上海国际金融中心建设下一步：从制度层面设计和布局，从引领新全球化的高度推进改革

“我国的金融开放与上海国际金融中心建设需要突破原有思路，从引领新全球化的高度推进相关改革。”近日，上海新金融研究院（SFI）副院长刘晓春执笔的SFI成果简报提出，面对百年未有之大变局，特别是在贸易摩擦、新冠疫情、俄乌冲突、“逆全球化”思潮影响下，金融领域融入全球化至关重要。

文章提出，发展思路的调整具体包括两方面：一是开放的目标从为招商引资和对外贸易提供便利，转向持续深化双向开放和辐射全球的金融服务能力。二是开放的对象除了投资人、交易者和中介机构外，还应重点关注对融资人和交易资产的引进。

对于下一步上海国际金融中心的建设目标，则需要在尊重金融开放特殊性和业务规律的基础上，从整体制度层面进行开放设计和布局，具体包括六点建议：

一是明确上海国际金融中心的战略定位，即引领新型全球化的国际金融中心、人民币资产的国际金融中心，以及全球人民币清算中心；二是开放与建设并举，着重解决金融资产在上海市场交易落地的问题；三是对资本项目实行分类管理和有序开放；四是建设与国际接轨、适合上海国际金融中心发展需求的现代法律体系；五是建立独立的金融监管体制和财税体系；六是建设有利于推进新全球化的跨境支付体系。

制度开放：金融开放的进阶

新时期的金融开放与上海国际金融中心建设必须是制度层面的金融开放

新时期的金融开放和上海国际金融中心建设，是完全不同局势下的金融开放和上海国际金融中心建设。在此之前，我国的金融开放主要是为招商引资提供金融便利的开放。除了引进外资金融机构，业务上主要是为外资到中国直接投资、贸易往来提供便利。相应地，上海国际金融中心建设也是围绕这个主题展开。几十年来，中国参与并推进了全球化，但中国参与全球化主要还是在生产和贸易领域，金融领域的全球化只涉及与生产、贸易相关的吸引外国投资和结算。

目前，上海已初步建成国际金融中心，但更多还是停留在引入外资金融机构数量、金融资产总量和交易总量的意义上。就辐射能力而言，只能算是一个国内金融中心。面对百年大变局，特别是在中美贸易战、新冠疫情、俄乌冲突、“逆全球化”思潮影响下，要在产业链、供应链重构中推动新的全球化，不仅需要我国在生产和贸易环节积极参与全球化，在金融领域也要融入全球化。就是说，金融不仅需要为外资进入中国和对外贸易提供便利，更需要双向的对外开放，将上海打造为服务能力真正可以辐射超越国境范围的国际金融中心。这样的金融开放，必然是制度层面的金融开放。

理解金融开放的特殊性与根本逻辑

金融业开放有自身的特殊性，不能简单照搬或参照一般工商服务业的开放理念和方法。

第一，理解金融行业本身的特殊性。金融作为在市场上有效配置资源的特定行业，服务的是市场上的所有行业。其他行业一般都有本身特定的活动领域，当引进或发展这些行业、产业，可以设定相应的边界。即使不设定边界，变化的一般只是这个行业或产业及受其影响的相关行业和产业。

比如，改革开放初期，既要创造就业和外汇收入，又不希望冲击国内相关产业，就设立出口加工区，将一些产品的生产限定在加工区内，两头在外发展来料加工。为了引进新的投资模式、经营模式，又探索出了市场化的发展路径，如经济特区等。再往后，各地设立各种开发区、试验区等园区，给入园企业各种财政税收等优惠，但并不限定企业产销服务的物理范围，只要企业生产、产值、税收体现在园区或当地即可。

但金融对外开放不同，如果要建设金融中心，在管理上可以对特定业务进行限制，却很难像其他行业，通过设立园区在物理区域上对引进的资金流动进行限制。

我国前期金融业的开放，主要是对外资机构的开放，更多是为招商引资和进出口贸易提供服务便利。建设了不少试验区、自贸区等园区，出台了不少金融对外开放政策。但就开放效果而言，力度和范围有限。原因在于，所有这些政策只适用于园区内的企业经营。一个园区面积有限，体量有限，以信贷为例，有几家银行的支行就足以支撑园区企业的信贷需求。大量的金融机构和海量的资金进入园区，却找不到出路，最后只能让园区成为一般的园区。

