发生的时间段来看，接访已经成为地方政府进京的日常工作。但大量的、密集的接访主要出现在每年全国“两会”召开前后，以及“五一”、“十一”假期和重大外事活动期间。因为在这些时间段，大量的访民进京上访，相应的地方也抽调大量人员进京接访。而在2009年“两会”期间，笔者在老家有两位在政府部门工作的亲戚，正好也被抽调到北京来接访，这便于获得第一手而且真实的资料。调查显示，有些地方为了增强接访能力，虽然抽调多数是由县直接组织，但在特殊时期又会以市为单位协调各县共同做事。抽调进京的接访者主要分在两个地方：少部分留守在月坛南街的国家信访局，更多的则是驻守在永定门各信访室。抽调一般是两人一组，轮流值班。由于大量的接访者是从政府各部门临时抽调过来，因而，常常会发生接访者和访民互不认识的情形。如何才能找到不认识的本地访民？不妨来看下面一段对话：

“

接访者A：“我们这些人混在众多访民中间，主要是观察和打听。如果发现有我们那个地方的人，即使不是一个县的，但如果同属一个市，那就赶紧通报，让更多的人过来支援。”

笔者：“那怎么知道是你们那个地方的人？”

接访者A：“我来了没多久就学会了。我们这些人和访民也不认识，只能打听，转转问问是哪里人。如果问不出来，我们主要是听口音。不过对于个别老访民来说，他比较有经验，对接访的人比较警惕，因此，你问他也不会说。”“不过也不是没有办法。例如你可以打他。你一打他，把他逼急了，他就会说，你怎么打人呀。这样就能听出口音了。”

地方抓人也尽可能的不在接待室门口，往往是在访民离开接待室一段距离以后，才采取措施。因为当场暴力接访不仅会受到中央相关部门批评，也会引起访民的众怒。对于暴力接访而来的访民，还得有专人看管。在人手紧缺的情况下，不可能每抓到一个访民立刻就接送回地方，因而也就需要周转时间以及安置访民的周转地点。这些周转地点，不少是地方政府在北京以租赁等形式包下的、往往相对隐蔽的旅社。当然，这些旅社所临时安置的访民并非都是暴力接访而来，有些也是接访者软硬兼施劝说过来的。例如，对于愿意配合地方工作的访民，提供吃住条件，并进行协商解决。而那些被暴力接访过来的访民，由于受到严密看管，因而也会将这些地方称之为“黑监狱”。

“黑监狱”的形式也并不仅限于地方政府自己租赁的地点。实际上地方接访成本相当高。不仅需要看管费用，这些进京的接访者来回的路费以及吃住费用都开销不少。我所了解的某地派来的接访费用，是给每位接访者每天200元补助，食宿自理。为了省钱，这些接访者往往也是在周边找便宜的旅馆例如地下室住下。在这种情况下，有些地方政府就委托保安公司负责看管和护送访民。保安公司和地方政府相比，不仅成本更低，而且应对反抗的访民的专业化水平也更高。最为典型的例子就是“安元鼎”。安元鼎保安公司因为非法侵犯访民人身自由和财产权利的行为，被《南方都市报》曝光，随后其公司的两位负责人被刑事拘留。有意思的是，“安元鼎”的总部原先就坐落在南四环路北最高法接待室新址的旁边，紧邻北京市法院接待站。尽管总部所在地的招牌现在已经换成“肖村保安联防大队”，但在回访中发现，在最高法信访接待室门口，目前仍有二三十位保安维持秩序，不允许他人停留。这些保安在安元鼎曝光之前就存在，当时很可能是安元鼎派来的，而现在已被其他保安公司接管。此外，在南四环桥下，写有安元鼎护送字样的大巴车曾经每天都停放在那里，等待随时接访民；而在路南，还有一处挂有安元鼎招牌的地点，曾经就是专门看管访民的地方，现在也已经摘牌。

