名家笔谈| 冯仲平：欧洲对华政策变化与中欧关系的强大韧性

《国际论坛》2022年第2期推出“名家笔谈”栏目，邀请了 6 位著名学者——秦亚青、金灿荣、倪峰、冯仲平、孙壮志、吴志成讨论全球治理新形势下大国的竞争与合作。今日推送第四篇文章。

欧洲对华政策变化与中欧关系的强大韧性

冯仲平

近年来，中国与以欧盟及其成员国为主的欧洲的互动非常频繁，凸显了中欧关系的重要性。与此同时，随着欧洲因应内外环境变化而不断调整其对外关系，欧洲对华认知和政策也发生了显著变化。本文将从欧洲对华政策的变化入手，解析中欧关系未来发展走向。

一、欧洲对华政策出现显著变化 

欧洲近年来对华政策的变化，有一个重要的特点即具有普遍性，不仅包括欧盟国家和欧盟机构，也包括非欧盟国家，如“脱欧”后的英国等。 

欧洲对华政策最明显的变化是，中国在欧洲的热度与日俱增。长期以来，美国和俄罗斯是欧洲国家最为关注的两个国家。美国是欧洲多数国家至关重要的军事盟友、政治同盟和经济伙伴，俄罗斯则是欧洲国家最大的邻国，同时也被视为现实或潜在的主要对手。欧洲外交主要是围绕美国和俄罗斯展开的。对美和对俄关系消耗掉了欧洲外交的主要精力。北约 1949 年成立时，首任秘书长伊斯梅将北约的使命概括为“赶走俄国人，留下美国人，管住德国人”。这其实也是二战后欧洲外交的经典写照。冷战结束后，欧洲国家在保持原有外交重点的同时，提升了对中东欧、地中海等周边地区的关注度。但近年来受多重因素的叠加影响，中国在欧洲的热度已经赶上了美国和俄罗斯。中国实力特别是经济实力的大幅提升无疑是最重要的原因。2020 年中欧贸易额达到 6495 亿美元，中国超过美国一跃成为欧盟的第一大货物贸易伙伴。同时，欧洲各国普遍认为中国在应对气候变化和保护生物多样性等方面不可或缺。此外，中国在欧洲投资日渐增多，“一带一路”倡议在欧洲特别是中东欧国家的实施进一步扩大了中国的影响力。而中美战略竞争加剧也促使欧洲国家转向所谓“印太”和中国。 

欧洲对华政策发生的另外一大变化是，随着中国影响力的增大，对华的“三重定位”已被欧洲国家广泛接受。所谓“三重定位”是指，在不同的领域，欧洲认为中国与欧洲的关系是不同的。具体而言，在应对气候变化等方面，中国是伙伴，在技术和经济领域是竞争者，在制度、治理模式方面是对手。将中国定位为所谓“制度性对手”最初是由德国联邦工业联合会于 2019 年年初提出来的，这一提法很快就得到了欧盟委员会的认同。在同年 3 月欧盟委员会发表的题为《欧盟—中国：战略展望》的对华政策报告中，关于中国的多重定位正式出炉。而年底走马上任的新一届欧盟委员会又对这一新定位采取了照单全收的态度。2020 年 10 月举行的欧盟特别峰会支持 2019 年 3月欧委会文件提出的对华政策方针，并要求加以具体落实。2021 年 9 月欧盟各国外长在欧盟轮值主席国斯洛文尼亚首都举行了为期两天的会议，中国成为讨论的焦点之一。这是自 2021 年 3 月欧盟与中国进行相互制裁与反制裁以来欧盟召开的首次关于中国的高层会议。此次会议传递出的信号是，欧盟国家在对中国的三重定位问题上达成进一步共识。2021 年 9 月，德国大选后成立的新联合政府引人注目地接受了欧盟关于中国的定位。由德国社民党、绿党、自民党公布的联合执政协议称，“希望且必须在伙伴、竞争者及制度对手的维度下建构对中国关系”。

欧洲对华政策之变还表现在，为了积极应对中国，欧洲各国力推政策统一化。近年来，欧盟机构、法国和德国等欧洲大国越来越强调欧洲国家在对华政策上有必要步调一致。欧洲议会在其于 2021 年 9 月表决通过的《新欧中战略报告》中称，中国是欧盟的合作和谈判伙伴，但在其他方面正日益成为欧盟的经济竞争者和制度性对手，呼吁欧盟制定更加自信、全面、一致的对华战略，塑造符合自身价值观的对华关系。德国来自绿党的新外长贝尔伯克在上任前夕接受采访时表示，欧洲应多利用欧盟共同市场这根杠杆来与中国打交道。她强调，这样做的前提是德国身为欧盟最大国，不能再像过去一样采取只顾自己的中国政策，而是所有 27 个成员国同心协力，追求一致的中国政策。