被称为“弹丸之地”的香港，之所以能成为国际金融中心，有如此多的国际金融机构和国际资金，是因为它们服务的不仅是香港本地的工商业，甚至它们主要的服务对象不是香港本地的工商业。所以，如果出于引领新全球化的目的推进金融开放和上海国际金融中心建设，我们必须突破单纯为招商引资和进出口贸易提供便利的思维限制，研究金融开放的具体内容和相应的管理方法。

第二，理解金融开放“引进来”的逻辑。对外开放包括“引进来”和“走出去”，是双向的。就“引进来”而言，有机构的引进、制度的引进、产品的引进、人才的引进、技术的引进、资金的引进。金融方面，机构、制度、产品、人才、技术的引进，最终都体现为资金的引进。

资金的引进可以归结为三大途径：

一是引进资金直接投资于工商企业经营，就是直接投资。这是最直观的资金引进，这几十年金融领域的许多改革都是围绕着这类引进开展的，包括直接投资资金汇入便利、账户便利、结售汇便利、经营利润的汇出便利等。

二是境外资金进来，在境内金融市场投资交易各类资产。这中间可以细分为两类，一类是专以交易为主，是经济理论上的投资，不是我们直观意义上的投资。这类投资是市场流动性的动力，也是跨境资金进出频繁且波动较大的原因；另一类是真正传统直观意义上的投资，即对投资标的的未来有信心，以长期持有金融资产为目的的投资。这其中牵涉到资本项目管理问题。这方面的“引进来”需要我国金融市场有相当的广度和深度，不仅要有相当的业务总量，更要有相当丰富的产品种类，包括与金融产品相关的大宗商品和金融衍生品等。从开放角度说，除了资金结算便利，更多的还是法律、监管等制度开放。

三是企业到境外市场发行股票、债券或贷款募资。这部分既有资本项目管理问题，也有外债管理问题。这方面，我们的制度已经有了很多突破，但安全管理上，还是有所欠缺。比如外债管理，更多的是额度管理，缺乏流动性管理能力，尤其是募资主体自身，缺乏对境外募资所涉及到各类问题的认知和管理能力，因而导致风险阶段性地集中爆发。

第三，理解金融开放“走出去”的逻辑。“走出去”的形式与“引进来”大致类似，但就我国目前而言，两者存在一定的不对称性。相对来说，我们在“引进来”方面可能更全面，包括机构、制度、产品、人才、技术以及资金的引进，“走出去”暂时可能只涉及到机构、人才和技术等。

金融机构“走出去”一般有三种情况：一是通过参与当地金融市场获取投资交易的利润，这样的业务在国内远程也可以参与，当然，远程与当地，氛围和效果还是存在一定的差异；二是开拓当地客户和各类业务市场，相对难度比较大，特别是银行类机构，要获得当地客户的信任很不容易；三是为母国客户提供在当地的延伸服务。

上述的第一类业务相对比较容易，但需要当地有非常发达的金融市场。第二类业务难度大，与一般工商业不同，不能简单依靠价格或是产品和服务的品质在当地市场竞争，而是需要持续在当地建立品牌信誉。第三类则取决于母国企业在当地的发展水平。实际上，外资金融机构进入中国，也主要在这三方面做文章。外资机构在中国发展，除了取决于其自身的能力，还在于我国金融市场的广度和深度能否让它们有足够的发展空间。

资金“走出去”也包括三个方面。一是资金出境投资办企业或收购企业。二是资金出去到其他金融中心投资或交易金融资产。三是在国内的国际金融中心投资境外资产。

可以看到，实际上在“引进来”中包含着“走出去”，即企业走出去到境外市场募资融资；“走出去”中也包含着“引进来”，即将境外资产、境外融资人引进到境内的国际金融中心。

第四，理解国际资产配置的逻辑。提升国际资产配置能力是上海建设国际金融中心的重要任务。配置国际资产有两类途径：一种是在上海募集资金，然后将这些资金投放到其他国际金融中心进行资产配置；另一种是在上海募集资金，然后在上海市场配置国际资产。

现在大家在讲国际资产配置，往往讲的是第一种，很少会考虑第二种国际资产配置途径。两种途径都是跨境投资，都是国际资产配置，但对上海国际金融中心建设的意义是不可等量齐观的。对资本项目管理而言，这两种途径的资本流出性质也是不一样的，管理难度也不尽相同。

