最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

程国维 摄

　　今天上午10时，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》并回答了记者提问。最高法院行政庭副庭长李广宇就《解释》的有关情况作了详细解读。

　　一、《解释》的制定背景和过程

　　第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过了关于修改行政诉讼法的决定。这是行政诉讼法实施二十四年以来的第一次“大修”。修正案立足于解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题，增设了许多重大的新制度、新规定，对于更好地发挥行政诉讼在解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权等方面的作用，加快建设社会主义法治国家，全面落实依法治国基本方略具有重要的意义。新行政诉讼法对人民法院的行政审判工作提出了许多新任务、新要求，需要全国各级人民法院严格执行。同时，新行政诉讼法增设的新制度、新规定，也迫切需要通过司法解释进行细化，制定便于人民法院操作的具体规程。最高人民法院及时制定了起草司法解释的规划，专门成立了司法解释起草小组，并向全国各级人民法院征集问题和建议。在全面梳理问题、深入调研论证的基础上，起草小组起草了司法解释草案，并认真听取了立法机关、行政机关、检察机关和专家学者的意见。起草工作前后历时半年，经过数易其稿，不断完善。最终提交最高人民法院审判委员会第1648次会议于2015年4月20日讨论通过，将从5月1日起与新行政诉讼法同步实施。

　　二、起草《解释》遵循的原则

　　起草工作遵循了三个原则：一是依法解释。主要针对新行政诉讼法的具体条文，围绕审判工作中的具体应用法律问题进行解释。符合立法的目的、原则和原意。二是突出重点。对整部行政诉讼法的全面解释需要一定的实践积累，目前起草的《解释》只是针对新法规定的若干创制性的、迫切需要解决的重大问题作出细化规定，确保新制度、新规定的贯彻落实。三是可行实用。《解释》注重实效性和可操作性，对于缺乏实践积累，存在较大争议的内容暂不规定，成熟一条起草一条。总的来看，《解释》注重对行政相对人诉讼权利和实体权利的充分保障，注重对行政机关依法应诉和依法行使职权的有效监督，注重对行政争议以及与行政争议相关的民事争议的实质解决。同时，也正确处理了加强诉权保护与尊重诉讼规律、强化司法的能动积极作用与司法权与行政权的合理分工等重大关系。

　　三、《解释》的核心内容

　　《解释》共27条，包括十个大的方面：立案登记制，起诉期限，行政机关负责人出庭应诉，复议机关作共同被告，行政协议，一并审理民事争议，一并审查规范性文件，判决方式，有限再审以及新旧法衔接。

　　在立案登记制方面，《解释》明确要求人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。具体规定：对当事人依法提起的诉讼，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。对起诉状内容或者材料欠缺的，应当一次性全面告知。为了便于当事人寻求救济，加强上级法院对立案工作的监督，《解释》还明确，当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。同时，《解释》还对虽然已经立案但因确实不符合起诉条件应当裁定驳回起诉的情形作了列举规定。包括超过法定起诉期限且无正当理由，错列被告且拒绝变更，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议，重复起诉等十种情形。

　　《解释》还对行政诉讼法规定的原告起诉时要“有具体的诉讼请求”进行了具体指引，列举了“请求判决撤销或者变更行政行为”、“请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务”、“请求判决确认行政行为违法”等九项具体的诉讼请求。《解释》还规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。

　　对于新行政诉讼法没有明确的针对行政机关不履行法定职责提起诉讼的起诉期限，《解释》规定，公民、法人或者其他组织应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

　　《解释》针对行政机关负责人出庭应诉这一新制度，作了两项规定，一是明确行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。二是行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

　　新行政诉讼法明确规定复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。对此，《解释》明确了以下几个问题：一是以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。二是人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。三是原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。四是对追加被告、举证责任、判决方式等也作出相应规定。

　　对于行政诉讼法新引入的行政协议诉讼，司法解释作出一系列细化规定。一是对行政协议进行了界定。二是规定了行政协议诉讼的起诉期限、管辖法院和诉讼费用。三是明确了审查行政协议的法律依据。四是细化了行政协议案件的判决方式。

　　关于一并审理民事争议，《解释》规定，公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。但法律规定应当由行政机关先行处理的、违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的、已经申请仲裁或者提起民事诉讼的，不予准许一并审理。《解释》还明确，一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。行政争议和民事争议应当分别裁判。

　　关于一并审查规范性文件，《解释》强调，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

　　此外，《解释》还对原告请求行政机关履行法定职责或者给付义务的判决方式、“一次再审、一次抗诉”路线图以及新旧法衔接等问题作出了解释性规定。《解释》是贯彻落实新行政诉讼法的重大司法举措，能够与修改后的行政诉讼法同步实施，有助于统一司法裁判标准，确保行政诉讼法的各项制度规定落到实处，为保障公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，解决行政争议，发挥更加积极重要的作用。  

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已于2015年4月20日由最高人民法院审判委员会第1648次会议通过，现予公布，自2015年5月1日起施行。

最高人民法院

2015年4月22日

法释〔2015〕9号

最高人民法院关于适用

《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

（2015年4月20日最高人民法院审判委员会第1648次会议通过）

　　为正确适用第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定修改的《中华人民共和国行政诉讼法》，结合人民法院行政审判工作实际，现就有关条款的适用问题解释如下：

　　第一条 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。

　　对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

　　起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

　　当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。

　　第二条  行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：

　　（一）请求判决撤销或者变更行政行为；

　　（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；

　　（三）请求判决确认行政行为违法；

　　（四）请求判决确认行政行为无效;

　　（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；

　　（六）请求解决行政协议争议；

　　（七）请求一并审查规章以下规范性文件；

　　（八）请求一并解决相关民事争议；

　　（九）其他诉讼请求。

　　当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。

　　第三条  有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

　　（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

　　（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

　　（三）错列被告且拒绝变更的；

　　（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

　　（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

　　（六）重复起诉的；

　　（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

　　（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

　　（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

　　（十）不符合其他法定起诉条件的。

　　人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

　　第四条  公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

　　第五条  行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

　　第六条  行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

　　行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

　　第七条  复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。

　　第八条  作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

　　第九条  复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。

　　作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。

　　第十条  人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

　　人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

　　人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。

　　原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

　　原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。

　　第十一条  行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

　　公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

　　（一）政府特许经营协议；

　　（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

　　（三）其他行政协议。

　　第十二条  公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

　　第十三条  对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。

　　第十四条  人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

　　第十五条  原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

　　原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。

　　被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

　　第十六条  对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。

　　第十七条  公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

　　有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：

　　（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；

　　（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；

　　（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；

　　（四）其他不宜一并审理的民事争议。

　　对不予准许的决定可以申请复议一次。

　　第十八条  人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。

　　审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。

　　第十九条  人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。

　　当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。

　　行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。

　　第二十条  公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

　　第二十一条  规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

　　第二十二条  原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。

　　第二十三条  原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。

　　第二十四条  当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：

　　（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

　　（二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；

　　（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

　　（四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　第二十五条  有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：

　　（一）人民法院驳回再审申请的；

　　（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；

　　（三）再审判决、裁定有明显错误的。

　　人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。

　　第二十六条  2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。

　　2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。

　　对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。

　　第二十七条  最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。