前沿 | 胡斌：行政法律规范竞合理论与适用规则建构

胡斌

中国政法大学法学院讲师

本文为“蓟门决策”精编节选版。如体验完整版，请点击文末“阅读原文”。

摘要：行政法律规范竞合的形式基础是法律规范的交叉包容关系，实质基础是禁止重复评价与充分评价原则。行政法律规范竞合分为想象竞合和法条竞合两种类型。二者的区分应坚持形式标准和实质标准相结合：根据形式标准，法条竞合要求两个法条“构成要件”或“假定”存在重合或交叉关系；根据实质标准，侵害或涉及两个以上法益构成想象竞合，其中一个法条能够全面评价行为性质为法条竞合。实践中存在诸如未区分或未正确区分法条竞合与想象竞合；法院对当事人竞合主张不回应；缺乏说理和论证；适用规则混乱等问题。学理上，应建构行政法律规范竞合理论并纳入行政法总论。立法上，应将法律规范竞合制度引入《行政处罚法》和“行政程序法”，明确行政机关和法院的说理释明义务，搭建科学的竞合适用规则。

关键词：法律规范竞合；法条竞合；想象竞合；适用规则

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行政法律规范竞合法理基础与区分标准

（一）行政法律规范竞合的内涵与分类

行政法律规范竞合是指某一行为或事件，符合两个以上行政法规范规定的要件，导致数个法条均有适用可能性，执法者需要从中选择最优法律规范（组合）的行政法现象。质言之，行政法律规范竞合具有不同法条竞相符合、竞相适用之意。

行政法律规范竞合的特征如下：第一，同一行为或事件存在是行政法律规范竞合的前提。多个法律规范在同一行为或事件上交汇才会引发竞合。第二，同一行为或事件同时满足两个以上法条的要求，理论上上述法条都有适用的可能性，这是行政法律规范竞合的关键。第三，执法者需要选择最优的法条适用方案。

根据不同标准，行政法律规范竞合可以进行不同的分类：第一种，根据法律规范交叉融合的具体形态不同，可以分为法条竞合和想象竞合。第二种，根据适用原则不同可以分为：冲突性竞合和非冲突性竞合。

（二）行政法律规范竞合的法理基础及其功能

法律规范之间的交叉或包容是法律规范竞合的形式基础，禁止重复评价和充分评价原则构成实质基础。故行政法律规范竞合理论的功能表现为两个方面：一方面，解决正确适用法律的问题。另一方面，确保行为或事件得到充分、全面评价。法的正义性和“过罚相当”原则要求行为得到充分、全面评价以确保法律目的实现。

（三）行政法律规范竞合区分标准

行政法律规范竞合最重要的分类是法条竞合和想象竞合，二者具有不同的法律后果，有必要明确二者的区分标准，并坚持形式标准与实质标准相结合。形式上，法条竞合要求两个法条“构成要件”或“假定”存在重合或交叉关系。实质上，法条竞合要求两个法条具有法益同一性与违法评价包容性。

判断法条竞合与想象竞合应坚持两步走：第一步，根据形式标准判断，当两个法条规定的构成要件存在交叉或包含关系时，构成“法条竞合”。第二步，从实质标准看，如果一个行为侵害了两个以上法益，那么不能成立“法条竞合”，只能成立“想象竞合”；如果任何一个竞合的法条都无法对行为合法性进行全面评价，也只能成立想象竞合。

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行政诉讼中法律规范竞合的特点与问题

（一）法律规范竞合在行政诉讼中的现状与特点

第一，法律规范竞合现象存在于各类行政案件，且以行政处罚为主。

第二，当事人以法律规范竞合为由支持己方观点。

第三，法院将法律规范竞合作为裁判理由，用于支持或否定行政机关法律适用的正确性。

（二）行政诉讼中法律规范竞合处理存在的缺陷

首先，绝大部分案件未区分或未正确区分法条竞合与想象竞合。

其次，部分案件中法院对当事人提出的法律规范竞合主张未作回应。

再次，法律适用规则较为混乱。

最后，缺乏对法律规范竞合的说理与释明。

（三）法律规范竞合处理存在问题的原因

一方面，理论研究不足。与刑法学界对规范竞合理论研究的热情经久不衰相比，我国行政法学界对此问题未能展开系统研究和争鸣，仅有的零星研究成果主要是实务工作者对于现实的观察。

另一方面，法律制度阙如。现行有效的行政法律中均没有关于法律规范竞合构成要件及如何处理的规则。

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三

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行政法律规范竞合理论搭建与制度建构

（一）学理上搭建行政法律规范竞合理论

首先要科学界定行政法律规范竞合理论的定位与内容：第一，法律规范竞合理论应作为行政法总论的组成部分。第二，法律规范竞合理论的功能在于指导执法和司法，规范行政裁量权，确保“禁止重复评价”“充分评价”等原则的落实。第三，法律规范竞合理论至少应包含四个内容：法律规范竞合的内涵、构成要件、分类标准及适用规则。

其次，行政法律规范竞合理论应体现自身的特殊性：第一，规范竞合的适用领域和形式具有多样性。第二，规范竞合时法律适用规则具有多样性。

（二）立法上明确法律规范竞合制度

实践中，部分行政机关已经尝试在规章和行政规范性文件中规定法律规范竞合处理规则。地方各执法部门也通过行政规范性文件规定了法律规范竞合的处理规则，是行政机关结合实践经验做出的制度安排，意在帮助执法人员正确适用法律，但存在局限：第一，各地规定的竞合规则缺乏上位法依据；第二，各地文件的位阶较低，约束力不强；第三，各地规定不一致，缺乏统一性。

