对"雾霾"宣战！聚焦北京首例大气污染民事公益诉讼案

文章来源|方圆

北京市中心驱车一路向南，在距离约40公里处的大兴区北臧村镇皮各庄二村有一处生产基地，北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司（以下简称多彩公司）的工厂就在这里。多彩公司成立于2008年5月，主营业务包括销售金属制品、建筑材料、装饰材料等。工厂面积不小，有150多米长，40多米宽，占地7000多平方米。如今工厂早已停工，高数米、深灰色的大门紧闭。

虽然居民区主要集中在村镇上，离生产基地有一定距离，但说起多彩公司，附近村民并不陌生。据村民李广元（化名）回忆，这家工厂是2016年3月初才在基地开工的，尽管来的时间不长，但生产量很大，经常从村里招收工人去做工。“就是在厂房里做给钢材、建材喷漆的工作，也不戴口罩，没有啥防护措施。”李广元说，平时在村里感觉不是特别明显，但靠近工厂时或者偶尔在村里能闻到有刺激性的气味，会觉得鼻子、喉咙不舒服。

8个月前，2017年6月，针对多彩公司存在的喷漆废气未经处理直接排放到大气中污染大气环境的问题，北京市检察院第四分院（以下简称四分检）对其提起了民事公益诉讼。该案系北京市首例大气污染民事公益诉讼案件，北京市第四中级法院（以下简称四中院）已正式受理。目前该案正在审理中。

履行检察职责中发现污染线索

这起案件的线索，源于2016年12月9日，北京市大兴区检察院（以下简称大兴区检察院）和北京市大兴区环境保护局（以下简称大兴区环保局）的一次联合执法过程中。

当时，大兴区检察院在履行公益诉讼的检察职责中发现，多彩公司在从事钢结构制造过程中，未在密闭空间中进行喷漆行为，喷漆场地未安装废气污染防治设施，喷漆产生的挥发性有机废气未经处理直接排放进入大气环境，对周围大气环境造成污染，严重损害了国家和社会公共利益。

大兴区环境保护监察支队根据《大气污染防治法》和《北京市大气污染防治条例》，出具了《环境保护监察意见书》，认定多彩公司存在“喷漆废气未经处理直接外排大气环境，焊接产生的焊烟未经处理直接外排大气环境，生产加工基地未办理环境审批手续”等违法问题。大兴区环保局作出扣押决定书，对多彩公司喷漆、焊接电源开关箱予以查封。并作出行政处罚决定书，给予多彩公司20万元罚款的处罚。

“根据相关规定，大兴区检察院发现线索后，将该案移送到四分检。在大兴区检察院、大兴区环保局及北臧村镇政府的支持下，我们立即前往多彩公司进行调查取证。”四分检民行部主任刘晨霞告诉《方圆》记者，经过调查，多彩公司的行为违反了《大气污染防治法》第45条的规定，造成了环境污染，该公司应当承担环境侵权责任。

VOC(volatile organic compounds,挥发性有机化合物）是造成雾霾的原因之一。据相关资料显示，2012年底出台的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》中，首次明确提出控制挥发性有机物。2013年，“雾霾”成为年度关键词。2014年1月4日，国家减灾办、民政部首次将危害健康的雾霾天气纳入2013年自然灾情进行通报。而在造成雾霾这种大气污染状态的因素中，工业污染物的排放是一个非常重要的原因。

“废气未经处理进入大气，肯定是会污染大气的。工厂喷漆的工艺主要产生漆雾和有机废气，漆雾形成的颗粒物通过呼吸进入人体，会对人体造成很大的健康危害；而有机废气具有刺激性气味，排放至大气中会通过呼吸或体表接触人体产生危害，严重的可致癌致畸。因此，多彩公司的行为侵害了社会公共利益，需承担侵权责任。”刘晨霞进一步解释。

被查封后曾偷偷开工

令人气愤的是，查封罚款的处罚决定并没有阻挡多彩公司违法的步伐，四分检再次到多彩公司进行现场调查时发现，多彩公司违法行为仍在持续进行中，大气环境仍处于受侵害状态。为了获取更加完善的证据，四分检检察官刘晨霞和伍杨在提起诉讼之前，多次到现场调查、补充和固定证据。

