精辟解读|| 财政50号、62号、87号文件背景下的政府类融资业务趋势探讨
本文转载自： 江苏银行融创智库大数据应用（作者：郑巍）
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此文解读全面细致，认真看看就明白几乎所有相关问题了，装睡的除外。——清华大学教授王守清
一、财政部疾风骤雨
2017年1月，财政部分别致函内蒙古、河南、重庆、四川等几个地方政府及商务部、银监两部委等。
2017年2月，2017年2月，财政部发函要求武汉财政厅核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题。
2017年4月，财政部发函江苏省政府，“根据举报线索，财监办对你省部分市县政府违法违规举债担保问题进行了核查，并依据相关法律法规研究提出处理建议”。
2017年5月，财政部等六部为联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[50]号）。
2017年6月，财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）。
二、大周期的结束？
平台融资十年大周期回顾：2008-2018(四个小波段)
2008-2010 :四万亿投资带动平台贷款的爆炸式增长；
2010：由银监会主导的清理规范工作，国发19号、财预412号、银监办发244号；
2010-2012 :基本平稳，三年不得新增；
2012：对政府集资、BT、土储融资打补丁，财预463号、国土162号；
2012-2014 :二次增长，表外及投行业务爆发式增长；
2014：由财政部主导的清理规范工作，国发43号、新预算法；
2015：对存量项目开口子、鼓励政府购买、PPP、国办40号、财综96号、一大波PPP文件；
2015-2017 :存量/增量，表内/表外，PPP/政府购买/基金，大行其道、野蛮增长；
2016：土储融资打补丁、清债做预案，财综4号、国函88号、财预152号；
2017：全面“规范、清理、排查、整改”，财预50号、62号、87号
2018路在何方？从哪里开始在哪里结束？
三、蓝瘦、香菇
身经百战的地方政府和金融机构，这次好像真的不一样，为何觉得特别“蓝瘦、香菇” ？
力度不同。财政部启动疯狂模式：处处“依法”，依法禁止、依法处理、依法问责；疏堵结合，以往只赌不疏，效果反复，本次开了土储债券的“大口子”。
手段不同。以往是单向治理（不是银监就是财政）；本次是“联合共治”，中央层面：财政部、一行三会，地方层面：财监办、特派办、银监局。对资金需求方（地方政府）、资金供给方（金融机构）双向共治，效果叠加、共振放大。
动因不同。以往动机单一：防范和化解政府债务风险；现在在原来的基础上加了个大前提：引导信贷资金流入实体经济。
四、敢问路在何方？
以往对趋势的判断：实体不兴、平台不死
实体经济没有企稳向好前，中央政府不会对平台融资动真格。
现在对趋势的判断：平台不死、实体不兴
平台作为资金的黑洞，阻碍信贷资金流向实体经济
决策者思维：一石二鸟，并行不悖
引流实体经济的同时，化解地方债务风险。
业务出口：PPP、政府购买“服务”、投资基金、政府采购...
直接向政府提供融资、违规提供担保、政府购买服务...这些都是禁止的。
后续杀手锏：表外转表内
信息公开、共享、阳光化、透明化：财政信息、融资信息、债务信息、预算信息、回应社会关切、接受社会监督。
五、信用风险的基本判断
从微观上、区域上、由于没有有效数据、无法做出科学评价；
从宏观上粗略测算（把所有政府投资看做一个大项目）：
1、2008年末M2 50万亿——2016年末150万亿，增加100万亿；
2、影子银行约100万亿，合计200万亿；
3、假设其中50%用于政府投资，即100万亿；
以上是项目总投金额（假设资本金为0，实际可能也就是如此）。
1、2016年全国土地出让土地收入约4万亿；
2、假设未被公开的“影子”收入还有4万亿，合计每年土地出让收入8万亿；
以上是项目年产出金额。
综上可以得出，政府类投资的回收期在10-12年，财务上基本可行。因此政府类融资在现阶段还处在比较稳定的回收期，偿债风险可控。
但事实上，政府投资是一个不断滚动的过程，银行的融资在一定已经作为政府的铺底流动资金被使用。因此，存在期限错配，需要举新债还旧债。
在当前政府类融资方式大大受限的情况下，土地储备专项债券将成为下阶段政府新债的主要来源。而专项债券的规模跟当地房地产市场密切相关。对于人口净流入少、房地产库存多的城市存在较大的流动性风险。
六、敲黑板、划重点、答疑解惑
知识点一：50号、87号文件这么多新要求、是否新老划断？
答：不管哪个部委发的文件，严格意义上说都不存在超越国务院43号文件和新预算法的“新规”，否则文件本身就涉嫌违规。顶多就是细化、明确。87号文件则是在细化明确的基础上，采取了“负面清单”。因此对于地方政府和银行而言，不存在新老划断、违规就是违规，从2015年1月1日开始。
如果非要说“新老划断”，则仅仅是对“处罚银行”这件事。因为，43号文件说了“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。”
