最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定
2016年11月8日上午10时，最高人民法院召开新闻发布会，发布《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（以下简称《财产保全规定》）、《关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》（以下简称《变更追加当事人规定》）两个司法解释和《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《终本规定》）。最高人民法院新闻宣传工作领导小组办公室副主任（巡视员） 王玲主持新闻发布会，最高人民法院执行局局长孟祥介绍相关情况，最高人民法院执行局副局长赵晋山出席发布会。
用两到三年时间基本解决执行难问题，是当前及今后一段时期人民法院工作的重中之重。最高人民法院在今年4月出台的基本解决执行难问题工作纲要中明确提出，人民法院在两到三年期限内要完善执行规范体系，着力解决执行中因法律资源不足、法律空白点多、法律规定不明确、缺乏可操作性导致的执行人员规范意识淡薄、执行行为失范等现象，切实把执行权力关进制度之笼。
一、《财产保全规定》的有关情况
财产保全是指为保障生效裁判的顺利执行、避免胜诉债权人权利遭受损失，而对当事人处分相关财产予以限制的一种诉讼保障制度。这项制度在保证民事诉讼顺利进行、保护当事人合法权益、缓解执行难、维护司法权威方面发挥着重要作用。但实践中，因财产保全设置的要求偏高、司法实践中执法尺度难以统一、操作不规范等引发的保全难和保全乱问题比较突出，难以保障债权、有效遏制债务人隐匿、转移财产，难以平衡保护债务人合法权益。为充分发挥保全制度应有的作用，以保全促和解、以保全促执行，从源头上缓解执行难，最高人民法院在总结审判执行实践经验的基础上，出台了这部司法解释。
《财产保全规定》共29个条文，重点内容包括以下五个方面：
（一）以问题为导向，合理调整申请诉讼财产保全的担保数额
通常情况下，当事人申请财产保全的，需要提供担保，以便赔偿可能因保全错误对被保全一方造成的损失。民事诉讼法对当事人申请诉讼财产保全时应当提供的担保数额未作规定，实践中通行做法是要求当事人提供相当于请求保全数额的担保，由于保全仅限制被保全财产的处分，一般不会导致财产灭失，所以，全额担保的数额通常远远高于可能对被保全一方造成的财产损失，导致担保要求过高，保全适用比例过低，保全作用难以有效发挥。为此，《财产保全规定》在充分考虑因保全可能对被保全财产造成实际损失的情况下，对保全担保数额予以合理调整，规定诉讼保全的担保数额不超过请求保全数额或争议标的财产价值的百分之三十，大大降低了当事人申请保全的成本。同时，为避免担保数额过低，不足以赔偿因保全期间过长、市场发生巨变等增加的可能损失，司法解释规定法院有权责令当事人追加担保，对担保数额予以调整，以平衡保护各方当事人的合法权益。
（二）以市场需求为参考，适时引入财产保险机制
近些年，司法实践中出现了一种新的担保方式，当事人通过购买财产保全责任保险，由保险公司为其财产保全提供担保、并依照民事诉讼法规定承担保全错误的赔偿责任。这种新的担保方式，有助于增强当事人的担保能力，进一步降低保全门槛，提高保全适用比例，因此，我们在司法解释中对这种创新做法予以吸收明确。
（三）以信息化手段为支撑，明确网络执行查控系统在保全实施阶段的应用