为了解决上述问题，建议未来在法律中明确规定法律规范竞合制度。第一，《行政处罚法》中增加法律规范竞合制度。第二，制定“行政程序法”时规定法律规范竞合制度。

（三）明确法律规范竞合的主动审查和说理义务

最高人民法院颁布的《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》中明确规定：法律适用存在法律规范竞合的，裁判文书应当说明选择的理由。但这一司法解释存在局限性：第一，只要求法官对“选择法律”说明理由，未要求法官对案件是否以及构成何种竞合说明理由。这或许是法院很少对当事人提出的竞合主张作出回应和说理的原因。第二，对行政机关并无约束力。

鉴于此，有必要通过立法明确行政机关和司法机关的两个方面义务。一方面，适用法律之前应主动审查涉案是否存在法律竞合现象。另一方面，对规范竞合的构成要件和适用规则说明理由。

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建构科学的行政法律规范竞合适用规则

（一）想象竞合时的法律适用规则

刑法学通说认为，对于想象竞合犯一般遵循“从一重罪处断原则”，因为想象竞合犯属于一个行为产生数个危害结果，既然是按“一罪处理”，只有按其中最重的罪进行处罚才符合罪刑相适应原则。例外情况下，根据法律的特别规定适用“从一轻”或“数罪并罚”。回到行政法领域，上述处断原则是否适用呢？以下分别讨论：

首先，“从一重处断原则”是否适用于行政法领域？答案是肯定的。因为“从一重处断”是禁止重复评价和充分评价原则的要求。

其次，需要讨论行政法上的想象竞合是否有“从一轻”或“并罚”的可能性。本文认为，判断是否适用“从一轻”或“并罚”需要看法律或司法解释是否有特别规定。由于行政法领域法律规范众多、违法情形复杂，无法像“刑法”一样针对特定的罪名做出例外规定或解释。但并不排除“从一轻”或“并罚”的可能性。

最后，还存在行政机关可以自由选择的情况，主要发生在两个法条的处罚幅度基本相同时。

综上，当行政处罚领域出现想象竞合时，行政机关应坚持“从一重处断原则”，特殊情况下则适用“从一轻处断”“并罚”“自由选择”原则。当其他领域出现想象竞合时，应当选择要求“更为严格”的法条，以使法益得到全面保护或实现对行为的充分评价，特殊情况下可适用“较低要求”的法条、遵循“同时适用”“自由选择”原则。

（二）法条竞合时的法律适用规则

刑法理论认为，法条竞合时一般适用两个原则：特别法优于普通法和重法优于轻法。由于行政法律规范体系是“一元多层”的，法条竞合时的适用规则更加复杂。

第一，特别法优于一般法。该规则主要适用于两种情况：第一，一行为同时违反两部法律，两部法律处于相同位阶且规定不一致，行政机关应选择适用其中的特别法。第二，一行为同时违反同一部法律中的不同条款，行政机关应当选择适用特别条款。

第二，新法优于旧法及其例外。《立法法》第92条规定，同一机关制定的法律文件，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。根据上述规定，当一行为同时满足同一机关制定的新旧法律时，行政机关应选择适用新的法律，这是一般原则。但有两个例外：第一，当新的一般规定与旧的特别规定竞合时，需要请求有权机关裁决。第二，当事人行为发生在新法实施以前，行政机关在新法出台后拟作出行政行为时原则上应适用旧法，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更有利的除外。

第三，上位法优于下位法。当上位法与下位法之间出现竞合时，行政机关应适用上位法作出决定。

第四，从一重处断原则。有些案件中，上述三项规则均难适用。此时，应允许行政机关根据现实情况“从一重处断”。

第五，结合具体案情选择适用法律。当上述四个规则均无法适用时，应允许行政机关根据具体案情选择更加适合的法条，即赋予行政机关选择适用权。

综上，法条竞合时，行政机关应遵循“特别法优于一般法”“新法优于旧法”“上位法优于下位法”的原则，当上述原则不适宜时，则可以结合立法目的、调整对象和行为性质等，选择适用与立法目的更加契合的法律或遵循“从一重处断”原则。换言之，特别法优于一般法是首要原则，只有特别法优于一般法不能满足对于行为可责性全面评价时，才能适用重法优于轻法原则，唯此才能确保对行为正确和充分评价。

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结语

行政法律规范竞合是特殊的行政法现象，也是行政机关和司法机关在适用法律时必须考虑的问题。行政法学界对法律规范竞合理论研究的阙如，使得行政和司法机关不得不倚重刑法理论和知识，进而导致出现一系列问题。未来行政法学界应当将法律规范竞合作为一项重要理论问题进行研究，并将其作为行政法总论的内容纳入教材。行政法律规范竞合理论要特别关注竞合构成要件、分类标准、适用领域和法律适用规则的讨论。为了使法律规范竞合理论转化为实践，需要将其纳入《行政处罚法》《行政诉讼法》以及未来制定的“行政程序法”中，明确法律规范竞合的构成要件、适用规则，并强化行政和司法机关的说理义务。

来源：《行政法学研究》2022年第2期。

原标题：行政法律规范竞合理论与适用规则构建——基于123件裁判文书分析

编辑：罗晓雯

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