山西省配电项目PPP改造的实践探讨！
能源局于2016年3月31日发布了《国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》，其中明确指出“供电/城市配电网建设改造”属于能源领域推广PPP的范围。其实该通知并非最早提出输配电项目可通过PPP模式实施的政策，2015年8月20日国家发改委《关于加快配电网建设改造的指导意见》(发改能源[2015]1899号)就提出了“要研究出台社会资本投资配电业务、政府和社会资本合作(PPP)建设经营配电网基础设施的具体措施”。政策日趋明朗，然吃螃蟹者鲜有，必然是制度、经济收益存在制约。作者通过山西的实际情况，对输配电项目以PPP模式进行改造进行研究分析。
一、山西省配电项目运营现状
山西电力源远流长，最早可追溯到1908年山西商会会长刘笃敬创办的第一台60千瓦发电机组和太原点灯公司。百年的山西电力发展史，晋商、军阀、民族资本、外国侵略者、政府、企业、个体等等都曾经是办电力量。发展到今天电力产业已经是山西的重要基础产业和支柱产业，在山西发展中，占有重要的地位。目前全省装机容量6306万千瓦。省内电网已形成了以500千伏“两纵四横”为骨干网架，220千伏分大同、忻朔、中部、南部四大供电区域，110千伏和35千伏及以下电压等级辐射供电的网络格局。在电力项目高速发展的同时，山西配电项目的建设和运营尚存在一些顽疾，主要体现在：
1、局部地区运配网线站老旧问题突出
根据国家发改委、国家能源局《输配电定价成本监审办法(试行)》关于110千伏以下配电线路、变电设备折旧年限中值20年统计，山西省投运20年以上配网线路598条，占配网线路的11.4%;配网变电站(变台)825座，占在运变电站的4.2%。运行超过30年的10千伏变台、线路大部集中在城郊结合地区，山西还有近60%的设备达不到国家要求，用电安全隐患较为突出。
2、大量配电线路长度超过合理半径
山西110千伏线路平均长度12.3千米，35千伏为9.4千米，10千伏为10.7千米，而不同区域的线路平均长度差距较为明显。
表1：各地区城网线路平均长度表(按10千伏线路由短至长排列)
110千伏和35千伏线路中最短的为太原，最长的为忻州，分别相差1.1倍和2.2倍;10千伏线路中最短的为阳泉，最长的为晋中，相差6.9倍。省电力公司所属线路平均长度8.2千米，晋能集团公司所属线路平均长度18.7千米，相差1.2倍。
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3、超出合理供电半径的10千伏线路比重高
10千伏线路的合理供电半径在A、B类区域为应3千米，C类区域5千米，D类区域15千米。山西省10千伏线路5568条，超出合理供电半径达到1006条，占18.1%，平均每个县有8条。
4、配电线路电缆化、绝缘化率过低
山西电缆线路总长2841千米，占配电线路总长的4.3%;架空线路45615.9千米，绝缘率仅为7.9%。线路缆化率和绝缘率过低，与全国平均水存在很大差距。
5、配网线站负荷不均衡
按照变电站(变台)经济运行负载率50-70%统计，2014年，运行在合理负载区间的变电站(变台)8116座，占43.6%，而轻载或重载区间的变电站(变台)占比高达56.4%。变电站(台区)轻载和重载问题突出，对检修或故障时负荷转移带来困难。如晋城陵川县工业园区，园区内高危用户多，仅有一座双电源10千伏开闭所;35千伏安阳站、城西站2014年容载比均在70%以上，存在较大安全隐患。以经济运行负载率50-70%统计，山西省运行在合理负载区间的配电线路1520条，仅占28.9%，而轻载和重载线路占比达到71.1%。
6、抗灾能力不足
2015年4月，山西省北部电网遭遇冰冻寒潮天气，不同区域电网尚未开展电网差异化设计，多地输电线路发生不同程度的覆冰跳闸。10千伏及以上输电线路发生跳闸433条。
7、配网自动化程度偏低
目前，山西只有太原、大同少量区域开展了配电自动化试点建设，县级区域中的汾阳、潞城开展了配电自动化试点，覆盖率仅为3.16%，且配网变电站功能单一，系统交互能力较差，整体水平与国内先进水平有明显差距。
8、满足居民用电服务到户要求有较大差距
(1)“一户一表”改造滞后
到2015年底，山西省已改造完成127.8万户，占到需改造数的32.4%。由于没有实现“一户一表”直供到户改造，合表户通过物业等中间环节供电，到户电价高，供电容量小，影响居民用电质量，侵害了消费者合法权益。山西户表改造力度和进度与国家要求相比严重滞后。
(2)城乡结合部停电问题突出
2014年至2015年上半年，涉及城乡结合部停限电投诉为697件。城市配网建设明显滞后经济社会发展，尤其是城乡结合部，配网线路和设备重过载、损毁等情况时有发生，停限电问题突出。
上述问题暴露了我省电力建设在取得巨大成绩的同时，还存在“重发轻送不管用”的矛盾。配电设施、设备的老、旧、落后不仅影响配电网智能化改造，提高电力利用率目标的实现，更对配电设施的持续、稳定、安全的运行产生严重影响。
二、配电项目以PPP模式实施改造存在的障碍
(一)配电产权不明晰，导致PPP的委托主体无法确定
任何财产只有明确产权权属的情况下才能使交易、收益处于稳定的状态。就配电设施而言，因为法律与政策的冲突，配电设施存在大量产权不明晰的情况。例如《物权法》规定“建筑区划内的公用设施属于业主共有”，那么居民区配电设施产权显然属于业主共有。然而《供电营业规则》第四十六条规定了“公用、用户专用、用户共用等设施”的产权处理原则，即共用性质的由供电企业管理;用户专用、用户共用的由投资人所有，但投资人运行维护却有困难的，可与供电企业协商确定。