近年来，人民法院执行信息化建设实现了跨越式发展，为审判、执行工作质效的提升发挥了巨大作用。建成的网络执行查控系统，可以在很短时间内，通过互联网查控被执行人遍布全国范围内的存款、车辆等主要财产，极大提高了人民法院查找被执行人财产的能力和效率。过去在保全的实施过程中，负责实施的执行机构能否运用该系统进行保全，实践中做法并不统一。鉴于保全的实施也是执行工作的主要内容，依法应当可以适用该系统，而且该系统的运用有助于降低对当事人提供财产信息的要求，提高查控财产效率，防止债务人在诉讼阶段隐匿、转移财产，促进保全制度效用的充分发挥，因此，我们在《财产保全规定》中对此予以明确。此外，该系统在保全实施阶段的应用，还要避免债权人因滥诉使用查控系统进而损害债务人利益。为此，《财产保全规定》对此种情形下的申请保全条件、信息告知和保密义务、保全措施的采取及救济等相关制度做了特别规定，以便平衡保护双方当事人的利益。
（四）以司法为民为宗旨，明确可免于担保的情形
当前，在诉讼保全中可免于担保的情形，法律及司法解释没有规定。《财产保全规定》对于赡养费、扶养费、抚育费等涉及弱势群体以及公益诉讼等案件，明确规定可以不要求申请保全人提供担保，这也是减轻当事人担保负担、解决保全难的重要体现。
（五）以制度规范为根本，明确解决保全乱的各项措施
实践中，明显超标的保全、恶意保全导致债务人生产生活困难、恶意延期申请解除保全、错误保全别人财产等保全乱问题也客观存在，损害了债务人和案外人的合法权益。为进一步规范保全，落实中央提出完善依法保护产权制度的要求，在财产保全中体现“善治”理念，《保全财产规定》对此做了四个方面的合理安排：一是在确保实现保全目的的情况下，依法保护债务人产权。《财产保全规定》第十三条明确，被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全，对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用。第二十条规定，财产保全期间，在不损害债权人合法权益的情况下，允许债务人对被保全财产自行处分。二是禁止超标的保全。《财产保全规定》第十五条明确不得超标的保全，对明显超标的的土地、房屋等不动产以部分保全为原则，对银行账户进行保全时应当明确冻结数额。三是合理分配解除保全责任，解决恶意延期解保问题。《财产保全规定》第二十三条明确，在仲裁请求被依法驳回等六种情况下，申请保全人应当及时申请解除保全，否则应当就此承担赔偿责任。四是保障权利救济，防止保全违法错误。《财产保全规定》第二十六条明确，当事人、利害关系人认为保全行为违法提出异议的，人民法院应当依法予以审查。第二十七条明确，对被保全财产主张实体权利的案外人，可以最终通过诉讼进行救济。
二、《变更追加当事人规定》的有关情况
变更追加当事人是指在执行程序中，变更或者追加第三人为申请执行人或被执行人的一项制度。这项制度在反制规避执行、迅速实现债权、减轻当事人讼累等方面发挥着重要作用。当前，相关法律及司法解释规定在这方面有所涉及，但总体上看，条文设计过于粗疏，难以满足实际需要。实践中，借助违规注销企业、滥用公司有限责任等方式逃避债务、规避执行的情况时有发生，债权人在新形势下通过转让债权尽快实现债权价值的需求比较迫切，但现行法律、司法解释对此没有规定，导致各地法院实际做法不一，出现违规变更追加或者该变不变、该追不追的情况，既不利于有效打击规避执行、充分保护债权人利益，也不利于法律适用的统一，影响了司法权威的树立。为此，最高人民法院对执行当事人变更追加问题开展深入调研，出台了这部司法解释。
《变更追加当事人规定》共35个条文，对法院在民事执行中变更追加当事人问题作了全面、系统、明确的规范，不仅填补了此前法律、司法解释的空白，积极回应了实践中亟待明确的问题，还对司法解释的既有条文进行了较为全面地吸收、整理和修订，便于社会各界和人民法院理解适用。概括而言，重点包括以下四个方面：
（一）明确变更追加法定原则
