莫于川：进一步贯彻实施行政处罚法的有力抓手——略谈国务院专项通知的五个特点

进一步贯彻实施行政处罚法的有力抓手——略谈国务院专项通知的五个特点

莫于川

（中国人民大学二级教授、博士生导师）

为切实做好《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）的贯彻实施工作，国务院专门下发了《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号，以下简称《通知》）。《通知》包括六个部分、十五项具体要求，是积极推动行政处罚法律制度细化完善和良善运行的纲要文件，这里略谈其五个特点。

一是体现了行政处罚法治学习性的要求。

作为我国行政法治领域骨干法律的行政处罚法，时隔25年于今年1月22日由全国人大常委会首次作了全面修订并于7月15日起施行。由于行政处罚法修改幅度大、创新内容多，因而认识有难度、执行有挑战。例如，行政处罚如何定义，首次违法是否处罚，如何认知主观因素，处罚权如何下沉，行政处罚程序如何完善，等等。对这些问题，《通知》作出了重点说明和细化规定，提出了更明确的办法和要求。因而只有加强学习、培训和宣传教育，才能确保行政执法人员全面理解和准确掌握行政处罚法的规定，确保行政处罚制度运行具有良好的社会认识环境。《通知》在第一部分和第二部分对充分认识贯彻实施行政处罚法的重要意义和加强学习、培训和宣传工作，专门作出了系列规定予以特别强调。

二是体现了行政处罚法治规范性的要求。

《通知》第三部分就如何依法规范行政处罚的设定作出了明确规定。其中的第三项提出，要加强立法释法有关工作，包括：起草法律、法规、规章草案时不得规避法定门槛变相设定行政处罚；对上位法设定的行政处罚作出具体规定时，不得以种种方式来“层层加码”或者“立法放水”；对现行立法中的行政管理措施是否属于行政处罚有争议的，要提请有权机关依法及时解释答复。其中的第四项提出，要依法合理设定罚款数额，对尚无上位法而迫切需要先以部门规章设定罚款的最高限额作出了规定，而且上述先行所设罚款规定实施一定时间后须分情形作出转化安排。其中的第五项提出，要强化对行政处罚规定的定期评估和合法性审核。这些都是对行政处罚法治的规范性提出的更高要求，也是我国行政法律制度精细化发展的具体体现。

三是体现了行政处罚法治科学性的要求。

《通知》第四部分就进一步规范行政处罚的实施作出了明确规定。其中的第六项至第十项精细和明确地规定了，要依法全面正确履行行政处罚职能、细化行政处罚程序制度、规范电子技术监控设备的设置和使用、坚持行政处罚宽严相济、健全法律责任衔接机制等。这些规定体现了我国行政处罚制度发展的主客观要求和实践探索成果。例如，规定行政机关设置电子技术监控设备要科学合理达标，严禁违法要求当事人承担或者分摊该费用，也严禁交由市场主体来设置并收取罚款；不因设备不正常运行而处罚无过错的当事人；同时，还就行政处罚的大数据分析利用作出专门、细化和严格规定。这些都是对行政处罚法治的科学性提出的更高要求，体现了我国行政法律制度科学化发展的努力方向。

四是体现了行政处罚法治探索性的要求。

《通知》第五部分就持续改革行政处罚体制机制作出了明确规定。其中的第十一项至第十四项规定了，要纵深推进综合行政执法体制改革、积极稳妥赋权乡镇街道实施行政处罚、规范委托行政处罚、提升行政执法合力等。这些规定具体体现了我国行政处罚法律制度持续改革发展的现实要求、创新构想和基本路向。例如，其中的第十一项针对既往综合行政执法实务中长期存在的问题，明确要求省、自治区、直辖市政府统筹协调推进综合行政执法改革工作，建立健全配套制度和组织编制事项清单，建立健全行政执法信息互联互通共享、协调配合工作机制。这些探索举措体现了我国行政法律制度中的相对集中行使行政执法权的改革趋势，也是行政法治系统性和效率性原则的要求。

五是体现了行政处罚法治责任制的要求。

《通知》第六部分就加强对实施行政处罚的监督作出了明确规定。第十五项要求强化行政执法监督，特别规定要加快建设四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系，创新监督方式，强化全方位、全流程监督，提升行政执法质量；还要从执法队伍建设、工作制度建设、顽疾难题治理、完善考评评估、问题督办追责等方面推动行政执法监督制度建设，确保力量配备、工作条件、能力水平与工作任务相适应，这也是中国特色行政处罚责任制的基本要求。

经过四十多年改革开放和法治革新，人们对于行政处罚法治发展路向已较明确且寄予厚望，将改革创新成果总结提炼为法律规范和相关制度已成为时代使命，而承载于行政处罚法和本《通知》的行政处罚法律制度创新系列成果来自于既往的行政法治实践过程，也将进一步推动行政法治发展，广大行政公务人员和社会人士应当认真学习、深刻领会和一体遵行，共同推动我国行政处罚法治稳健发展，以期取得依法行政、良法善治的更好成效。

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