这些严密看管访民的“黑监狱”，其性质类似于国外由政府合法委托的“私人监狱”。这是为了应对政府运营成本过高而采取的替代办法。但“黑监狱”与“私人监狱”的不同之处在于：首先，地方政府的委托并不具有合法性。从委托书上来看，文本上写的是“护送”非正常上访人员，实际上却存在着非法拘禁的行为。但在“安元鼎”出事以后，作为委托人的地方政府（主要是县级）反而可以以此脱责。其次，地方政府难以进行有效监管。例如，2009年轰动一时的李蕊蕊案：2009年8月3日晚，安徽阜阳界首市的李蕊蕊进京上访时，被界首市驻京办相关负责人带至河南省桐柏县驻京信访工作联络处所租用的丰台区聚源宾馆房间。次日凌晨2时许，在多名人员在屋内住宿的情况下，李蕊蕊遭桐柏县驻京办聘请的看管人员徐建暴力强奸。

实际上，访民控诉的并非仅仅是暴力接访本身，还包括暴力接访回原籍以后所遭受到的种种对待。这些访民被接访回去以后，会根据情节轻重而受到不同处理，依次为接受法制教育即进“学习班”，给予训诫、警告或者罚款、行政拘留，直至劳动教养。这些处理方式虽然在不同程度上被媒体曝光或披露，但如果不涉及人命，仍为地方政府处理非正常上访人员的常规方式。

三、中央与地方的接访分工

进京上访的访民可能大部分都属于非正常上访人员。所谓非正常上访人员，主要是指越级上访、信访已经终结或采取较为极端方式上访的访民。这些人集聚在北京，往往会影响到北京的社会治安和国际形象。例如，在“文革”结束后，比现在数量更多的访民大规模进京，在很多重要场所和交通要道聚集。这自然就给中央政府带来很大压力。在这种情形下，尽管中央政府严厉批评和禁止暴力接访行为，但事实上也要求地方政府进京接访劝返访民。因而也就出现了在北京奥运会期间和国庆60周年期间，进京访民被地方政府大规模接走的现象。不难看出，在信访体制中的中央与地方关系，说到底是访民、中央与地方的三方博弈的关系。访民进京给中央施加压力，中央又给地方施加压力，地方又给访民施加压力。

中央在三方关系中处于枢纽地位。为了最大限度地减少上访总量特别是进京上访数量，首先在正式制度上加以规范。值得注意的是，1963年，中央在下发的《关于加强人民来信来访工作的通知》中，曾明确规定省、地应当力求“多办少转”，县一般应当是“只办不转”的处理原则。然而，目前中央对地方提出的要求，则是坚持就地解决问题的原则。例如，《信访条例》第四条规定：“信访工作应当在各级人民政府的领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”另一方面，中央对访民的行为也加以规范，包括限制越级上访（《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”）和集体上访（《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立的或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”）。

中央也会派出工作组到各省直接处理上访问题，短时期内也会减少进京上访数量。例如，最高人民法院自2009年8月开始，派出工作组到几个省处理涉诉上访。统计数据显示，2009年8月份的进京涉诉访比7月份减少了21.7%。从历史上来看，这种办法也曾是有效的。特别是“文革”结束后，中央派出工作组解决了大量的冤假错案。1979年8月30日，中央机关处理上访问题领导小组成立，从中央机关抽调1000名干部，分三批赶赴各省、自治区、直辖市，协助处理上访工作。其后仅一个多月，国家机关和各省市区陆续成立信访工作领导小组，地、市、县也随之成立了信访工作领导小组，均由领导同志组成。据统计，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题，其声势之浩大和解决问题之多都是前所未有的。