当前，由于社会诚信度不高、法律制度不完善，被执行人通过各种方式逃避债务、规避执行的情形比较突出，加上诉讼成本高、周期长、财产保全难等客观情况，债权实现的难度进一步加剧。为解决这些实践问题，有观点主张扩大执行程序中变更追加当事人的范围，甚至主张只要第三人依实体法规定应当对被执行人的债务承担责任的，就可以变更追加其为执行当事人。我们认为，这种做法不仅混淆了审判与执行的基本界限，也不利于保障当事人的程序权利，将带来司法秩序的混乱。执行当事人的变更追加不仅关乎多方主体的切身利益，而且涉及审执关系、执行效率、程序保障等诸多问题，为平衡各方利益，尊重既有体制机制，变更追加当事人必须始终坚持法定原则。为此，我们在《变更追加当事人规定》第一条即明确规定，变更追加执行当事人应当符合法定条件，将变更追加事由严格限定于法律、司法解释明确规定的情形，以期解决变更、追加执法不统一的问题。
（二）明确申请执行人的变更追加情形
法律、司法解释对于申请执行人的变更追加一直没有明确规定，实践操作也不统一。为此，《变更追加当事人规定》首次在司法解释层面，通过8个条文，明确规定生效法律文书确定的权利，因公民死亡、法人或其他组织合并分立等发生概括继受，或者因债权转让、离婚分割等发生特定继受时，权利承受人可以申请变更追加自己为申请执行人，以充分保护申请执行人及相关权利人的合法权益。
（三）增设被执行人的变更追加情形
此前的法律、司法解释对变更追加被执行人情形有所规定，但随着社会经济和司法实践的不断发展，实践中，被执行人转移财产、逃避债务的情形五花八门，有必要增加新的法定情形予以有效规制。经过多方征求意见和反复论证，《变更追加当事人规定》明确增加了现实需求迫切、法律关系简单、易于审查判断的几种变更追加被执行人情形，主要包括变更追加瑕疵出资有限合伙人、对瑕疵出资承担连带责任的公司发起人、出让瑕疵股权的股东、违规注销企业的清算责任人、承诺对被执行人债务承担责任的主体、无偿接受行政命令调拨财产主体、财产混同的一人公司股东等，以对逃避、规避行为形成精准打击。
（四）增加保全和诉讼救济
变更追加程序中，能否适用保全，法律、司法解释此前并无明确规定。此次司法解释增加规定了审查期间的保全制度，并对复议、诉讼期间的财产执行问题予以明确，以防止被变更追加为被执行人的一方在此期间转移财产、导致生效裁判无法执行。
此外，《变更追加当事人规定》坚持繁简分流，分别规定复议、诉讼两种救济途径，针对基于出资不足、抽逃出资、清算责任等实体责任需要追加第三人为被执行人的复杂情形，明确赋予各方不服裁定可以提起诉讼的权利，力求在迅速实现债权与充分程序保障、执行效率与执行公正之间找到最佳平衡点。
三、《终本规定》的有关情况
根据被执行人的履行能力，金钱债权的执行案件大致可以分为无财产可供执行和有财产可供执行两类。无财产可供执行案件，具体是指经过人民法院穷尽财产调查措施及相应的强制执行措施后，没有发现被执行人有可供执行的财产，或者仅发现部分财产并执行完毕后，申请执行人的全部或部分债权不能得到实现的案件类型。对于这类案件，无论采取什么执行措施都不可能执行到位，这是任何国家、任何时期都无法避免的客观存在，本质上属于当事人应当自己承担的商业风险、交易风险和法律风险。
实践中，无财产可供执行案件占据执行案件总数的40%左右。关于此类案件的处理，域外经验表明，可以通过完善的法人和自然人破产制度解决。但我国自然人破产制度尚未建立，法人破产制度尚未全面落实，导致破产不得的“僵尸企业”大量存在，导致大量案件无法执行。2009年以来，各地法院纷纷探索将终结本次执行程序作为处理此类案件的一项机制。所谓终结本次执行程序，主要是指对确无财产可供执行的案件，法院将暂时终结执行程序并做结案处理，待发现财产后继续恢复执行的一项制度。2015年2月，最高人民法院在制定民事诉讼法司法解释时，对终结本次执行程序制度予以正式规定。因篇幅限制，民事诉讼法司法解释对终结本次执行程序的具体标准、程序及其后续管理等系列问题都没有规定，实践中，各地法院存在适用标准过宽、程序过于简化等不规范问题，一些本不该进入该程序的执行案件被当作无财产可供执行案件处理，加之案件管理缺位，退出机制不畅，严重损害了债权人的合法权益，破坏了司法公信力。为更好解决上述问题，严格规范终结本次执行程序，有效防止为片面追求结案率而滥用终结本次执行程序，严把进口，最高人民法院经过充分调研、酝酿，出台了这部规范性文件。
