中美贸易战：因为打不起，所以打不起来

特朗普在竞选中针对中美贸易问题进行种种指责与批评，加之在总统就职典礼上喊出“雇美国人，买美国货”的口号，国内各类媒体一时间充斥着“中美贸易战在即”之类的标题。中美贸易从以往的“冲突不断”会演变成一场“冲突升级”的“贸易战”吗？

什么是“贸易战”？

应当是在一定时期内，一国全方位地运用各项贸易法律、政策和措施，限制、阻碍、影响另一国的贸易政策的制定、实施和产品出口，意在促使对方贸易体系实质性损害或基本面被破坏等恶果的出现，导致对方采取相应的反制措施并最终恶化双边经贸和政治关系。如果两国间的贸易对抗或反制没有全方位、立体性和持久化的特点，那就根本谈不上“贸易战”。

中美“贸易战”将会到来吗？答案是否定的。

“贸易战”打不起

首先，特朗普政府运行初期，保持现有贸易政策的稳定性是现实需求，违背经济发展规律而出台颠覆性贸易政策的概率不大。

其次，中美双边经贸关系的体量和影响力明眼人都清楚。

两个“巨人”的“争斗”只能是“两败俱伤”。对于首先挑起“贸易战”的一方来说，先不说最终能不能达到“杀敌一千”的效果，一旦挑起事端就已经是“自伤八百”了。“贸易战”带来的全面破坏性“灾难”对于力求美国经济复苏和制造业回暖的特朗普政府来讲，将是毁灭性的打击。

特朗普政府很清楚，在整体外部条件恶化的情况下，任内的国内经济前景也好，国际经济发展态势也罢，出现理想化结果的可能性较低。用“任重而道远”来描述特朗普总统的重担一点都不过分。尽管特朗普总统没有从政经验，但是作为一个商人，有着丰厚人生阅历的他深谙这场“中美贸易战”“打不起”和“伤不起”的道理，因此不会冲动地“惹祸上身”，与中国陷入一场“双输”局面的贸易战。

第三，特朗普政府在未来针对中国的贸易政策，会充分利用美国国内立法和世界贸易组织规则两条轨道来实施“主动出击”和“四面合围”的“局部战”。特朗普政府不会“四处开花”，但会选择钢铁这样的敏感类产品加大对中国的综合性贸易限制措施。从要求中国控制过剩产能到动用各种贸易救济措施乃至非关税壁垒措施来限制、减少中国钢铁产品对美出口，利用WTO争端解决机制指责中国钢铁贸易政策等。

特朗普政府会灵活地选择对中国贸易政策与产品出口中的“易攻点”发力。通过在各类多双边谈判中施压、增加国内法调查案件数量、强化国内法的执行力度等形成多点出击，只打关键、不伤总体的思路，以此影响、制约中国贸易政策制定、实施和遏制中国产品出口规模的不断增长。

我们并不能低估特朗普政府力图改变中美贸易现状和加剧美国变革的决心。正如中国国家主席习近平在2017年瑞士达沃斯世界经济论坛年会上题为《共担时代责任 共促全球发展》的主旨演讲中所说，“我们要坚定不移发展全球自由贸易和投资，在开放中推动贸易和投资自由化便利化，旗帜鲜明反对保护主义。搞保护主义如同把自己关进黑屋子，看似躲过了风吹雨打，但也隔绝了阳光和空气。打贸易战的结果只能是两败俱伤。”

在WTO允许的贸易救济措施中，反倾销和反补贴调查是最常被成员国采用的。

在未来中美双边贸易关系中，可以预见的是，美国政府针对中国出口产品的反倾销调查、反补贴调查等措施的实施仍将维持在高位，借此进一步遏制中国产品在美国的市场占有率，进一步提升对美国产业和产品的保护力度。

贸易保护主义：团队与政策双转向？

种种迹象显示，特朗普政府正对美国过去50多年的贸易政策运行架构进行大幅改革。

特朗普在候任过程中宣布设置白宫国家贸易委员会主席和国际谈判特别代表两个新职位，与以往的美国贸易谈判代表、商务部部长形成了“四轮驱动”的贸易政策团队。

在特朗普竞选团队中担任经济顾问、曾任加州大学经济与公共政策教授的皮特·纳瓦罗在2011年的一篇文章中的观点实际上被看做是特朗普竞选过程中针对中美贸易问题表达强势观点的思想基础。即：必须粉碎一个神话，中国的主要生产优势在于廉价劳动力；实际上，真正造成美国对华贸易赤字的，是中国政府实行的一系列不公平贸易政策。比如实行出口补贴、窃取美国技术和商业秘密、仿制耐克和雪佛兰等品牌、巧妙操纵汇率、强制转移特定技术等。这些“非法的”贸易政策使得中国产品占领市场，导致成千上万的美国工厂关门、数百万美国工人成为间接受害者。