看见没有？对“金融机构要求地方政府违法违规提供担保”以前是没有罚则的。而这次50号文件把这个漏洞给堵上了，“对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任”。
知识点二：BT项目为什么不能做？招谁惹谁了？
答：首先澄清一下，是政府（含政府部门）的BT项目不能做，企业（含平台公司）之间爱怎么T怎么T，既然一再强调市场化原则，那么政府就管不着也不应该管。
那么为什么政府BT不能做？关键是垫资！就是政府让企业垫资，说白了就是政府打欠条给企业。因此，在事实上形成了政府债务。另外，对个人垫资（如政府集资、信托）也不行。对银行借款就更不用说了。
知识点三：政府“借道融资”问题很严重吗？
答：是！后果很严重！财监和银监很生气！一个企业（含平台公司）从银行借款，很快转到财政账户上了，你说这不是政府债务是什么？怎么解释？尤其是借款人、受托支付方、财政局三方都在你们家银行开户，资金流水清清楚楚、一览无遗，你就更是百口莫辩了。
此外，作为银行基础管理，保证“借、用、还”三者统一，本来就是最基本的信贷原则，监管部门要喊你回去补课啦！
知识点四：政府违规（违规批项目、违规政府购买）、平台公司违规（违规抵押资产、违规注资），关银行什么事？
答：两个方面吧：第一，违规项目最终会导致还款来源落空，比如不能纳入预算、不能变现资产、资金被挪用等。
第二，我要反问一句了？“银行不能为房地产开发商拿地提供融资”还记得不？为什么？土地本来就是开发商的存货，为什么不能提供融资？
话至此，还不明白？就是国家要调控房地产、平台这两个行业，一些融资人要遵守的规定，国家还要求“银行帮着他们一起遵守”，就这么简单，以后别再问这些不讲政治的问题了。
知识点五：给地方政府发的存量债务置换债券搭桥是一条业务出路吗？
答：是一条死路。财政部相关文件规定“地方政府不得以政府债务对应的资产提供重复融资”。
另外，免费附赠一句，为平台公司发的公司债、企业债等搭桥也不行。银监会《关于规范银行业金融机构搭桥贷款的通知》(银监发[2010]35号)规定，“禁止为企业发行债券、短期融资券、中期票据、发行股票(含定向增发和私募)以及股权转让等提供搭桥贷款”。
知识点六：储备土地的前期拆迁还能采取政府购买服务吗？
答：呵呵。一直以来，我们对政府购买服务存在理解误区。政府购买服务是政府采购的三大内容之一，即采购货物、工程和服务。可以看得出来，服务其实真的就是服务！比如：政府采购一桩大楼，同时可以购买其中的监理服务。再比如：土储机构采购土地前期开发(工程)，同时可以购买其中的拆迁服务...
明白了吧？服务就是服务，别打包工程建设的内容。服务的金额大不了，期限长不了。别乱打擦边球，否则，下次财政部再发文件的时候，你又要一脸懵了。
知识点七：政府出函给银行肯定是不行了，岀函给平台可以不？我当做没看见总可以吧？
答：自娱自乐？自欺欺人？
“金融机构不得要求或接受地方政府岀函”的这道坎你的确是跨过去了，但是还有一道你没看见？“政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定其为政府举债或变相为政府举债”。
函不是不可以出，但里面不能有“债”的表述，包括“本金、利息、回购、兜底...”，如果是出给银行，即使内容里面没有“债”也不行。和银行发生关系，不是借贷关系还能是什么？难道是纯洁的友谊？
知识点八：管委会怎么弄？感觉谁都搞不清。
答：真的是谁都搞不清，估计连政府自己都搞不清。管委会到底算不算一级政府，到底是什么法律地位，在法律上没有明确的界定。一般来说，“公法”遵从的原则与“私法”不同，“公法”是法无授权不可为，“私法”是法无禁止即可为。因此，咱还是小心点吧。以后，融资人、担保人、出质人都绕着管委会走吧。
知识点九：以后政府不出函了，银行业不敢收函了，这贷款还能做吗？怎么批呢？
答：先泼你一盆开水...醒醒吧！
开发商建房子要贷款，你要住建局给你岀函？
整车厂一条生产线要贷款，你要工信部给你岀函？
你买房子去银行贷款，你要银监局给你岀函？
如果，没函，现金流就没了；如果，没函，借款人就不还款了；如果，没函，政府就不支付相关款项了；如果，没函，你就不会做了不会批了...如果那样，你可能真的不适合干银行了。因为，你已经丧失了银行人的基本技能。人家平台都要市场化了，咱们可不能掉队啊！躺着赚钱的日子真的一去不复返了。
知识点十：50号文件说了“地方政府不得承诺将储备土地的预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”，“不得回购社会资本方本金、损失、承诺最低收益等”，这岂不是都不能做了吗？
答：是你过度解读啦！请看清楚人家文件的主语：“地方政府”。所以文件规定都是针对地方政府的，换句话说，这些文件也只能约束地方政府。还款来源在哪里？有多少？什么时候能有？都是你银行自己的判断，所谓“市场化”、“独立审批”原则。别说是你把土地出让收入作为还款来源，就算你说土地里种出钱来都没人说你违规，顶多是不审慎、不科学。反正是你银行自担风险，只要别用一张纸之类的东西把你银行自己的想法和地方政府债务联系起来就可以。
当然，虽说不存在合规风险，但是银行最终还是要控制好信用风险的。如果没有有力的证据证明土地出让收入可以最终返还融资人，那银行的还款来源也就自然落空了。