养老服务体系怎么建？借鉴日本经验，还需注意这两点

本文要点

从老龄化到步入老龄社会，日本大约用了24年的时间，这大致可对应我国本世纪初至今的老龄化状态，两国老龄化的速度也大致相似。细数日本发展历程，养老服务需求的社会化趋势及养老服务供给体系构建的急迫性，也是“似曾相识”。

目前，日本养老负担日趋严重：2000年其长期护理保险制度开始实施时，支付总额约占当年GDP的0.69%；到2020年该比重已经上升到2.3%。这也提示我们，在借鉴日本经验的同时，还需更谨慎全面的考量，以下两点需要引起特别注意：

第一，重视商业保险的发展。中国正在积极进行长期护理保险试点，要格外关注合理设定社会保险承担责任，并及早推动商业保险业参与和探索，开始的时间越早，未来财务压力越小，制度形式的腾挪空间越大，应对未来挑战的能力也就越强。

第二，重视保险与服务联动发展。我国在进行制度设计和商业探索的时候，需要清晰地认识全生命周期的个人风险变化与服务需求变化，处理好养老金、医疗保障、长期护理保险与医疗健康、长期护理及其他各类服务系统之间的相互关系。

—— 锁凌燕  北京大学经济学院副院长、北京大学经济学博士

本文发表于《中国金融》2022年第11期。

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养老服务体系建设的日本经验

文 | 锁凌燕

快速变化的人口结构已经使养老成为民生之重，而高质量的养老保障体系，离不开有效的养老服务体系支撑。高质量养老保障体系的核心问题是资金保障和服务保障“两手都要抓，两手都要硬”，本文通过梳理老龄化程度较深同时应对实践较为丰富的日本经验，以期为我国建设高质量养老服务体系提供参考。

养老服务体系不发展加剧养老难题

如果说，过去我们对养老问题的关注，更多的是“养老的钱从哪里来”，伴随老龄人口规模的日益扩大、家庭小型化趋势的强化及人口流动程度的加深，我们还越来越迫切地需要关注“养老的人在哪里”。

第七次全国人口普查数据显示，中国的老龄化进程来得早且发展快：2020年，我国60岁及以上人口26402万人、占比18.70%，65岁及以上人口高达19064万人、占比13.50%，与2010年相比，这两个比重分别上升5.44个和4.62个百分点。

这样大量的老年人口规模上涨，势必带来相应服务需求的大规模扩张。经验表明，老龄社会往往需要更多的健康咨询服务、健康检查服务、疾病诊治和护理服务、大病康复服务等健康照料，也需要更多的生活照护服务、精神慰藉服务、文化娱乐服务等社会照料，特别是，由于失能、失智发生率会随年龄增长而提升，老龄社会对照护服务的需求将显著提升。

而与此同时，我国的家庭规模在进一步缩小，人口流动总量大幅扩增，普查数据显示，在2010～2020年十年间，户均人口从3.10人减少为2.62人，人户分离人口增长88.52%，流动人口增长69.73%，这显著削弱了家庭的照料能力，势必导致养老服务的社会化需求高涨。

与此对应的则是养老服务体系的发展明显不足。民政部数据显示，截至2020年底，全国共有注册登记的养老机构3.8万个，各类社区养老服务机构和设施29.1万个，数量少且远未实现社区全覆盖；而按照国家标准养老护理员与老人的比例1∶4测算，养老护理员缺口约200万名，现有队伍年龄偏大、职业技术水平偏低等问题也十分突出。人口结构转换的速度，超越了社会支撑体系调整的速度，使得养老难题更为复杂难解。

从国际上看，类似这样的情形更早发生在日本。20世纪70年代，日本65岁以上人口比重大约为7%，1994年前后该比例上升为14%，从老龄化到步入老龄社会，日本大约用了24年的时间；这大致可对应我国本世纪初至今的老龄化状态，两国老龄化的速度也大致相似。细数日本发展历程，养老服务需求的社会化趋势及养老服务供给体系构建的急迫性，也是“似曾相识”。

日本如何构建养老服务体系

1989年，日本颁布《促进老年人健康与福利十年规划（1990—2000）》，即所谓“黄金计划”，包含养老基础设施建设、居家照料、护理机构及护理人员数量提升、照护服务的普及等一系列内容；五年后，日本政府基于规划实施中遇到的问题，对原规划进行修改，形成了所谓“新黄金计划”，使整个社会都参与到老人福利网络的构建中；2000年，日本建立起政府主导的长期护理保险制度，形成了养老服务的专门融资安排。总结起来，日本经验主要包括如下几个方面。

第一，秉承积极老龄化宗旨。从“黄金计划”到“新黄金计划”，日本构建养老服务体系的过程，也是一个指导思想发生转变的过程。在发展的过程中，日本逐步认识到，老年人并不等于“弱者”，虽然个体的健康水平会随时间而下滑，但他们有长年积累的知识、经验和技能，把老人作为有能力且有活力的群体来对待，可以让老龄社会更丰富且更具可持续性。

因此，“新黄金计划”把树立“充满活力的老年人形象”作为工作的基本目标之一，倡导老年人必须有健康的生活和贡献社会的机会，保障老年人群体的生存发展权益。日本的长期护理保险制度也反复强调，其目的是支持老人“独立”，而并不是“照顾”，这对于避免护理保障泛福利化、控制养老成本过快上涨有非常重要的意义。

