重磅|《检察日报》整版报道：坚持“三首”标准定位——司法改革的“首都样本”
文章来源|8月9日《检察日报》基层采风版
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北京市检察机关推进司法体制改革以来，始终坚持“树立首都意识、坚持首善标准、体现首都特色”标准定位，按照顶层设计与基层实践相结合的思路，探索出了内设机构改革试点、专业化建设、突出检察监督、“四个清单”、检察管理监督等多项模式，走出了一条改革创新驱动发展的新路子，并逐步形成了司法体制改革的“首都样本”，为各地司法改革提供了有益借鉴。
镜头一 转型发展
主动“递名片”
【房山区人民检察院】
“司改前都是我们追着行政执法机关跑，现在，是他们追着我们要咨询、要监督。”近日，在房山区检察院侦查监督部2017年上半年工作总结会上，该院检察官李锦阳说道。
前不久的一天晚上8点多，李锦阳接到了一个紧急咨询电话。原来，该区工商部门查获了一家冒用其他公司商标生产假涂料的工厂，但工商部门执法人员对证据留存、涉案人员处理等问题存有疑虑。李锦阳在电话中从涉案人员处理、文书制作等方面对工商部门执法人员进行了指导和过程监督。第二天凌晨，根据工商部门移送的相关材料，一份《北京市房山区人民检察院立案监督案件审查意见书》新鲜出炉，意见书建议工商部门将相关材料移送公安机关立案侦查。
据悉，北京市检察机关在深入推进司法体制改革过程中，优化内设机构设置，成立了侦查监督部等专司监督职能的部门，深耕监督主业。房山区检察院侦查监督部成立后，摒弃“坐、靠、等”的工作思路，采取“走访、梳理、挖掘”等工作方式，对区法制办、环保局、食药监局、国土资源管理局、工商分局等有关部门进行了主动走访，与9家行政执法机关建立两法衔接工作机制。
“改革前，部分行政执法机关对监督工作不了解、不理解，‘两法衔接’的案件很少。改革后，我们主动‘递名片’，介绍新职能和新要求。”该院侦查监督部主任陈庆松告诉记者，成立专司监督的部门之后，进一步强化了检察机关的监督主责主业，增进了行政执法机关对监督工作的理解。
“现在，行政执法机关会主动与我们对接，受理的‘两法衔接’案件量比去年同期翻了12倍。”陈庆松说。
此外，为了使“两法衔接”工作更加紧密高效推进，该院还定期抽查相关部门案件处罚情况，以“观察员”的身份参加重大督察（查）执法活动，在现场及时提供法律咨询。
凸显“两主”作用
【顺义区人民检察院】
“执法录像中肇事司机的侧脸与孙某并不相似，而且右手佩戴红色绳状装饰物。但在讯问孙某过程中，其称除项链、手表、戒指外没有其他饰物，也没有佩戴其他饰物的习惯，更没有买过。这点与执法录像是矛盾的。”近日，顺义区检察院公诉部检察官韩菲对记者说，她在审查孙某涉嫌妨害公务罪一案证据的过程中，发现案件很可能系一起顶包案件。
“对现有证据全盘分析之后，我决定将现场执法记录仪录像作为侦查的突破口，要求侦查机关对于该录像的来源、内容的完整性进行补证，并且组织交警对录像进行辨认。”韩菲回忆道，“此外，人像同一性鉴定也是此案的一个重要证据，我们要求公安机关委托公安机关物证鉴定中心对现场执法录像中肇事司机侧脸截图与孙某本人进行同一性鉴定，结果显示两人并非同一人。”
北京市检察机关在推进检察改革的过程中，提出探索研究“监督、审查、追诉”三项基本职责，其中对审查职责的强调和强化，即是在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，更加突出检察机关在审前程序中的主导作用，指控和证明犯罪的主体作用。顺义区检察院公诉部以退补案件质量动态月报、侦查人员专项培训、检警联席会议为三项“抓手”，通过主导补充侦查，夯实证据基础，凸显检察机关在审前程序的把关作用。
除严格证据审查、引导侦查取证外，该院还采取了要求公诉人制定庭审预案等多种方式来发挥指控和证明犯罪的主体作用。