在推动欧洲各国形成合力的同时，欧洲还寻求与美国协调立场。特朗普时期美国推行自身优先导致欧美关系疏远，双方在对华政策上的合作有限。2021 年拜登上台后，欧美关系迅速走近。事实上拜登大选刚获胜，欧盟就迫不及待地发表了《应对全球变局的欧美新议程》的政策报告。该报告称，“作为公开的民主社会和市场经济，欧盟和美国就中国日益增大的国际自信所带来的战略挑战具有共识，尽管彼此在如何应对上意见并不总是一致。”拜登上台后，欧美一方面加强了涉华高级别对话机制，另一方面根据欧盟的建议创建了旨在针对中国的所谓“贸易和技术理事会”（TTC）。

二、中欧关系复杂性与韧性 

总体上来说，中欧关系正步入一个新的发展时期，一方面其重要性将更为突出，但同时复杂性也愈加明显。中欧均面临适应变化和探索关系新范式的挑战。

针对欧洲对华政策的变化，中国国务委员兼外交部长王毅于 2021 年 12 月 30 日指出，“欧洲在对华政策上似乎存在某种‘认知分裂’” 。在其看来，欧洲一方面同中国建立了全面战略伙伴，一方面又把中国定位为制度性对手，这样的逻辑不仅对中欧关系造成了干扰，其实也给欧洲自己带来了困惑。在此前与马耳他外长巴尔托洛举行会谈时，王毅更明确指出，“欧盟对华‘三重定位’相互矛盾，相互抵销”。而中国驻欧盟使团团长张明大使曾一针见血地指出，当前中欧关系面临的一个突出问题，就是如何坚持对彼此的正确认知。在 2021 年 11 月接受英国《金融时报》采访时，他进一步敦促欧洲国家反思其对华三重定位“给中欧关系带来了什么？给欧洲自身利益带来了什么？又给我们这个世界带来了什么？”

显然，欧盟对华政策的复杂性，将构成未来中欧关系所面临的最大挑战。欧盟对华政策中合作性、竞争性以及对抗性究竟孰重孰轻、孰先孰后，无论是欧洲还是中国研究界都很难说得清楚。从欧盟官方的表述来看，通常先讲伙伴，然后是竞争者，之后是制度性对手，但有时也把竞争放在前面。比如，欧盟委员会主席冯德莱恩 2021 年9 月 15 日在欧洲议会发表年度“盟情咨文”时称，“中国是一个竞争者，甚至是对手，但同时也是战胜全球环境问题以及同 14 亿消费者进行贸易往来的伙伴”。但有一点比较明显，即竞争性在中欧关系中将日益突出。德国时任外长马斯在 2021 年 7 月参加讨论所谓欧版“一带一路”后直截了当地指出，“我们看到中国利用经济和金融手段在世界各地提高政治影响力。对此抱怨是没有用的，我们必须提供其他选择”。一位参与起草该战略文件的欧盟外交官称，这份文件并未明确提及中国，但当中“写满了中国”。

总之，中国在欧洲眼里复杂化了，以往性质较为单一、发展较为平稳的中欧关系明显进入了新的调适期。同时，由于欧洲在对华新认知中强调与中国进行竞争和对抗，中欧关系的调适期在某种意义上也可能是碰撞期。以中欧相互制裁为例，2021 年 3 月22 日，欧盟宣布以所谓新疆人权问题为由对中国实施制裁。这是欧盟 30 年来首次对中国实行制裁，对此中国进行了有力反击。欧盟对华制裁涉及 4 人和 1 个实体，中方对欧制裁包括欧方 10 人和 4 个实体。

最后，需要指出的是，尽管未来波折和起伏难以避免，但中欧关系还将保持强大的韧性。近年来，欧洲各国受到人口负增长、去工业化、高福利导致的竞争力低下等影响，在国际力量对比中处于不利位置。欧洲的一切焦虑都源于其相比过去的优势在减少。因此，欧盟在 2020 年公布的未来五年工作计划中，将推动欧盟经济社会向绿色和数字化转型作为重中之重。而同年欧盟确立的 7500 亿欧元的复苏基金的重点也在于推动欧洲双转型，旨在不仅帮助欧洲走出疫情下的经济衰退，更重要的是提升欧洲的国际竞争力。欧洲的双转型与中国大力推动的生态文明建设为未来中欧开展合作提供了巨大的机遇。2020 年 9 月 22 日，习近平主席在第七十五届联合国大会上庄严承诺，中国力争于 2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和。目前“双碳排放”目标已纳入中国的“十四五规划”。正是在此背景下，2020 年 9 月中欧正式宣布将建立中欧环境与气候高层对话和中欧数字领域高层对话，以打造中欧绿色伙伴、中欧数字合作伙伴。很显然，中欧围绕能源和数字转型、共同应对气候变化等全球性挑战展开合作，符合双方的根本利益。

与美国协调和合作并不意味着欧洲一边倒向美国。由于欧美利益并不划等号，更有可能的是欧美在对华政策上有合有分，随时随事而定。德国国际与安全事务研究所（SWP）所长沃尔克·佩茨认为，面对中美竞争，欧洲国家既不愿意二选一，同时也难采取等距离政策，因此欧洲正在加大努力定义自身既包括地缘经济也包括地缘政治的利益和优先事项。

责任编辑：丁懿楠

公众号图文：潘多

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