上海要建设国际金融资产交易中心或国际金融资产交易平台，所交易的资产不仅是中国资产，更应该有相当数量的境外资产；参与交易的资金不仅有中国的资金，还应该有相当数量的境外流入资金；参与交易的机构和个人不仅来自中国，也有相当数量来自境外。

一个完整的金融市场，需要有投资人、融资人、交易者和中介机构。作为国际金融中心，这四类角色都应该是国际化的。我们前期的金融开放注重引进投资人、交易者和中介机构，忽略了对融资人或交易资产的引进。接下来应该注重对四类角色的全面开放。唯有如此，才有可能使上海的国际金融资产交易平台真正运作起来。中国人可以在上海进行国际资产配置，国际投资者也可以来上海市场进行国际资产配置。要达到这样的国际金融中心建设目标，一般的为跨境贸易支付结算业务提供便利的改革开放是不够的，必须在整体制度层面进行开放设计。

下阶段上海国际金融中心建设的思路与方向建议

第一，需要对上海国际金融中心的战略定位进行具体描述。上海国际金融中心是引领新全球化的国际金融中心、人民币资产的国际金融中心，以及全球人民币清算中心。

改革开放40多年，同时也是上一波经济全球化的高速发展期。我国既是全球化的得益者，也是全球化的推动力量。没有中国的加入，这波全球化也不能称其为全球化。但在这波全球化中，中国主要参与的是生产和贸易的全球化，金融方面则主要体现在贸易结算量的增长和引进投资的增长。当前，由于西方国家经济失衡、新冠疫情、俄乌冲突、美国滥用长臂管辖等，出现了逆全球化的思潮和行为，同时也冲击了现有以美元为主的国际金融体系，全球化将进入一个新的阶段。

新的全球化可能会呈现区域化重构产业链、供应链，以区域化融合推进全球化，并在区域化过程中出现去美元化、去SWIFT化，从而重构国际货币和金融体系。中国将成为推动和引领新全球化的重要力量。这就需要我们突破原有招商引资的视角来看待金融开放，从引领新全球化的高度建设上海国际金融中心。

最近因为一些国家出口形势较好，一些人非常着急，以为是其他国家争夺了我们的市场，我们在推进全球化的过程中应摒弃这样的思维。我国是第二大经济体，第一大贸易国，但我们依然愿意与全球各国共享全球化的红利。我们不必在意其他国家出口增加，而应该在意在其他国家的出口额中，我国在产业链中有多少贡献。我国不仅要在生产领域、贸易领域推进全球化，更应该为这些国家的企业在投融资上提供新的选择。有这样一个选择，不仅可以为这些国家和企业提供新的投融资渠道，也能够帮助这些国家和企业对冲美国货币政策波动的外溢风险。

人民币国际化主要体现在三个方面：一是在国际贸易领域接受人民币计价和人民币支付结算；二是大多数国家接受人民币作为储备货币；三是以人民币进行投融资和进行金融交易，也就是金融资产以人民币计价和结算。人民币资产不仅有中国的人民币资产，更有相当数量的境外人民币资产。上海则应是人民币资产的国际交易中心，即国际上大多数人民币资产应该在上海挂牌发行和交易。

人民币在国际化的过程中，既是主权货币，也是国际货币，需要保障人民币结算、清算的安全和畅通。出于对人民币清算和结算有效管理的需要，人民币的清算中心毫无疑问应该设在上海。由于历史的原因，目前人民币跨境清算实际上有人民币跨境支付系统（CIPS）和人民银行指定的清算行两套体系，应该在上海国际金融中心建设3.0版中理顺这两套体系，统一清算机制。

第二，开放与建设并举。上海国际金融中心建设必须推进金融开放，但金融开放并不等同于国际金融中心建设，或者说金融开放并不必然促进国际金融中心的形成，也不必然带来一国货币的国际化。世界上不少国家实行金融开放政策，但并没有成为国际金融中心，它们的货币也没有成为国际货币。

金融开放解决的是资金流入和流出中国的问题，上海国际金融中心建设解决的是金融资产在上海市场交易的问题。所以，金融开放与建设上海国际金融中心虽然有联系，但本质上仍是两件事。对于上海而言，必须紧紧围绕建设国际金融中心的目标来推进金融开放。