在办理北京某电子科技有限公司、俞某涉嫌假冒注册商标罪一案过程中，由于该案是在顺义区天竺保税区内查获的全市首例为国外企业加工苹果手机的假冒注册商标案件，涉案金额高，犯罪手段复杂，且被告人拒不认罪，律师坚持作无罪辩护，出庭公诉难度非常大。为此，天竺综合保税区管理委员会、天竺海关等多个部门都留下了检察官张静仁忙碌的身影。
“除进一步了解相关政策规定及海关对该公司的稽查情况外，还实地察看了该公司的生产线和仓库，并对多名关键证人进行询问，引导侦查机关组织价格鉴定，最终确定指控数额，拍板起诉时我心里也有了底。”张静仁谈到办案细节时满是感慨，“在庭前会议阶段，与律师沟通后，我们对全部辨点进行了明确，针对辩方可能采取的诉讼策略制定了充足的庭审预案。最终，经过16次开庭审理，公诉意见全部得到法院判决的认可。”
镜头二 破解难题
多层次诉讼体系
【丰台区人民检察院】
“案多人少”一直是令基层检察院头疼的问题，已经满载负荷的检察官们面对累积的案卷，经常分身乏术。“改革前，遇到案子多的时候，连续加班是常有的，看到没结的案子，恨不得一根汗毛变出几个人来。”丰台区检察院轻罪案件检察部的检察官赵承开玩笑地说道。
2016年8月，丰台区检察院成立了轻罪案件检察部，对受案范围进行了调整，整合了捕诉职能。同年9月，北京市开展了认罪认罚从宽制度试点工作，新成立不久的轻罪案件检察部成为了该院探索认罪认罚从宽制度的一个重要载体。据悉，自成立以来，该部门以15%的检察官人数承担了全院68.1%的起诉案件和55.7%的批捕案件，形成了“少数人办理多数简单案件”的新模式。
“正确适用认罪认罚从宽制度，不仅有助于及时获取犯罪嫌疑人的自愿有罪供述，形成完整证据链条，提升办案速度，还有利于当事人达成刑事和解，维护被害人权益，取得良好的社会效果。”该院轻罪案件检察部检察官李忆南说道。
在办理孙某盗窃一案的过程中，认罪认罚制度的适用就有效提升了办案效率、节约了司法成本。孙某到案后，对先后10余次盗窃烟酒店内现金的犯罪事实供认不讳，但却以偷来的钱都花光了为由，不愿对被害人进行赔偿。经过李忆南和办案组成员的释法说理，孙某对自己的行为进行了反思，也对认罪认罚从宽政策有了清楚认识，主动赔偿了被害人损失并取得谅解。在确认双方已经达成和解协议的基础上，丰台区检察院对该案适用了速裁程序，运用简化后的办案流程和制式化的文书，办完整个案件仅用了7天时间。最终，法院采纳了承办人的量刑建议，对孙某作出了拘役两个月，并处罚金的判决。
轻罪案件检察部的成立，是北京市检察机关在司法改革中推动案件繁简分流、打造多层次诉讼体系的重要举措。
据悉，为深入开展认罪认罚从宽制度的试点工作，该院不仅设立了认罪认罚工作室、值班律师工作室、刑事和解工作室等功能室，形成办公办案区域的专门化专用化，还将办案流程和制式文书进一步简化。
目前，该院通过综合运用刑事速裁、简易程序、刑事和解等诉讼程序，积极探索认罪认罚从宽制度，办案效率得到明显提升。速裁案件平均办理时间为4.2个工作日，其中，酒驾类案件仅为2.7个工作日，有效化解了多年困扰基层检察机关的“案多人少”难题。
“法律+金融”专业化办案
【西城区人民检察院】
“自从到这个部门工作后，我像是重新读了一个金融专业，整天都和投资、杠杆、对赌这类专业词汇打交道。”近日，在谈及工作感受时，西城区检察院金融犯罪检察部检察官商燕萍感慨地对记者说。
在推进司法体制改革过程中，北京市检察机关坚持除“流水线、链条式”办案模式之弊，兴“专业化、专门化”办案机制之利，通过设立专业化办案机构来实现专案专办。“我院在原金融犯罪检察处的基础上进行优化升级，组建成立全新的金融犯罪检察部，围绕打造‘专业化办案中心、专业化司法政策研究中心、专业化人才培养中心’的目标，探索出了‘法律+金融’的专业化办案工作机制。”西城区检察院金融犯罪检察部主任刘晶说道。
