2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议评定结果（下）
七、江西省南昌市新建区人民检察院
就宾馆、租赁房屋治安管理问题
向公安机关制发检察建议
【基本情况】
江西省南昌市新建区人民检察院在办理万某、邹某某等人组织、领导、参加黑社会性质组织案过程中发现，万某、邹某某为了方便对组织成员的管理，常年在宾馆包房，或在某小区等地租房供组织成员住宿，为涉黑组织作案、集结以及藏匿提供了极大的便利。经调查核实，发现公安机关存在对辖区宾馆、酒店等场所监管力度不够，入住登记制度落实不到位；对辖区社区、居民楼的租房情况摸排不到位，对在居民区开设赌场情况掌握不到位、打击力度不够等问题。
【制发过程】
江西省南昌市新建区人民检察院在审查万某、邹某某等人组织、领导、参加黑社会性质组织案件中，发现了其暴露的问题后，认真组织检察官全面梳理案情，查阅案卷资料，深入开展交流研讨。2019年5月30日，经检察长决定立案，并开展调查核实，查明部分派出所治安管理不到位的问题。2019年6月初，该院在起草检察建议书初稿后，多次与公安机关负责人及分管领导沟通，充分听取被建议单位的意见建议。
2019年6月13日，经检察委员会审议通过，江西省南昌市新建区人民检察院决定向公安机关提出检察建议。建议内容：一是建议加强对宾馆等营业场所的监管和警示教育。加大对宾馆、酒店等场所的法律宣传力度，提升宾馆经营者的守法意识，出现可疑人员、可疑情况时必须及时向公安机关反映；严格要求辖区宾馆对住宿的旅客按规定登记姓名、身份证件种类和号码，未经登记不得入住。同时加大对违规经营行为的处罚力度，对长期违规经营的宾馆等场所，依法进行相关处罚；对辖区宾馆入住情况进行定期分析，对长期包房居住、多人共同居住在宾馆，有吸毒及犯罪等前科劣迹的人员开房等情况不定期进行突击检查，切实加大监管力度。二是建议加强对居民小区的治安管理。加强对居民小区等地的治安管理和法律宣传，要求业主出租房屋应登记身份证件、入住人员等，如发现违法线索应及时向公安机关报告；主动与辖区居委会等基层群众自治组织加强联系，建立联动工作机制，及时了解该区域内流动人口、房屋出租等信息，掌握是否存在无业人员聚居、利用居民楼开设赌场等情况，对异常情况依法核查；做好线索摸排工作，不定期到辖区各居民小区开展暗访、线索摸排等工作，做实做细工作台账，对刑事犯罪多发、治安问题突出的小区开展专项整治。
2019年7月1日，江西省南昌市新建区人民检察院在被建议单位召开座谈会，现场宣告送达新检建〔2019〕5号检察建议书。座谈会由两个单位的分管领导和相关办案人员参加，由检察官向被建议单位人员当面宣读检察建议书，并就检察建议的相关规定、内容、落实及回复时限等进行阐释，获得了被建议单位的理解。被建议单位认为检察机关指出问题精准，意见建议于法有据、合情合理。
八、重庆市璧山区人民检察院
就未成年人监护缺失问题
向某镇政府制发检察建议
【基本情况】
凌某甲因犯贩卖毒品罪被判处有期徒刑六个月，2019年9月23日在其被收监执行时告知重庆市璧山区人民检察院干警，自己10岁的儿子凌某乙手臂骨折，无人监护。经检察机关调查，凌某乙真实姓名为杨某甲，2010年生，系服刑人员杨某乙儿子，父亲已故，户籍地为重庆市璧山区某镇。2017年，杨某乙因涉嫌犯罪被公安机关查处后将杨某甲送养给凌某甲，凌某甲为杨某甲取名凌某乙，但未办理收养手续。
2018年9月7日，杨某乙因犯盗窃罪被重庆市璧山区人民法院判处有期徒刑六个月，缓刑一年，杨某乙因在缓刑考验期内违反相关规定被撤销缓刑，于2019年9月23日收监执行。2019年9月10日，凌某甲因犯贩卖毒品罪被重庆市璧山区人民法院判处有期徒刑六个月，于2019年9月23日收监执行。
杨某乙、凌某甲被收监后，杨某甲无人监护。检察机关遂向某镇政府发出检察建议，有关部门对该未成年人进行了妥善安排。
【制发过程】
对凌某反映的情况，重庆市璧山区检察院干警于2019年9月23日，即收到反映后的当日赴该区人民医院进行调查核实，获知并无一名为“凌某乙”的男孩住院，但曾有一名为“林某某”的男孩因手臂骨折经治疗已出院，“林某某”住院病历登记的联系人为凌某甲。当日，检察干警先后联系凌某甲户籍地、实际居住地街道工作人员、社区民警、邻居以及办理凌某甲贩卖毒品案的派出所民警等，均未果。2019年9月24日，检察干警得知一名为杨某甲的手臂骨折男孩被重庆市璧山区救助站送往璧山区某镇，遂赶赴核实，经实地调查及询问杨某乙，确认杨某甲即凌某乙。