还有一种更为常见的做法是，中央及各部门会明示或默示地方（主要是省一级）派人来协助中央接待访民。这也算是地方接访的一种主要形式。以法院系统为例，当访民到最高法接待室排队领表拿号并获得接谈机会时，经常是省高级法院派驻到最高法的人员先与访民谈话。除非案情的确需要最高法处理的，才会提交上去，由最高法的人员接谈。但这种情况较为少见，因为本着属地原则，大部分案件并不属于中央部门处理或批转的案件。以我所重点调查的最高法接待室为例，新的信访接待大楼设备齐全，一楼是领表挂号大厅，二楼三楼是访民和接谈人员谈话的房间。现在访民差不多当天填表当天就可以被约谈。访民在上交表格后，就可以坐在一楼大厅等待。电子显示屏上滚动显示那些已经被约谈，以及即将被约谈的访民名单。而这比过去要快了很多。即使是那些大部分不属于最高法解决的上访案件，最高法接待室也会开具函件即相当于介绍信，让访民直接去省级法院接谈。

也因此，天天在最高法接待室门口守候的不仅仅是接访者和警车，更为固定的形式是，在最高法信访室周边，部分省级法院也在此派驻工作站。这些工作站负责接待从最高法分流过来的访民。不过，各省的规模和办事方式并不一样。例如，北京市高级法院租下了一个院子，两层小楼，各级法院各占据一个房间；而山东省高级法院则是包下一处宾馆，并协调各中级法院派人过来，每个法院轮流值班数月；还有一些法院，例如黑龙江高级法院，则是抽调固定人员长期驻守。而最近一次的回访则看到，在最高法信访接待大楼的对面，一座新的大楼正在拔地而起。据访民说，在建的正是北京市法院信访接待大楼。

这些以省为单位进驻北京协助中央有关部门处理问题的做法，其正当性和合法性都不应受到过于严厉的质疑。因为这是在现有约束条件下，所不得不采取的应急办法。当然，这些省级驻京信访办也只是缓解问题，而不能根本解决问题。因为最终的解决部门还是要着落于县一级。早在1957年，中央在《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》中就提出：“县级机关和以下的基层单位，必须多办少转，或者只办不转”，而最近几年可能又非公开提出要求各地对进京非正常上访人员“快速接领、快速劝返”。因此，在接访过程中，压力最大的其实是县级政府部门。在京大量发生的暴力接访的现象，也多是发生于县一级。

但以县为单位的暴力接访包括“黑监狱”现象，并非由来已久。最可能的解释是，暴力接访是在2003年收容遣送制度废除以后才出现的。2003年因孙志刚事件，国务院于当年6月20日公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，取代了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。许志永的调查发现：“从当年秋季开始，北京的上访人群暴涨，北京的信访浪潮迎来第三次高峰。他们成群结队涌到国家信访局、新华门、东交民巷使馆区、天安门等地，有的打着标语喊着口号冲击一些政治敏感的地区。12月，北京天安门地区连续发生两起上千上访者游行示威的重大事件。”这实际上也使得地方接访压力陡然增加，暴力接访几乎不可避免。此外，通过对在收容遣送制度被废除之前就在北京上访的老访民进行访谈，也发现在收容遣送制度被废除之前，北京的警察（可能还有城管）会连人带物都抄走。但在废除之后，北京的警察一般也不再抓人了，城管也只抄东西走。实际上，很多访民在遭遇地方暴力接访时，还会打110报警。报警在一定程度上能够威慑地方暴力接访行为。

对于基层而言，废除收容遣送制度以后，地方劝阻访民的压力陡然加大。因为之前是由代表中央的北京警方对访民进行收容遣送，而现在北京警方不再管。显然减少访民数量的任务只能由基层地方政府来完成，处于非法状态的暴力接访和“黑监狱”由此大量产生。在我写作这篇报告时，在南二环永定门针对访民的暴力杀人犯罪已经发生几起。据访民讲，这比较少见，以前更多的是听说有人被冻死或饿死，而不是被杀死。他们也在怀疑这可能与地方暴力接访有关。无论如何，暴力接访和“黑监狱”所产生的负面后果，可能比收容遣送制度还严重。当然，笔者并不否认收容遣送制度废除对于人权进步的积极意义，而是说“任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。”废除收容遣送制度，如果没有相应配套措施跟进的话，很可能造成更多难以预料的负面后果。

