评论 | 赵一单：设立成渝金融法院引发的法律难题

赵一单

中国政法大学法学院副教授

2022年2月27日举行的十三届全国人大常委会第三十三次会议听取了最高人民法院院长周强对《关于设立成渝金融法院的决定（草案）》的说明，并对草案进行了审议。自2014年以来，全国人大常委会已经通过决定的方式，先后设立了四个知识产权法院和两个金融法院。在这一背景下，前述的审议似乎只是一项司空见惯的常规议程。次日的常委会会议，也确实顺利通过了《关于设立成渝金融法院的决定》。但是在全国人大宪法和法律委员会对于决定草案的审议报告中，却传递出一些颇有意味的信息。

在审议报告中，宪法和法律委员会援引了一些常委会组成人员的审议意见，认为“今后设立专门人民法院，应当根据宪法和有关法律的规定和精神，从我国法院组织体系的整体性、结构性、合理性出发，科学论证，统筹考虑，审慎研究。”最后的十二个字，虽然说得十分委婉，但有心者不难从中解读出深意。

专门法院应当如何设立？对于这一问题的回答至少可以从两个层面展开。其一是实质层面，在此需要考虑的因素包括专业性、协同性、案件量等。相关的讨论必须在掌握足够充分的实证材料基础上加以展开，这显然不是本篇小文能够完成的任务。不过，对于第二个层面——即法律形式的层面，倒是不妨稍加探究。

首先检视相关的法律规范。《宪法》第129条第1款规定，“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”其中的“最高人民法院”，是确定且唯一的所指，应当理解为宪法保留。

至于“地方各级人民法院”和“专门人民法院”，除了被宪法明文列举的军事法院之外，具体包括哪些组成，在该款规定中并不明确。结合《立法法》第8条将“各级人民法院的产生、组织和职权”规定为“只能制定法律”的事项来看，这部分内容实际上构成了法律保留。对此，立法机关确实制定了《人民法院组织法》，并在其中对“地方各级人民法院”的具体组成作出了详尽规定。但是有关专门法院的规定方式，却有所不同。

现行的《人民法院组织法》是在1979年通过的。其中第29条规定，“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”在1983年、1986年和2006年进行的三次修法中，该条内容始终维持不变。按照《宪法》第129条第3款所称的“人民法院的组织由法律规定”，以及前引的《立法法》第8条，《人民法院组织法》中的该条规定原本应当解释为“专门法院的组织和职权由全国人大常委会通过另行制定法律的方式予以规定”。

然而在此期间，海事法院（1984年11月），北京、上海、广州三地的知识产权法院（2014年8月），以及上海金融法院（2018年4月），都是由全国人大常委会通过决定的方式设立的。虽然主体是同一的，但“法律”和“有关法律问题的决定”，毕竟不能简单画上等号。

可能是考虑到实践和规范之间确实存在某种偏差，在2018年对于《人民法院组织法》进行的最新一次修改中，全国人大常委会在总则部分新增了一条作为第3条：“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置”，试图对先前做法的合法性进行“追认”。

权且不论此种“追认”能否实现，常委会的此次修法本身又制造了新的问题：《人民法院组织法》属于宪法和立法法意义上的基本法律，常委会固然可以进行修改，但是不得同原法律的基本原则相抵触。而法院的设置方式，已然不是单纯的法律原则，而是一项宪法原则了。为此，全国人大宪法和法律委员会在当年也不得不出面进行了合宪性的回应。

退一步而言，即便能够在某种意义上将“有关法律问题的决定”视为“法律”，此类决定在设立专门法院时仍会面临其他限制。2018年的《人民法院组织法》修改，在专门法院的那一条中也新增了一款规定：“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。”结合前引的《宪法》第129条第1款进行体系解释，可以发现不同位阶的法规范对于“设立法院”这一事项的规范强度是不一样的。

如果要在“最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院”这个层级上新设其他类型的法院，只能通过修宪来进行；而在“专门人民法院”这一类型内部新设子类型，需要在法律层面进行；至于“有关法律问题的决定”，实际上只能在知识产权法院、金融法院等明文列举的子类型之下，设立某一具体的知识产权法院、金融法院。

回到本文一开始提及的成渝金融法院，新的难题已然在其身后浮现。周强院长在决定草案说明中指出，设立成渝金融法院，是《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中明确提出的目标。虽然这一纲要目前只公布了主要内容，但是从最高人民法院发布的《关于为成渝地区双城经济圈建设提供司法服务和保障的意见》来看，纲要中至少还涉及了另一个新型专门法院——长江上游生态保护法院。按照上文的分析，《人民法院组织法》中并未明文提及这一法院，那么照理而言，将来只能通过修法或另立新法来设立这一法院。实践中究竟会如何操作，值得进一步的观察。

最后但绝非最不重要的一个问题。成渝金融法院和2014年以来设立的多个专门法院一样，都是先由中央深改组（委）通过设立方案，再由最高人民法院根据方案向全国人大常委会提案，最后由全国人大常委会决定设立。周强院长的草案说明中也明确交代了这一点。但全国人大宪法和法律委员会仍然以委婉的方式提出了自己的意见，这表明改革和法治的关系应当如何予以平衡，将是一个持久的话题。

编辑：王若瑾

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