第二，强化社区家庭纽带。日本在应对老龄化的过程中，逐步确立了“强化地域护理及社区主义、强调老人自立、提供综合性服务，以实现社区共生社会”的目标。

日本政府认识到，老龄少子化带来的社会问题复杂多样，个人和家庭往往需要复合型的支持，仅靠传统体系的家庭和社会保障的力量难以满足，但让老人尽可能在熟悉的住宅和环境中进行日常生活，能够延缓其机能衰退，减轻照料需求。

自20世纪70年代中期以来，日本就开始关注居家福利，鼓励门诊护理（日间服务）和短期居家生活护理；到20世纪90年代初，包括居家养老服务在内的老年人健康福利基础设施建设迅速发展，并确立了由市町村统一、系统地提供居家福利和机构福利的社区综合照料体系，希望在提高养老服务质量和效率的同时降低成本。

2020年数据显示，日本长期护理保险的受益人中，有68.8%接受居家护理服务，花费占比约53.7%；大约15.9%接受社区护理服务，花费占比约16.1%。通过积极预防保持健康、降低失能等级，更广泛地使用社区居家服务，对于提升长期护理保险体系的可持续性显然意义重大。

近年来，日本更进一步，希望超越每个单独系统/领域的“垂直划分”，打破“支持者”和“接受者”的单向度关系，连接跨越世代、跨越领域的人和资源，加强居民之间的相互支持，强化基于社区的综合支持（包括贫困、医疗、护理、生育等全面支持），打造彼此关照、协调发展的“共生社会”。基于老人熟悉的家庭和社区打造医养支持体系，既有利于节省制度成本，也有利于强化社区家庭纽带，满足老年人群的心理需求。

第三，动员社会多元力量。日本的老年保健福利一直是在国家和各都道府县的指导下，由市町村具体负责实施执行，而以社区为基础的老年健康福利体系，也打破了社会福利主要由政府行政措施提供的惯例。

在满足一定条件的情况下，社会福利法人、医疗法人、私营公司、合作社、非营利法人、志愿者组织等各种主体经县指定后，都可以进入护理服务市场。长期护理保险为居民提供资金保障，居民可以按需选择服务供应者，这为地区福利民间化、市场化创造了条件，也很好地吸引了社会资金的投入，对于增加服务供给、提升服务质量、控制成本水平起到了很好的作用。

同时，不同主体的参与，也大大丰富了相关服务的类型，除了提供定期巡回或即时的访问式护理和看护居家服务、各类寄宿式养老服务之外，不同主体还可以提供生活、健康相关的咨询服务、医疗和疾病预防指导、培训社区志愿者等服务。顺应产业和人口发展规律、注重引导和调动多元力量，是日本促进养老服务产业健康持续发展的重要经验。

第四，积极利用创新技术。由于日本“活跃世代”比重快速下降，护理人员缺口大，政府特别重视开发推广老年护理技术和设备，希望通过护理相关数据电子化、使用监护传感器、排泄辅助设施、护理穿着型机器人等技术和设备，缩短护理时间，减轻照料劳动强度。

日本政府专门制定了“未来投资战略2017”的经济增长新战略，明确指出未来的目标是实现将人工智能（AI）、机器人等先进技术最大化，并运用到智能型“社会5.0”中，一方面利用先进科技提高生活便利性、解决养老问题，另一方面也希望打造日本经济发展的重要支柱。日本公布了将机器人技术引入护理的优先领域产品目录，并对目录中产品的开发和生产等进行补贴，同时长期护理保险对养老机构或老年人家庭使用护理科技产品也给予补助或特别优惠。

第五，保障服务协同发展。日本的长期护理保险制度在资源制约条件下谨慎施策，根据实施效果及时调整，与养老服务体系保持协同。

例如，作为养老服务的主要购买者，长期护理使用决定给付、实施给付的事权，划定细致的、包括支援1～2和护理1～5七个等级，适配从预防护理、居家协助到机构护理不同类型不同强度的服务，促进了多层次服务体系的形成。

伴随老龄福利工作思路更多地从“被动”护理向“主动”预防、促进人群健康转变，2005年，长期护理保险将给付“补助金”改变为“护理预防补助金”，引入地区综合支持中心进行预防护理服务管理；从2015年起，开始设立社区医疗护理综合保障基金，强调医疗和长期护理的紧密结合，以推动社区医疗服务网络与养老服务网络的整合发展；2021年起，日本开始推进医疗和护理数据基础设施的整合，为“共生社会”建设提供更坚实的决策基础。这些行动举措很好地加强了长期护理保障与养老服务体系发展的一致性和协调性。

进一步的思考

目前，日本养老负担日趋严重。2000年其长期护理保险制度开始实施时，支付总额约占当年GDP的0.69%；到2020年该比重已经上升到2.3%。这也提示我们，在借鉴日本经验的同时，还需更谨慎全面的考量，以下两点需要引起特别注意。

第一，重视商业保险的发展。商业长期保险护理产品的开发和定价，依赖长期和广泛的经验数据积累，成功的商业模式在短期内很难实现，难以有效分担社会保险的压力。

中国正在积极进行长期护理保险试点，要格外关注合理设定社会保险承担责任，并及早推动商业保险业参与和探索，开始的时间越早，未来财务压力越小，制度形式的腾挪空间越大，应对未来挑战的能力也就越强。

第二，重视保险与服务联动发展。我国在进行制度设计和商业探索的时候，需要清晰地认识全生命周期的个人风险变化与服务需求变化，处理好养老金、医疗保障、长期护理保险与医疗健康、长期护理及其他各类服务系统之间的相互关系。█

版面编辑：瑟瑟 | 责任编辑：瑟瑟

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本文来源：《中国金融》