实际上，当暴力接访被中央禁止和媒体高调曝光以后，越来越多的基层部门也会选择与访民妥协，俗称“案外协调”或“案外补偿”。所谓“案外协调”，是指案件经过所有的法律程序处理完毕以后，已经不存在问题，至少形式上如此；但由于一方当事人仍然不断申诉上访，因此再由基层部门出面加以协调。案外协调往往是基层部门与访民另行签订协议。协议的名称经常是以捐款或救助的形式展开，给予相应的补偿而不是赔偿。这种补偿比当事人的诉讼请求要少，而正式的诉讼请求实际上也不会得到法院支持，甚至完全不支持。但是“案外协调”至少带来了两个不利后果：一是原本是仅仅涉及双方当事人的民事案件，由于当事人上访，使得基层部门包括行政机关或法院被迫介入，从而变成三方关系。特别是对法院而言，法院的职能也被迫延伸到社会救助的职能。二是为了让访民息访，案外协调过程中，基层部门有时也会采取胁迫、欺骗手段让访民同意。但更为常见的现象是，不少访民在达成协议拿到补偿款以后，事后反悔，认为协议违法或自己受骗，然后一路进京继续上访。在我有限的访谈中，已经看到数起这样的上访案件。不论是何种原因，重新进京上访，意味着与基层部门进行新一轮讨价还价的开始。

四、接访控制与制度调整

前述三方关系的现状，似乎已经进入“锁定”（lock-in）状态。学者往往从逻辑出发提出，只有对中央与地方关系彻底改革，才能从根本上解决信访问题。中国是中央集权体制，中央与地方是集权与分权的关系、委托代理关系，地方受中央的委托或授权行事。由于委托代理的监督成本相当高，中央主要是通过人事和财政来控制地方。不过在财政这一块，由于1994年已经实行分税制，财政体制更接近于联邦主义；而人事这一块基本未变，人事任免权仍然由上级直至中央控制。这样的体制使得官员只对上负责，而较难对下负责，进而更可能发生徇私枉法，侵犯公民权利的行为，也更可能引发上访现象。而从历史来看，实际上，中央集权体制的明清两代，其京控制度也是为应对大量的进京上访现象。在中央集权体制下大量出现的越级上访和进京上访的现象，实际上也意味着访民对地方各级政府的不信任。

沿着上述逻辑，就可以推演出彻底的改革路线：一是选举制度改革。让官员特别是基层官员由选民直接选举，这样可以让官员受选民监督、对选民负责。二是司法制度改革。实现法院独立，不受地方党委政府的实际控制，这样才能做出公正的判决，大幅减少上访。例如，萧瀚提出：“司法独立是司法公正的前提，也是信访制度寿终正寝的前提，这一切都需要政府和人民一同去推进。千百年的历史已经证明，中央集权制是一种只能增加问题，不能解决问题的制度，越是统治技术发达，其治理下导致的问题越多、越严重。”  但是，选举改革强化了官员对选民负责，同时意味着弱化了官员对上级直至中央负责的体制。这在一定程度上改变了现有国家结构形式，增强了地方自治的分权能力，更偏向于联邦制；而法院不受地方党委政府的实际控制，更是挑战现有的条块体制，会牵一发而动全身。因此，这些改革见解虽然值得肯定，但过于理想主义。改革只有在现有的约束条件下进行，才可能有积极效果。