《终本规定》全文共19条，重点内容包括以下三个方面：
（一）严格规定终结本次执行程序的要件
终结本次执行程序的要件是该项制度最为核心的问题。为切实保障债权人的合法权益，避免终结本次执行程序的滥用，杜绝个别法院借此大甩包袱、逃避职责，《终本规定》对终结本次执行程序的要件做了严格要求，可以分为程序性要件和实质性要件。程序性要件包括：已经采取了发出执行通知、责令被执行人报告财产等必要的执行措施；已经依法对被执行人采取限制高消费及非生活或者经营必需的有关消费、纳入失信被执行人名单等惩戒措施；执行案件立案后已经超过特定期限；对于下落不明的被执行人已经依法予以查找，对妨害执行的相关人员已依法采取强制措施；已将相关信息告知申请执行人并听取意见等。实质性要件是指已穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置。《终本规定》还对财产报告事项、穷尽财产调查措施等设置了近乎苛刻的细化标准，包括要对虚假报告、逾期报告予以惩戒，对被执行人的存款、车辆及其他交通运输工具、不动产、有价证券等财产情况通过网络和传统相结合的方式进行全方位查询，对申请执行人的财产线索予以核实，必要时采取搜查、审计、悬赏公告措施等。通过严格把控无财产可供执行案件的认定标准，进一步统一执法尺度，充分保护债权人的合法权益。
（二）畅通终结本次执行程序案件的恢复机制
终结本次执行程序是程序性终结，暂时性终结，而非实体上的彻底终结，一旦发现被执行人具有可供执行财产的，应当依法及时恢复。《终本规定》明确，案件终结本次执行程序后，可通过两种途径恢复执行。一是申请执行人可以提供被执行人的财产线索，向人民法院申请恢复执行，人民法院经核查属实的，应当恢复执行。二是终结本次执行程序后的五年内，人民法院应当每六个月通过网络执行查控系统查询一次被执行人的财产，发现财产符合恢复执行条件的，人民法院应当依职权恢复执行。通过畅通终结本次执行程序案件的恢复渠道，切实保障债权人的合法权益。
（三）完善终结本次执行程序后的救济管理
终结本次执行程序后，人民法院还要进一步完善对此类案件的救济管理。一是明确异议制度，充分权利救济。《终本规定》明确，当事人、利害关系人认为终结本次执行程序违反法律规定的，可以提出执行异议，人民法院将依法予以审查。二是明确单独管理，继续财产查找。《终本规定》明确，对于已终结本次执行程序的案件，应当建立单独管理制度，通过专门数据库予以集中管理，定期查询财产，及时恢复执行，避免一终了事，推卸责任。三是建立案件信息库，接受外部监督。《终本规定》明确，最高人民法院将建立终结本次执行程序案件信息库，并通过该信息库统一向社会公布终结本次执行程序案件的相关信息，接受当事人和社会的监督，以公开促公正。四是强化执行联动，防止恶意逃债。最高人民法院要将相关案件信息通过网络推送给相关联动单位，限制被执行人的高消费及非生活或者经营必需的有关消费，防止恶意逃债行为，促使被执行人主动履行。五是理顺衔接机制，畅通执行转破产渠道。《终本规定》明确，对于确无财产可供执行的执行不能案件如果符合移送破产审查相关规定的，要在制作裁定的同时，将执行案件相关材料移送被执行人住所地人民法院进行破产审查，促进大量“僵尸企业”的彻底退出，进一步激发市场活力。