实践中问题较多出现在“用户共用”的配电设施产权，例如住宅小区、城市综合体等等。这就导致电力用户虽然名义上享有配电设施产权，但并无《物权法》规定的所有权人占有、使用、收益和处分的权利。实质上，电力用户出资建设的配电设施成为电网企业实际经营管理的“国有资产”，用户只是活动了用电的权利。在配电设施需要维护、改造时由因为“产权”不明晰导致无人投资的情况出现。
PPP模式旨在将社会资本引入基础设施的建设、运营，虽然广义上指政府和社会资本合作，但国家发改委等四部委于2015年引发的《关于鼓励和规范国有企业投资项目引人非国有资本的指导意见》已同意国有企业将承担的政府投资项目逐步推广政府与社会资本合作(PPP)机制。结合配电设施的改造升级，PPP机制下的BOT、ROT、BBO、O&M、TOT等模式均可根据实际情况予以适用。需要注意的是，PPP模式实施的前提必须是配电资产产权明晰，也只有产权明晰才能确定由谁来实施配电项目PPP改造项目。
(二)项目收益方式仍需政策明确
收费机制是PPP项目的开发模式选择的首要因素。目前有关部门出台的政策指明，PPP项目的收益机制有三种，政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。政府付费项目由政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括公用设施类和公共服务类;可行性缺口补助是使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分;使用者付费是由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益，高速公路、桥梁、地铁、供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。
配电项目如何收益也是配电项目能否采用PPP模式的关键因素。新电改文件《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》提出了“三放开”原则：放开新增配售电市场、放开输配以外的经营性电价、公益性调节性以外的发电计划放开，以及“新增配售电市场放开”。该规定提到的“有序向社会资本放开配售电业务”可以被认为是配电改造项目未来的收益方向。放开社会资本投资配电业务的有效途径，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。这就需要负责配电项目改造的项目公司应具有配电公司的属性，符合配电公司所需具备的相关条件。售电收益如何配电改造向结合是配电能否引入社会资本的关键因素，配电改造项目的PPP具体政策尚未研究出台的重要原因是售电侧如何放开。
(三)社会资本进入投资应避免限制性要求
2016年5月下旬，国务院派出9个督察组分赴河北、山西、辽宁等18个省(区、市)调研。数据显示，优质的PPP项目基本都被国企垄断，以民营资本投入PPP项目的难度比较大，取得好项目更是难上加难。在PPP领域的主要竞争对手都是国企，国企家大业大，更受地方政府的欢迎，对于民资和外资来说，国企是他们难以跨过的竞争对手。
配电项目改造实施PPP时也应考虑这一问题。由于历史因素配电资产基本由电网企业或地方电网企业垄断。避免配电项目改造再次被电网公司或发电企业垄断，最重要的一个方面在于由配电设施的产权人自主选择和为电力企业增加改造指标。
三、实施配电项目PPP改造的法律建议
(一)针对配电项目改造专门制定相关管理办法
配电项目改造行动计划牵扯的面甚广。在这一次配电网建设改造行动计划中，资金来源由财政资金到社会资本的转变，必须考虑电价改革后项目公司如何收益的问题。当然社会资本投资，用电户受益的同时，也需要考量电力运营本身的风险管控问题，比如电力安全问题、提高能源使用效率等等，在发展道路上方式、方法都值得探讨。这些都需要在深入调研的基础上，通过专门的管理办法予以规定。
(二)引入中介机构对存在产权争议的配电资产进行产权界定
配电资产权属认定作为配电设施改造的前提不仅是改造工作顺利开展的前提，更是避免日后法律纠纷的关键。根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》的规定，对电力、邮电、铁路和城市市政公用事业等部门，按国家规定由行业统一经营管理，可由国有资产管理部门委托行业主管部门根据历史因素及其行业管理特点，对使用单位投入资金形成的资产进行界定。
实践中容易出现，国有资产管理部门自行认定争议标的权属;行业主管部门不愿承担产权界定工作;产权认定后行政相对人提出异议。对此行业主管部门可在产权认定过程中引入法律服务机构提供支持。
(三)电网企业可通过多种渠道参与配电项目改造
配电项目改造及后期的运营关键在于技术、人力、管理，电网企业在这些方面具有天然优势。将这种优势更好的发挥到配电项目改造中，是配电项目改造及未来运营的重要保障。
成立的项目公司中电网公司可采取货币出资、配电资产入股等多种方式进入项目公司。需要关注的是，电网企业成为项目公司股东后应更加关注项目公司的公司治理以及合规运营。公司三会的治理是每个公司应重点关注的，不再赘述。配电项目改造作为新生事务，合规运营是项目公司更须关注的。
综上，我省乃至全国的配电设施或多或少存在设备老旧、安全隐患突出的问题，亟需改造升级。在改造过程中无疑需要巨额资金，国务院《配电网建设改造行动计划》指出改造资金在两万亿左右。引入社会资本势在必行，同时我们还应清醒看到配电项目改造涉及的历史问题、市场问题、技术问题众多，这些都需要依靠法治的手段和方式解决。
(作者：山西中吕律师事务所逯尧)
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本文来源：北极星电力网－逯尧点击下方"阅读原文"查看更多
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