在刘晨霞和伍杨的印象中，第一次取证过程有些惊心动魄。2017年3月30日，天气寒冷，刘晨霞、伍杨和大兴区检察院检察官刘涛等工作人员一起查看现场。现场情况让大家都很吃惊，工厂又偷偷摸摸地开工了，工人们仍在从事钢结构加工、喷漆等作业，污染大气环境的行为仍在持续进行中。

“当时，工厂现场有十来个工人在工作，明显对方有所防备，比如我们刚进去工厂，里面工人立即四散开来，但现场正在开工的证据很明显，用木棍在钢结构喷漆面上轻轻一划，发现刚喷的漆都没有干，说明肯定在开工。”刘晨霞说，我们通过录像、摄像和照相将证据固定住，并找相关责任人谈话。对方经理解释称，被环保局1月份处罚后，就停了机器，但正好春节前要赶工就偷偷开工了。

“现场气味浓烈，我们明显感到刺鼻、呛嗓子。那是一个大厂房，一侧是钢结构生产区，另一侧是喷漆区，整个厂房四周的窗户大开，厂房天花板上只有几个小小的排气扇，没有任何排污防治设施。”伍杨告诉《方圆》记者，这种不经任何处理就排出去的废气处理方式，显然是不合规的。此外，工厂还将账本、单据藏匿，所以没找到完整账本。因为废气排放量主要是根据油漆使用量进行核算，工厂藏匿账本是希望减少执法部门对于排放量的认定。

“当时心里还是有些担忧的，毕竟是在远离市区的村镇，工厂外面是紧闭的大铁门，门口还有大狼狗镇守。”伍杨事后回忆起来说道。

“我们去工厂敲门，对方从大铁门打开了一扇小门，在我们进入后立即关上。”刘晨霞也感叹，好在当时有检察院法警和技术部门工作人员在，给我们的安全和后续工作吃了颗“定心丸”。

“在提起诉讼后，我们继续关注案件进展，在法院立案后，我们又去了现场查看，一方面了解下工厂目前的情况，有没有继续生产作业，继续排污，另一方面对证据进行补强。”刘晨霞说，最后一次去是2017年10月，当时我们发现工厂厂房基本已经清空了，就向留守车间的工作人员做了一些法治宣传：既然已经发现问题，就应该主动配合法律机关解决问题。不配合的话，工厂法人代表以后进行贷款、高消费、出行等可能都会受到影响。

多彩公司的施工现场堆满了物品。（图片来源：资料图片）

环境民事公益诉讼中

首次适用行为保全制度

现行《民事诉讼法》第55条第1款规定, 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。第2款规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。

为保护环境，维护社会公共利益，北京市四分检于2017年6月29日根据法律相关规定，对多彩公司污染大气环境一案向四中院提起民事公益诉讼。据了解，当前北京四中院已受理的12件环境民事公益诉讼中，以土壤、水环境污染居多，企业生产经营废气排放造成大气污染的尚属首例。同时，因为多彩公司违法行为在持续进行中，大气环境仍处于受侵害状态，四分检在提起诉讼同时提出了财产保全申请。

2017年8月17日下午，四中院在审理该案时，首次依职权采取行为保全措施，裁定禁止多彩公司在不符合环境保护标准情况下继续从事污染环境、破坏生态的生产行为，防止损害扩大，保护生态环境。同时，法院向大兴区环保局送达了告知书和行为保全裁定书，并在厂区现场张贴了公告。

法院合议庭认为，对于污染环境、破坏生态可能发生或已经具有损害社会公共利益重大风险的行为，应当及时采取停止侵害、消除危险的措施，对将要发生的污染破坏行为予以预防，对正在发生的污染破坏行为予以制止，以实现对社会环境公共利益的最大保护。

根据已经提交到法院的相关材料，初步证明多彩公司的生产活动具有污染环境、损害社会公共利益的风险。2017年7月31日，四中院办案法官曾到多彩公司在北京市大兴区某生产基地进行现场调查，发现多彩公司已经停止生产，设备被移至车间外。该公司虽然已经停止生产，但仍然存在恢复生产继续污染环境的可能性，且其曾经在接受行政处罚后仍存在侵害环境的违法行为。

四中院认为，法院有必要依职权采取行为保全措施，防止损害扩大，保护生态环境，裁定多彩公司对其位于北京市大兴区某生产加工基地在办理环境审批手续或者向法院提交继续生产符合环境保护标准，不存在污染环境、破坏生态的证据之前，禁止在该生产加工基地从事涉及喷漆、焊接及废气排放的生产行为。

