视角 | 十九大提出深化国家监察体制改革 对公安交管工作有哪些影响

导 语

党的十九大报告强调“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”，提出了新时代党的建设总要求。健全党和国家监督体系，需要深化国家监察体制改革，其也将对公安交警队伍建设、事故预防和处理工作以及法治工作带来一定影响。对此，公安部道路交通安全研究中心进行专门研究并提出相关建议，以供参考。

国家监察体制改革是新时代全面从严治党与全面深化改革、全面依法治国的有机统一。随着国家监察体制改革的不断深入，对公安交管部门监督执纪水平、交通警察和警务辅助人员的执法规范化水平和法治水平提出了更高的要求，也为推动政府和相关管理部门落实道路交通安全法定职责提供了新的抓手。

国家监察体制改革主要内容

2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了“全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定”。11月7日，中国人大网公布了今年6月由第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《中华人民共和国监察法（草案）》（以下简称“《监察法》草案”），向社会公开征求意见。监察委员会作为国家政治机关（参见新华社11月5日通讯），代表党和国家行使监督权，对行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪。

❖ 监察主体

☞ 在中央设立中华人民共和国监察委员会，作为最高国家监察机关，由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。

☞ 在各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。

☞ 各级监察委员会根据工作需要，经批准，可以向本级党的机关、国家机关、管理公共事务的组织和单位、所管辖的行政区域派出监察机构、监察专员。

❖ 监察对象和范围

监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。有专家认为，监察体制改革最大的成果是实现了对所有公职人员监察全覆盖。《监察法》草案规定了六类监察对象，包括：

☞ 中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。

☞ 法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。

☞ 国有企业管理人员。

☞ 公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。

☞ 基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员。

☞ 其他依法履行公职的人员。

❖ 监察职责

监察机关依法履行监督、调查、处置三大职责，依法行使监察权。

☞ 监督。即监察机关对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。

☞ 调查。即监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。

☞ 处置。包括：监察机关依据相关法律对违法的公职人员作出政务处分决定；对在行使职权中存在的问题提出监察建议；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送检察机关依法提起公诉。

❖ 监察权限和程序

为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。《监察法》草案对具体的监察措施和程序进行了较为详尽的规定。其中，监察机关调查工作相关的内容还需与《刑事诉讼法》和现代刑事法治原则进一步统一，在公开征求意见过程中引发了专家学者的热议，可能还待调整和修改。

国家监察体制改革对公安交管工作的影响

❖ 集中统一、权威高效的监察机制对公安交警和辅警履行职责、行使职权、遵守纪律等方面提出更高的要求。

监察体制改革作为国家监察制度的顶层设计，其目的就是通过整合反腐败反渎职力量资源，实现对所有公职人员监察全覆盖。在国家监察体制改革的框架下，全国交警和辅警（属于监察对象中的第二类“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”）的职务违法和职务犯罪的监督、调查及部分处置工作将由各级监察委员会进行。国家层面集中统一、权威高效的监察机制必将对公安交管部门的监督执纪水平和交警队伍建设提出更高的要求。

❖ 各级监察委员会的设立为推动政府和相关管理部门落实道路交通安全法定职责提供了新的抓手。

国家监察体制的建立为事故深度调查过程中追究与道路交通安全有关的国家工作人员的法律责任提供了有力抓手。与道路交通安全有关的国家工作人员因失职、滥用职权等原因未履行或未正确履行法定职责，最终直接或间接导致道路交通事故发生的，应当承担相应的责任。在现行的事故调查体制下，公安交管部门在深度调查后需要将发现的安全隐患和管理漏洞报告政府并通报相关主管部门，难以有效推动落实整改和相关责任追究。此外，还存在事故调查主体多元、事故责任追究主体多元的情况，难以充分发挥公安交管部门深度调查结果的作用。

《监察法》草案要求，“审判机关、检察机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中，发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪问题线索，应移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”集中、统一、权威、高效的监察体制有利于推动政府及相关部门工作人员按规定履行道理交通安全管理的法定职责，从而倒逼政府和相关管理部门落实道路交通安全监管责任，有效推动事故预防工作。

❖ 为应对监察体制改革背景下检察机关诉讼监督职能的变化，交警需进一步加强证据意识、程序意识和办案应诉水平。

从权力调整的角度看，监察体制改革的核心是将检察机关的职务犯罪侦查权转移至重新组建的监察委员会。实践中，随着职能的移转，检察机关工作重心也将随之改变，将更多的发挥其公诉权以及其他诉讼监督职能，形成公诉权＋诉讼监督权的权力格局，从而维持其自身的职能与价值。

根据2017年11月1日最高人民检察院在第十二届全国人大常委会上做出的《关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》（以下简称“报告”），在加强公诉权方面，一是充分行使起诉裁量权。为了充分行使起诉裁量权，在公安交管部门管辖的刑事案件方面，意味着检察机关在交通肇事案件中将进一步加强对交通事故认定书等证据的审查，在醉驾等危险驾驶案件中将进一步加强对血检、超速、超载等相关证据的审查，从而加强不起诉裁量权的司法运用。二是加强出庭公诉工作，推动证人、鉴定人、侦查人员出庭作证。在涉及道路交通安全的刑事案件中，交通民警既可能以证人的身份出庭作证，还可能以侦查人员的身份出庭作证。这对交通民警的证据意识、程序意识、出庭应诉水平等都提出了较高的要求。在加强诉讼监督权方面，一是加强强制性侦查措施的刚性监督，进一步加强公安机关刑事执法行为的合法性；二是强化律师在促进司法公正中的重要作用；三是加强公益诉讼。

下一步开展公安交管工作的建议

☞ 加强执法规范化建设。明确公安机关交通管理部门及交警的权力清单，合理划分各部门及人员的职责权限；以权力清单为基础，进一步细化执法流程和执法裁量标准，确保交警依法依规全面正确履行职责。

☞ 加强对辅警的管理和规范。鼓励各地以地方立法的形式制定警务辅助人员管理办法，明确辅警的职责和权限，并定期进行培训。

☞ 提高交通警察队伍的法治素养。增强交通民警行政执法和刑事执法过程中的证据意识和程序意识，培养“检察官思维”和“法官思维”，加强典型行政和刑事案例的分析研判，从司法案例中及时倒查执法瑕疵和漏洞，总结执法风险，通过定期培训加强出庭技巧等方面的应诉指导。

☞ 打造以公职律师和社会购买法律服务相结合的交警维权队伍，搭建交警维权平台，提前应对监察调查、处置工作和申诉工作。

☞ 推动道路交通事故深度调查工作，构建地方公安交管部门和各级监察委员会的沟通协调机制和移送转化机制，运用法治手段，借助改革红利倒逼政府和相关管理部门落实道路交通安全监管责任，有效推动事故预防工作。

☞ 以检察机关提起公益诉讼制度为契机，结合新修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》相关规定，推动检察机关对相关企业和政府机关提起交通安全公益诉讼，以个案办理推动系统治理，探索道路交通安全的司法保护道路。

（文 | 公安部道路交通安全研究中心法规室 罗芳芳）

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本期编辑 | 海欢  邵东
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