特朗普从竞选到当选总统，再到正式就任这一过程中已经在多个场合表达了所谓中国“不公平贸易政策问题”和拟采取的对应措施，加之持鹰派观点的皮特·纳瓦罗出任白宫国家贸易委员会首任主席，从事钢铁贸易保护起家的威尔伯·罗斯和罗伯特·莱特泽西分别被任命为商务部长和贸易谈判代表等一系列行动，外界似乎不难得出结论：新一届美国政府在贸易问题上必定会高扬“贸易保护主义”和“逆全球化”这两面大旗。

“45％的惩罚性关税”怎样落实？

“向中国产品征收45％的惩罚性关税！”这是特朗普在竞选中，针对中美贸易逆差问题向选民做出的、最能打动蓝领阶层美国选民的“承诺”之一。不过，走上总统大位的特朗普去兑现这一“承诺”的难度却不是一般的小。

先看美国国内法律在国际贸易领域给予总统的授权——当然也是特朗普兑现承诺的“紧箍咒”。

历史上，除了1971年尼克松总统针对所有进口商品全面征收10％的关税，以迫使日本和其他主要经济体的货币升值外，美国总统决定采取这种“大面积”征收高额关税的贸易制裁措施的情形极为罕见。

根据上述立法，美国总统获得授权的前提条件严格且行使上有着“度”的限制，即“最多150天，最高为15％的关税，或者实施进口数量限制，或者同时采取上述两项措施”，却根本没有“征收45％惩罚性关税”这一项。

假如特朗普上台后非要兑现这一“承诺”呢？他必须解决好国内立法授权的技术性问题——要求共和党都占主要席位的参、众两院一致同意提高对总统行使贸易报复权力的上限。不过，赋予这样的授权上限不仅直接违反世界贸易组织规则，更受到美国内立法程序的掣肘——需要相当漫长的审议和司法审查过程，数量众多的国会议员如何才能在授权总统采取如此惊人贸易报复措施问题上达成一致。

在美国，作为制衡力量的“立法权力”、“司法权力”从来都把“行政权力”看得十分紧，防止行政权力膨胀并滥用。最近美国联邦法院法官撤销特朗普政府“限穆令”执行的局面就是实例。

如何限制“中国产能过剩产品出口”？

首当其冲的自然是钢铁产品。2016年中国遭遇的贸易摩擦中，接近一半的案件都涉及钢铁产品。特朗普政府贸易政策班底中的商务部长和美国贸易谈判代表都是从事钢铁贸易保护起家的“专家”。

因此，未来拿钢铁以及陶瓷、铝制品等“产能过剩”产品“出气”应该不会是小概率事件。但特朗普政府能采取哪些限制性措施呢？

征收特别关税？前已提及，美国法律给予总统的授权有限，且必须基于国内调查机关的产业损害或贸易扭曲确定性报告，一旦美方决定采取相应措施，中方肯定会诉诸世界贸易组织争端解决机制，而报告的说服力和可信度是双方论辩的关键。而一旦被裁定败诉，特朗普政府只会落得“里外不是人”。此外，特朗普团队成员近期表态，要针对外国输美商品普遍征收5％的关税，甫一上任就采取如此“惹众怒”的贸易限制措施，恐怕不会是特朗普政府的首选。再说，从提议到审议通过，再到具体实施落地的周期之长、程序之繁、环节之多也会让它的“效益”大打折扣。

采取限制数量的“保障措施”？很多产品在美国国内都已没有生产或生产数量小到完全不能满足消费需求了。以“短时间内进口数量激增”为由提起保障措施请求的美国国内相关产业哪里找？被未来限制措施重压的美国内消费者一定不会“置若罔闻”，近期硅谷诸多高科技企业反对特朗普政府移民政策的声浪就是明证。

采取反倾销与反补贴调查措施？美国难以“大面积”、“大范围”实施，因为每个反倾销与反补贴措施只能针对单一税号产品、调查周期长、满足基本立案条件高、需国内产业配合等因素限制。