改革后，该院金融犯罪检察部办理了一起利用虚假期货交易平台实施非法经营犯罪的案件。在这起案件中，3名犯罪嫌疑人通过经营投资公司，在网络查找并租赁非法的期货交易平台，以“双向投资、高倍杠杆、保证金交易”等内容吸引投资人，利用公司提供的虚假平台软件进行所谓的“伦敦金”期货交易，将投资款转入交易平台再转回个人账户。截至案发，共有7名投资人投入了50余万元人民币的资金。
“审查起诉过程中，犯罪嫌疑人提出‘伦敦金’是黄金现货交易而非黄金期货交易，咬定这是行业违规行为，且辩称这种违规行为仅可能涉嫌单位犯罪。”参与该案办理的商燕萍说，“犯罪嫌疑人经常会找这种‘专业借口’，我们可不能被牵着鼻子走。”
为此，商燕萍和同事专门走访了央行银管部，查阅了上海黄金交易所有关规定，甚至请来金融从业人员和相关领域专家“授课”，对“对赌“期货交易”等概念和特点有了进一步了解，捋顺了3名犯罪嫌疑人成立和经营投资公司的目的、经营手法，以及对于投资款的处理、分配等方面问题。在庭审的最后陈述阶段，3名被告人面对检方论证充分的指控，均当庭认罪，悔罪态度明显。
其实，运用这种“走出去，请进来”的专业化办案模式在该院并非个例。据了解，为了最大限度发挥专业化办案机构的优势，西城区检察院专门设立“疑难案件研讨会”制度，邀请刑事、金融领域的全国知名专家就案件难点、疑点等进行研讨论证。此外，与辖区内金融监管机构及行业协会也建立了常态化的沟通联系，了解学习金融交易规则、行业规范、金融法规及相关政策成了该院金融犯罪检察部门检察官的“必修课”。
“我们还创立了‘研讨办案难点、专人专题研究、制定办案指引’三步法工作机制，并以专业化、职业化和精英化为目标，针对金融检察人员制定教、学、练、战一体化教育培训计划，培养造就‘法律+金融’的复合型检察人才。”刘晶说道。
镜头三 创新机制
“四个清单”
【通州区人民检察院】
“我们在审查毛某涉嫌盗窃案时发现，除了公安机关移送的毛某在通州区实施盗窃行为外，2013年毛某还在海淀区实施过入户盗窃。于是，我们依据改革后权限清单的规定追加了该起事实，并获得法院判决认可。”近日，通州区检察院检察官熊志强向记者介绍司法改革切身感受时说道，“以前出现这种情况，往往需要层层审批。但‘清单’公布后，检察官在更大范围内对案件有了决定权，跟以前相比亲历性增加了，责任也更大了。”
熊志强口中的“清单”，包括检察官权限清单、履职清单、亲历清单、追责清单等“四个清单”，分别明确了检察官的办案职权、岗位标准、亲历事项和责任范围，清单化繁为简、简洁清晰地勾勒出检察官的权责界限，能够确保“法定职责必须为”和“用权不任性”，督促检察官全面履行职责，防止权力滥用和机械执法。
据介绍，为确保“四个清单”在实践中能发挥实效，通州区检察院首先出台了《北京市通州区人民检察院检察官权限清单（试行）》和《北京市通州区人民检察院检察官履职清单（试行）》两份文件，分别明确了检察委员会、检察长（副检察长）、检察官可决定的具体事项和各岗位检察官的职权范围及工作标准。规定出台后，该院立即组织检察官们对文件进行了学习，深入了解本职岗位的权力界限和履职范围。同时，该院将统一业务应用系统的权限配置也进行了相应调整，实现了权力“该放的放，该收的收”。
改革以来，通州区检察院公诉部办理的案件中，由检察官决定审结的案件占到了总审结案件数的79%。更多的检察官像熊志强一样，在一定范围内免去了层层汇报的羁绊，工作效率和办案效果都得以提升。同时，清单的约束性，也促使办案程序更加规范，检察官更加恪己尽责的意识也有了明显的提升。
“‘四个清单’既是一颗‘定心丸’，也是一道防止权力滥用的‘紧箍咒’。”通州区检察院检察官们这样评价该工作模式。
“窗口”和“闸门”
【门头沟区人民检察院】
“2017年7月3日，9:30至11:00出庭公诉，13:30至14:30接待被害人，14:30至16:30参加全院廉政阅读分享会，16:30至18:00撰写张某涉嫌诈骗案结案报告……”7月3日，在门头沟区检察院一名公诉部检察官的工作日志本上有着这样的记录。每天，门头沟区检察院的所有检察官都会将自己一天的工作内容详细地记录下来，提交本院检察管理监督部进行汇总分析。