行为保全是人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害时，责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为。在2012年民事诉讼法修改前，民事诉讼法没有建立行为保全制度，修改后的民事诉讼法第100条规定了该制度，实践中多在家庭暴力、侵犯隐私权名誉权或知识产权案件中适用。

《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件,”“需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理”。

通过虚拟治理成本确定赔偿金额

 “如今社会对大气污染关注度高，生态环境案件影响力也很大，应该说作为北京首例大气污染公益诉讼案件，我们在受理案件时的确面临不小的压力。”刘晨霞表示，民事公益诉讼是有范围的，提起诉讼前，四分检对该案件线索进行了仔细的评估，研究其是否符合民事公益诉讼。

“我们研究后发现，多彩公司确实存在大气污染防治法所禁止的行为，排放未经处理的废气，对大气环境造成损害，符合检察机关提起公益诉讼关于‘公益性’的要求。”刘晨霞表示，所以，在确定该案属于民事公益诉讼后，第二步就是确定损害赔偿的程度和范围，这是比较困难的地方。因为现在环保的公益诉讼鉴定是一个比较大的工程，专业性强，需要委托专业机构鉴定。

刘晨霞介绍，多彩公司未在密闭的空间里生产挥发性有机物废气，且没有进行任何处理直接排向大气，这就需要根据此种行为造成了多少大气污染、污染到什么程度、修复污染需要多少费用进行确定。为此，四分检专门聘请了鉴定机构，也就是德州案（全国首例大气污染公益诉讼案件）里的鉴定机构，环境保护部、环境规划院、环境风险与损害鉴定评估研究中心（以下简称环规划院），来进行鉴定。

“之前我院也处理过水污染等公益诉讼案件，接触过水污染的治理，但大气不像重金属污水，它有流动性和挥发性，不好固定，也没有造成对人体的明显危害后果。在这种情况下，只能通过虚拟治理成本来确定赔偿金额。”刘晨霞向记者介绍说。

虚拟治理成本，是指目前排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平全部治理所需要的支出。大气具有流动性，废气排到大气后是无法进行测量的，废气排放造成的生态环境损害是无法通过恢复工程进行恢复的。因此，只能通过虚拟治理成本法量化生态环境损害，即通过测量排放的废气量，计算治理需要花费多少钱，考虑受污染地区的功能敏感程度和系数值，通过标准的计算公式，最终得出治理修复的总费用，也就是赔偿金额。

“最后我们在起诉时认定，多彩公司需要赔偿各类费用共计92万余元。”刘晨霞表示。

建立协调联动机制

“其实最后鉴定中心认定的损害赔偿数额，要比工厂实际排放所需治理的费用少很多。我们也和鉴定机构反复进行了沟通，也研究了一些鉴定方案，最终是以我们固定到的证据中认定的油漆使用量为基数做的鉴定。”伍杨说，这是因为在固定证据上存在不少难处，比如大气污染的实时性、灭失性很强，在取证时如果稍不留意有些东西就取不到了，给后续诉讼带来不便。

伍杨向记者介绍，比如我们用的是油漆使用量来计算排放的废气量。当时，我们在工厂取得的部分账本从时间上看是不连续的，中间缺失的部分就没有办法认定。所以及时取证、固定证据对鉴定来说至关重要，早一天晚一天可能结果都不一样。这个案件，得益于大兴区检察院前期调查取证工作做得比较扎实。

此类案件，环保局主要是针对违法行为进行处罚，而检察院在公益诉讼案件办理中，主要是对环境造成的损害程度、损害量进行量化，追究违法行为人的环境侵权责任。

在刘晨霞看来，公益诉讼作为较新的检察领域，需要检察官做很多功课，比如仔细研究透环保领域、行政处罚、行政诉讼等相关法律法规，以及各类损害鉴定办法，等等。为了更好地办理公益诉讼案件，需要建立与当地相关部门刑事执法、行政执法的相互衔接与协调联动机制，适时介入，共同配合执法，固定证据。同时，刘晨霞建议，应加强检察机关与行政执法部门的沟通联系，探索建立公益保护联席会议机制，共同打好保卫蓝天攻坚战。

编辑/肖玲燕  设计/刘岩

记者/刘亚  通讯员/张玮

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