钢铁等产能过剩产品问题源于金融危机和全球经济持续低迷导致的需求不振，不能只把“板子”打在中国身上。中美贸易中基于产业间差异性和互补性，源于国内消费需求的市场行为，如果被特朗普政府简单依靠强制外在手段予以限制的话，最终的结果可想而知。

如何给中国贴“汇率操纵国”标签？

认为中国政府“汇率操纵”，一直是美国共和党及其总统竞选人指责中国的一项选题，从2012年罗姆尼到2016年的特朗普都无例外。而特朗普在竞选中指责中国汇率操纵问题上更是采取了过于鲜明的立场和过高的姿态，表达的“制裁”意愿也十分强烈。

20多年来，美国国内聒噪将中国列为“汇率操纵国”的声音不绝于耳，但每每雷声大雨点小。奥巴马政府八年执政期间，美国财政部应国会共和党议员的要求，先后五次的评定结论均是：中国不存在“汇率操纵”的情形，不应认定为“汇率操纵国”。

那么，特朗普政府在认定中国“汇率操纵国”问题上真的想势在必得吗？除了国会“修改完善”相应“评定标准”难度大、短期内无法完成外，认定中国为汇率操纵国的技术难度表现为，汇率操纵都是针对有升值压力的货币。历史上，从未有一个国家因货币在外汇市场面临贬值压力而被划入货币操纵的范畴。

骨感的现实面前，特朗普政府的态度开始走向缓和。1月19日国会听证会上，候任财长被再次提及是否会将中国列为“汇率操纵国”问题时表示，如果中国再次在人民币汇率上采取不公平政策，会建议特朗普正式将中国列为汇率操纵国。这被解读为特朗普政府态度开始缓和。

“雇美国人，买美国货”能实现吗？

在1月20日的就职演讲中，特朗普总统喊出了“雇美国人，买美国货”的响亮口号。这与他竞选时多次要求的“制造业回流美国”如出一辙。

已经有不少美国知名企业开始配合，苹果宣布在美国设厂组装，通用取消在墨西哥建厂计划等。上任伊始的特朗普总统签署“一进二出”的总统行政命令（如果要增加一个新的监管条例，就必须废除两个已存在的旧条例），要求各级政府放松对小企业和私营企业的监管负担，为实现“我们将夺回我们的工作”的目标和促进制造业复苏与回流提供政策支撑。

制造业的生存取决于设厂当地的原材料价格、劳动力成本、消费需求增长和销售市场成熟度等因素。所以，竞选中特朗普多次提出的“制造业回流美国”、“中国抢走了美国制造业的就业机会”等就是伪命题，比较优势才是吸引企业投资的关键。

中国的福耀玻璃为什么会去美国投资设厂，还不是因为美国是汽车玻璃的主要消费市场，相较中国不断攀升的要素价格，如今的美国在汽车玻璃制造上有了一定的比较优势。

同理，那些未来拟回流美国生产、但主要销售市场在美国之外的产品，比如消费类电子产品，它们会有足够竞争力吗？答案不言而喻。再者，波音飞机、苹果手机等已经形成全球产业链和价值链布局的企业，如何回流美国、回流哪个生产环节或生产工艺、如何解决资源的合理配置等都将是十分头痛的问题。第三，制造业的重新布局和空间转移是需要满足投资理性和回报预期的，对于以美国为主要产品销售地的美国企业而言，把海外工厂迁回美国，怎么解决美国国内居高不下的劳动力成本？

特朗普政府未来会在大幅度减税、全方位改革国内经济调控政策、降低劳动力成本等方面有诸多举措，但政策调整对制造业回流作用有限。除了政策出台、作用显现需要时间外，吸引制造业还需要全产业链的培育和成熟化、熟练技术人员和低成本劳工的支撑，而后者又与特朗普政府限制移民政策形成了矛盾。

TPP：美国能否一退了之？

对“自由贸易协定”历来“深恶痛绝”的特朗普就任总统后签署的第一个行政命令，就是正式宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）。白宫发言人表示，美国退出TPP标志着美国贸易政策进入了新的时期，特朗普政府未来将与美国盟友和其他国家发掘双边贸易机会。这标志着，曾经是自由贸易领导者的美国开始选择反向路径。

