法治早餐 | 国务院拟对规章制定程序作出重大修改，无上位法依据政府不得减损公民权利
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「规章制定程序将作重大修改，无上位法依据政府不得减损公民权利」
国务院法制办就《规章制定程序条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会征求意见。
规章有规定权而无设定权
国家行政学院教授杨伟东认为，《征求意见稿》在立法权限方面重申了《立法法》的有关规定并细化。《征求意见稿》明确，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
中央民族大学教授熊文钊认为，规章不能创设新的权力（于自己）和义务（于公民、法人和其他组织），是由规章的性质和地位决定的。“行政机关是权力机关的执行机关，这就决定了其制定的规章不是立法性的行为，而是执行性的决定，只有规定权，没有设定权。”
应公布规章草案及其说明
《征求意见稿》的主要目的是：为了规范规章制定程序，推进科学立法、民主立法，保证规章质量，根据立法法的有关规定，制定本条例。科学立法、民主立法的有关规定贯穿于规章制定的各个环节，杨伟东说：“现在行政法规正式增加了向社会公众征集这种方式，其目的正是为了增加公众参与的机会。”
就起草而言，《征求意见稿》明确，起草规章可以邀请有关专家、教学科研单位、社会组织等参加，也可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织等起草。此外，应书面征求相关部门、地方人民政府的意见，主动征求有关人大代表和政协委员、民主党派、社会组织等的意见。直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，起草单位可以举行听证会听取意见。
公布后制定程序并未完结
《征求意见稿》新增了立法后评估的相关规定，此规定是为了提高立法质量。此外，《征求意见稿》中涉及重大分歧的规定：起草单位、法制机构可以邀请专家、教学科研单位、社会组织等对规章送审稿中的重大分歧意见进行评估。现行条例中虽然也有关于重大分歧的协调规定，但并没有第三方评估。如今引入第三方评估，应该是从科学立法的角度考虑。中国政法大学教授刘莘说：“因为第三方评估是从技术层面科学合理地去衡量的。”
红头文件审查规定不明确
尽管存在诸多亮点，但这并不意味着《征求意见稿》已经十全十美。“社会公众的立法建议不能主动提出，即法制机构没有主动征集时，社会公众就没有权利提出，或是没有接收他们建议的窗口。”刘莘说，她建议，应该对此规定进行修改，允许公民主动提出立法建议。
此外，关于红头文件的审查，在现行条例修订后依然未予解决。刘莘认为，单看这一规定，红头文件能否参照规章的审查程序进行审查，是不明确的，对红头文件与上位法的矛盾与抵触问题还是没法解决。她建议，只需去掉三个字即可，即“的程序”，改成“参照本条例规定执行”。
【作者：张维；来源：法制日报】
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（责编：张缙，杜静颐）
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