司法体制改革启动后，北京市检察院在全市各级检察机关统一部署成立检察管理监督部，专司检察权运行的管理监督。门头沟区检察院按照部署成立了检察管理监督部，建立了检察服务中心和案件管理中心，以实现一个窗口对外，一个闸门对内。
据悉，门头沟区检察院专门设立了工作日志制度，目的是在工作中抓住“人”这个核心。全院干警尤其是检察官要每日报送个人工作、学习、参会等情况，同时检察官办案组作为办案基本单元也需要每周提交业务工作进展情况。
“我们部门负责对工作日志进行汇总分析，从干警个人、检察官办案组、部门3个角度出发，除每周向党组汇报外，还会定期进行汇总记入检察官个人档案。”该院检察管理监督部主任王宁介绍。同时，该院把考评内容划分为共性考评与个性考评，突出不同岗位人员的工作重点，以实现相对科学的横向比较。”
采访过程中，记者看到，门头沟区检察院审查逮捕部检察官贺志如正在电脑上通过该院的信息化平台查询相关案件信息。据了解，该院自主研发建立了以“智慧办案、领导决策、业务考核”为主要内容的信息化平台。该平台依托信息技术，将业务工作、行政办公、会议学习等日常工作的方方面面纳入其中，为业务部门办案提供了精细化的服务，提升了科学化管理水平。
“以前在办案过程中，想要查看相关案件需要到档案室查阅材料或者找承办人咨询，现在有了这个平台，只需要进入案件信息库，输入一个关键词，比如故意伤害，就可以看到我院建档以来历年故意伤害案件的办理情况，省时又省力。”贺志如说道。
在实现一个窗口对外方面，门头沟区检察院也在改革过程中进行了许多有益的尝试。2016年12月12日，该院挂牌成立了检察服务中心，通过统一受理群众通过来信、来访、电话、网络和新媒体等渠道提出的各类诉求，打造“一站式”检察服务新模式。
“抓两大放两小”
【东城区人民检察院】
“改革之前我们是分组办案，每个组由一名资深检察官担任组长，办理刑事案件需要先向组长汇报，再准备书面材料交由处长审批，至少经过这两个环节才能起诉。改革后，检察官办理一般性刑事案件时可以独立决定，办案时间至少缩短将近一周。”日前，东城区检察院公诉部检察官范媛丽在接受记者采访时说道。
日前，范媛丽办理了一起故意毁坏财物案件。犯罪嫌疑人胡某与女友因琐事发生纠纷后，将女友宝马车前挡风玻璃、左侧反光镜等部位踹坏，造成车辆损坏。范媛丽在接到这个案子后，独立进行决定，从阅卷、指导书记员撰写审查报告，到亲自撰写起诉书等环节，仅用了两周时间，整个办案周期缩短了5天。
在改革中，北京市检察机关坚持按照“抓两大、放两小”原则向检察官充分放权，突出检察官的办案主体地位。“两大”指重大疑难复杂案件和可能影响其他执法、司法机关判决、裁定、决定的诉讼监督案件，仍由检察长、检委会决定；“两小”指一般案件及非终局性事项、事务性事项，授权检察官决定。
去年9月以来，东城区检察院在司法改革过程中，科学划分履职和权限清单，在全院10个业务部门设置29个检察官岗位，按照“抓两大，放两小”原则，将168项权限授予不同岗位的检察官独立行使，通过充分放权突出检察官办案主体地位。目前，该院公诉部门约80%的案件、审查逮捕部门近62%的案件均已实现由检察官独立决定。改革后，检察官从不敢独立决定或是决定底气不足，逐渐转变为严格依照“清单”高效履职。
“在向检察官充分放权的同时，我们还进一步强化案件流程和质量监督，开展评查工作，以此提升案件质量。”东城区检察院副检察长宋志虹介绍道，“我们还坚持反向审视，做好审判监督跟庭考核工作，突出检察环节的相互监督制约作用。同时，在人员管理上，完善检察人员分类考核评价机制，强化对检察官履职的日常监督。通过这些内部监督制约机制，切实做到放权不放任、放权又放心。”
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