奥巴马政府当年力促TPP谈判就是要在亚太地区形成一个跨区域的贸易闭环，实现把中国排斥在外且产生所谓的贸易转移效应、实现挤占中国出口市场并给予美国工人平等的权利和机会等目标。秉持“美国优先”观点的特朗普认为，美国并没有从自己主导的区域自由贸易协定,包括TPP的谈判中“获利”，且这种贸易安排本身在限制或排挤中国作用方面的功效实际上也十分有限。

在决定退出TPP的同时，特朗普政府还表示，必要时要重新谈判更有利于美国的《北美自由贸易协定》。未来在执行经贸协定中，将运用所有联邦政府可支配的手段，加大打击有损于美国国内制造业和劳工利益等滥用协定的行为。此外，TPP虽在形式上被否决，但这一制度性安排的本质——对中国形成贸易歧视，实现针对中国的贸易转移仍将是特朗普政府贸易政策的关注点。

所以，宣布退出TPP的特朗普政府应当不会一退了之。毕竟自由贸易协定在经济不景气条件下仍是推动经济贸易发展的有用工具，任何贸易保护的举措都难以长期实施并会遭到其他国家的反对乃至反制。对此，特朗普政府的贸易团队自然是“心知肚明”。

针对区域贸易安排，中国政府应当“反其道而行之”，使之成为中国经济贸易转型升级的一条新路径。加快“区域全面经济伙伴关系”（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）的谈判，主导经济贸易规则制定，建成全球最大的东盟“10+6”自贸区，实现RCEP对TPP的“取而代之”。利用2017年在中国厦门召开“金砖国家领导人峰会”，推动金砖五国间自贸区建设，强化发展中国家的话语权；推进亚太自贸区建设。落实好2016年11月亚太经合组织（APEC）《利马宣言》中提出的一系列关于FTAAP的重要共识，在其中担当推动力量。

高举的知识产权“大棒”如何落下？

在当选总统前，特朗普是一个有着强烈知识产权保护意识、且成功利用知识产权不断巩固商业地位的成功商人。根据美国联邦竞选委员会的统计，特朗普拥有、授权、贴牌的商标及其他知识产权价值高达33亿美元。

长期以来，美国政府总是指责中国保护知识产权不力。在竞选过程中，特朗普指责“他们（中国人）在偷窃我们的知识产权”，表示在就任后将对盗窃知识产权以及强迫技术转让的行为采取零容忍态度，实施更为强有力的措施打击中国的假冒产品。

每年美国政府都会出台“侵犯知识产权”的“国别黑名单”和“企业黑名单”。2016年12月底，阿里巴巴集团因为“淘宝商城”也被列为“侵犯知识产权的企业黑名单”中。不过，有意思的是，还是候任总统的特朗普却在离正式上任还有十来天的时候，在美国与阿里巴巴董事会主席马云会面。之后的记者招待会上，特朗普更只字未提任何知识产权保护或淘宝出售产品侵犯美国知识产权的问题。

针对中国“知识产权保护不力”的“大棒”如何落下呢？除了根据美国《关税法》337条款，依法严厉打击贸易环节的侵犯知识产权行为外，在“禁止强迫技术转让”问题上对中方保持更为强硬的态度将成为特朗普政府对华知识产权政策的核心。

2016年5月，美国贸易代表办公室在《特别301报告》中指责中国“强迫技术转让”。认为中国有关要求外国权利人在投资合作时进行技术转让、要求知识产权在中国开发、要求由中方拥有知识产权或将知识产权授权许可给中方的规定、规则和其他措施，将美国出口或美国投资者或他们的投资处于不利地位，与知识产权的保护产生负面影响，抑制了美国企业、产品进入中国市场的机会。对此，2016年9月21日，李克强总理表示，中国与外资技术合作没有先决条件，中国不会强迫外资转让技术。

在未来四年任期里，针对任何扭曲技术转让的现有规定或措施，包括《技术进出口条例》以及各种外国技术本地化要求等规定提出异议并要求中国政府完善吸引外资、货物与技术进出口等所涉的技术转让规定、监督中国政府“技术转让和技术合作必须由企业独自决定，企业可自行协商决定技术转让的情形、条件或许可方式，中国政府不得将此作为市场准入的前提条件”承诺的全面履行，将成为特朗普政府在知识产权保护领域针对中国高举着的另一全新的“大棒”。

作者曾任职中国常驻世界贸易组织代表团，负责法律事务工作

本文原载于《财经》杂志2017年2月20日，第4期，转载请注明出处

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