不仅需要考虑接访背后的政治体制，还应细致讨论经济体制变化对信访制度的影响。例如，当计划经济转向市场经济体制，法院审判越来越成为纠纷解决的主要途径以后，信访案件中涉诉信访的比重也在大幅度增加。保守估计大概占到全部信访总量的60％以上。这意味着法院将不得不增加额外的行政管理乃至社会救助的职能，因而也就不可能实现向现代司法制度的彻底转变。进一步而言，经济结构的调整也深刻影响着信访案件类型的变化。例如，1990年代后期，国企下岗职工的上访现象曾经非常突出。在国企改革脱困以后，这类上访现象逐渐减少。2000年以后，土地征用和房屋拆迁的上访案件占越来越多的比重。这两类上访案件争议的焦点，说到底是补偿款偏低，最后导致强制征用或拆迁。由于地方政府为了吸引投资、发展经济，补偿标准往往既达不到当事人的期待利益，也不能超过投资人的期待利益，否则难以获得投资，从而在县际竞争中处于劣势。这样一种以整体效率牺牲个案公平的做法，必然会遭致一部分风险偏好者的强力反对；同时地方政府为了发展经济，也必定会对抗拒者采取严厉的强制措施。而法院在此过程中所扮演的角色，往往是被地方政府要求不受理，甚至裁判支持政府。在这种情况下，一部分当事人只能选择上访的途径。由于目前中国经济的增长在相当程度上依赖于土地财政，而中国经济增长率如果低于一定比例，那么就可能导致失业率增加，加剧社会不稳定程度。因此，经济高速增长至少短时期能够减弱社会整体的不稳定程度，而这种代价就是相当程度的上访数量增加。在这个意义上来讲，信访制度的根本改善依赖于经济转型过程。

就信访体制本身改革而言，可以从宏观和微观两方面着手进行调整。宏观主要是意识形态上的，目前官民对信访功能的认知存在较大差异。官方宣称信访是联系政府和群众的纽带，是反对官僚主义，倾听民意的重要途径。但信访的具体运作又采取“分级负责”的做法，显然很难达到上级监督下级的目的，与意识形态的主张相背离。而且对于访民而言，信访最重要的功能是伸冤，也不是让上级倾听民意，而是期待上级帮助解决问题。实际上，在目前信息爆炸时代，有很多制度可以替代原先信访所宣称的意识形态功能。因此，在改善信访制度的同时，同时需要其他制度的配套。但说到底，改革信访体制首先面临的是消除无法定地位和职权的机构及其信访处置活动减损核心政制的地位、权威和效能的问题。在这方面，现阶段最常见的现象，是一些身居高位的人士超越法定职权做批示，以及无法定地位和职权的机构漠视有关国家机关职权、工作程序、终局决定或终局裁判，处置信访争议的各种情况。这些做法有违法治原则。

在微观具体制度方面，建议从以下几个方面来改善现有信访格局：

（一）限缩信访事项的范围。新中国成立以来，信访事项发生了很大变化。例如，建国初期，人民来信来访的内容既有提出建议、举报和伸冤的，也有赞美拥护中国共产党和毛主席的。赞美拥护的人民来信行为，逐步被中央禁止而减少。

同时，信访中有很多举报的事项，因此，当时的中央人民政府监察委员会承担了主要的信访工作。例如，1952年9月5日，《政务院人民监察委员会发出关于接受张顺有事件的教训、检查接见人民和处理人民控告的通知》。通知要求各级监察机关及其工作人员要学习“张顺有事件”，接受“张顺有事件”的教训，克服和防止在接见人民和处理人民控告上的官僚主义和错误思想。通过这个学习，把接见人民和处理人民控告的工作认真地进行一次检查。实际上，建国初期，在很多地方信访接待室与检举接待室是合一的。例如，1954年2月22日，中南行政委员会发布《关于处理人民来信来访工作暂行规定》，要求“省（市）级以上的政府机关和国家企业部门凡有必要的都须设立人民检举接待室，派专人随时接待来访的人民群众……专区和县的人民政府可和所属检察、监察机关联合设立接待室。”但从现在来看，全国纪检监察体制已经大规模建立健全。这实际上使得信访体制中的举报职能已无必要，反而是职能重叠。因此，建议在统计上将举报排除在信访之外。