以建设全球财富管理中心为例，“全球募资，全球投资”，这样的定位看似合理，但存在“两头在外”的问题。上海如果照此逻辑建设全球财富管理中心，理论上不能说不可能，但实践上很难成功。上海本地市场没有足够可投资的资产，全球资金很难被募集到上海来。如果募集的是全国的资金，到世界各地投资，上海只是转了一笔账，并没有产生交易。如果上海金融市场既有人民币资产、又有外币资产，既有中国资产、又有外国资产，财富管理的资产配置是以上海市场为主，这也是“全球投资”，但却是上海国际金融中心的全球投资，也是上海国际财富管理中心区别于其他财富管理中心的特点和优势。因此，开放政策的设计和开放顺序要有利于上海相关市场的形成和产品在上海市场的落地。

第三，对资本项目实行分类管理，有序开放。首先应该对资本项目的进和出进行分类，并进一步对资本项目的流入和流出再进行分类。以资本项目的流出为例，可以分为：汇出资本在国外投资实体企业，即直接办厂办公司等；汇出资本在国外收购、并购企业；汇出资本在国外金融市场进行股票投资和金融交易；在上海发行产品募集资金到国外金融市场投资交易，如财富管理业务中的国际资产配置等；在上海市场投资在上海挂牌上市的境外金融资产；在上海募资并投资在上海挂牌上市的境外资产的财富管理产品等。在这些分类的基础上，还可以进一步分为人民币跨境资本和外币跨境资本。

无论是资本项目的流入还是流出（不管是外资还是中资），可以考虑优先放开流入上海市场和通过上海市场流出的资本项目。同样是财富管理的国际资产配置，应该完全放开募集资金以购买在上海挂牌上市的境外资产业务，而对在上海募集资金到境外市场配置资产的情形进行适当管理。通过这样分类管理，有序开放，可以避开对资本项目开放无休止的笼统争论，在有序开放中积累管理经验，最终达到可有效管控风险的资本项目完全开放的目标。

第四，建设与国际接轨的、适合上海国际金融中心发展需要的现代法律体系。2021年6月10日十三届人大常委会二十九次会议公布《全国人大常委会授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，要求“制定浦东新区法规，在浦东新区实施”。这是中央给上海的一项重大政策支持，更是中央交给上海的一项重大任务，即探索制定适合新时代对外开放的法律体系。

资本项目的分类管理、有序开放，需要相应的外汇、资本项目管理政策，更需要相应的法律法规支撑。境外企业、境外资产来上海挂牌上市、募资、交易，相关资金的进出需要有政策规范，上市募资、上市交易中的各个环节，则需要有利于保护市场参与者各方利益的法律法规进行规范，尤其是对跨境投资人、跨境融资人行为的规范与约束。这方面，一是要充分借鉴发达经济体成功的法律体系和立法执法理念与方法；二是要整体设计，忌零敲碎打，从而造成不同法律条款之间的矛盾冲突；三是要大胆创新，在遵循宪法的基础上，敢于突破现有法律的框架；四是需要建设与浦东新区法规相适应的法规执行体系，包括法院建设、法官培训、律师服务机构的引入与创立等。

第五，建立独立的金融监管体制和财税体系。浦东引领区和临港新片区，都是探索进一步改革开放的前沿阵地，需要更系统更开放的改革措施与制度考量，兼顾建设国际金融中心与探索金融开放的双重目标。因此，在建立适应国际金融中心需要、与国际接轨的法律体系的同时，为了有利于要素市场的建设、金融产品的落地和机构的引入，有必要建设独立的金融监管体系和财税体系。

在监管制度层面，建议在浦东新区或临港新片区设立人民银行、银保监、证监、外汇局、财税局的分支机构，行政上可以归上海相关机构管理。业务上，特别是政策创新上，可以直接与各自总部相关部门进行沟通探讨，避免区外现行政策对区内创新的牵制，提高创新与政策的执行效率。

在配套政策方面，建设上海国际金融中心，除了需要金融政策的开放和监管政策的创新，更需要具有吸引力的财税政策，特别是与本地市场交易相关的财税政策。

第六，建设有利于推进新全球化的跨境支付体系。一方面，需要理顺人民币跨境支付清算体系，整合现有CIPS与境外人民币清算行并行的机制。CIPS账户应该脱离大额支付系统设立独立的账户体系：一是可以隔离国内清算与跨境清算的风险；二是可以实现7*24全天候不间断清算，提供符合跨境清算跨区域跨时区的需要；三是可以统一跨境清算路径，有利于跨境清算管理，现有清算行通过CIPS系统完成跨境清算，不再各自走大额支付系统。另一方面，需要制定优惠政策，鼓励各类机构在临港新片区应用新兴金融科技探索建设新型跨境结算平台。█

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