此外，对于正在处理尚未终结的案件，也不应属于信访范围。信访仅仅是对已经法定程序终结的案件提供特别救济渠道，而并非普通的民意表达渠道。在这个意义上，《信访条例》第14条对信访事项的定义非常宽泛。该条规定，只要是对相关组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服相关组织、人员的职务行为，均可提出信访。如此宽泛的界定，实际上难以做到对信访数量的准确统计。

（二）划定法院审判与涉诉信访的界限。随着涉诉信访在全部信访数量中的比重越来越增加，法院要处理的信访案件越来越多。汪庆华将此现象归纳为“司法信访化”概念。要减少涉诉信访案件数量，必须在审判制度上进一步改革，因此，以再审制度改革带动涉诉信访数量的减少，将涉诉信访从法院剥离出去，是信访改革的核心问题。

从国外的经验来看，有一些与信访“家族类似”的制度。这些制度都是当事人在穷尽司法救济以后，所寻求的特别权利救济渠道。这包括：第一，监察专员制度。如果认为存在官员徇私舞弊的行为，可以向监察专员提出申诉。但由于目前国内已有纪委监察部门，因此，试图效仿这一制度来改革信访的意义不大。第二，宪法诉愿制度。例如，德国联邦宪法法院：“针对判决的宪法诉愿原则上所针对的是终审的、法律救济途径已经终结了的即已经生效了的裁判……联邦宪法法院审查的结果可以是超出于普通的诉讼法规范之外的对于生效法院裁判的撤销。被撤销其裁判的法院必须重新做出裁判”。这一制度在国内实施有一定的制度基础，因为中国已经有违宪审查制度，但是还很不完善。第三，衡平法制度。在英美法系，衡平法是在纠正普通法僵化刻板的司法制度而产生的特别权利救济渠道。但中国是大陆法系，以制定法为主要渊源，因此，也很难借鉴。但不论怎样，这些制度的共同之处，都是将涉诉信访剥离出法院，通过终审和再审制度来树立和强化法院的地位。

（三）拓宽建立多元的民意表达渠道。通过前述分析，实际上将信访主要限定在伸冤的功能，而将一般的民意表达功能剥离出去。而在现有约束条件下，可以拓宽其他渠道来发挥一般的民意表达功能。例如，允许更为宽松的言论自由和舆论监督环境。甚至，在这样一个信息时代，如果能够通过网络伸冤能够妥善得到解决的话，就不会通过进京上访来解决问题。

为了保障民意的充分表达，就需要健全人大代表与选区选民的联系制度，让人大代表能够充分收集和反映选民的意见。这也意味着信访改革应与人大改革同步，例如，逐步扩大人大代表的直选范围、进一步推行专职委员制度。

（四）健全社会救助和商业保险体制。尽管现在已经推行信访终结制度，但对访民来说，这一制度在多大程度上能够阻止其继续上访，是值得怀疑的。就进京访民这一群体而言，如果按照现有信访终结制度，大多数访民的案件已经是属于终结的，这些人属于官方所称的非正常上访人员。这其中，除了新访民以外，难处理的是老访民，以及访民中所谓的无理取闹者。因此，对这一社会群体究竟如何安置，就成为信访终结的后续问题。此时，他们的身份与其说是访民，不如说是流浪者。因此，应当纳入自愿但非强制的社会救助体制之中。

在调查中还发现，不少案件导致最后上访并不仅仅是审判不公，而是由于赔偿数额太低或难以追索到赔款。这种情况是与加害人的赔偿能力和风险有关系的。有些案件特别是医疗事故和交通事故案件的上访，更是如此。如果当初能投保，那么受害人能获得的赔偿数额就比较高，也就不会寻求上访，甚至通过上访让政府被动介入协调。因此，对于其他类型的上访案件，例如，不动产案件中房屋土地如何进行投保，人身伤害案件中当事人的生命健康投保、劳动案件中失业者如何进行投保，都值得做政策评估。

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