因杨某甲生父已故，生母杨某乙和“养父”凌某甲均在服刑，杨某甲处于无人监护状态，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《中华人民共和国民法总则》第二十七条、第三十一条、第三十二条的规定，重庆市璧山区人民检察院建议由重庆市璧山区某镇人民政府履行对杨某甲的临时监护职责。2019年9月29日，该院向重庆市璧山区某镇人民政府宣告送达检察建议，因情况紧急要求十日内回复。
【被建议单位回复和采纳情况】
2019年10月8日，重庆市璧山区某镇政府回复称杨某甲已由儿童福利机构接收，政府为杨某甲申请了相应的保障，安排入学，并安排专人接送。
【跟踪督促和落实情况】
2019年10月8日，重庆市璧山区检察院检察官来到某镇政府，实地了解杨某甲的生活、学习情况。某镇政府为杨某甲申请相应保障，安排入学，并安排专人接送。后重庆市璧山区检察院检察官多次来到杨某甲所在的小学，看望杨某甲，与杨某甲及杨某甲的班主任老师进行沟通交流。2020年3月，杨某乙刑满释放，因其吸毒且患有艾滋病，无固定居所、无正当收入，不具备抚养条件，拒不履行对杨某甲的抚养义务。2020年4月，重庆市璧山区检察院与区公安局、法院、民政局等7部门就杨某甲监护事宜召开协商会议，并形成纪要。杨某甲被转至更适合儿童成长的重庆市璧山区社会福利机构，就近入读璧山区某小学。2020年5月，检察干警再次回访，杨某甲已适应现在的生活及学习环境，并曾获校“三好学生”称号。
【效果和意义】
一是检察机关立足检察职能，积极作为，对办案中发现的涉罪人员因被羁押不能履行监护职责导致未成年子女处于无人监护的线索，应坚持儿童利益最大化原则，强化线索摸排，积极核查，不抛弃、不放弃任何一个有监护缺失风险的未成年人，防止了冲击社会底线事件的发生。
二是对陷入监护缺失困境的未成年人开展救助是一项需要多部门共同参与的系统工程，加强同民政、基层政府等相关部门的联系，共同解决未成年人监护缺失问题。
三是对未成年人监护缺失进行检察监督是一项长期性的工作，检察机关应杜绝“就案办案”的惯性思维，以负责到底的态度，对相关部门的监护落实情况予以持续跟踪，监督履行监护职责。
四是检察机关在办理刑事案件中，能够做到刑事追究与民事维权并重，切实加强未成年人保护，是对民法典特殊监护规定的生动实践，充分实现了法律效果和社会效果的有机统一。
【检察建议书】
重庆市璧山区人民检察院
检察建议书
渝璧检未检建〔2019〕6号
某镇政府：
本院在办案中发现，杨某有一小孩无人监管，可能存在监护缺失，本院依法进行了调查。现查明：2018年9月7日杨某因犯盗窃罪被重庆市璧山区人民法院判处有期徒刑六个月，缓刑一年，并处罚金人民币二千元。杨某在缓刑考验期内，受到司法行政机关三次警告仍不改正，又因吸毒受到治安管理处罚。2019年8月16日重庆市璧山区人民法院对杨某撤销缓刑，于2019年9月24日收监执行。在收监执行中本院发现，杨某有一儿子名叫杨某甲，9岁，父亲已故，住重庆市璧山区某镇×××路×××号。
本院认为，因杨某在服刑期间，其儿子杨某甲无人监护。根据《中华人民共和国民法总则》第二十七条、第三十一条、第三十二条的规定，建议杨某服刑期间由重庆市璧山区某镇政府对杨某甲进行临时监护。
以上建议望你单位积极采纳、认真落实，并于十日内将落实情况向本院回复。
九、四川省荣县人民检察院
就涉刑强制隔离戒毒人员监管问题
向公安机关制发检察建议
【基本情况】
四川省荣县检察院在办理公安机关提请批准逮捕犯罪嫌疑人杨某涉嫌盗窃犯罪一案中发现，杨某于2016年在强制隔离戒毒期间曾经自首盗窃罪，被判处有期徒刑七个月。在2017年6月刑罚执行完毕后，未被继续执行剩余强制隔离戒毒期，处于脱管状态。2019年1月杨某再次因吸食毒品被强制隔离戒毒两年，在强制隔离戒毒期间杨某又自供其在2017年脱管期间实施了盗窃行为,可能再次逃避强制隔离戒毒。四川省荣县检察院通过此案查询近三年类似案例，开展调查核实后发现一些涉刑被强制隔离戒毒人员刑罚执行完毕后存在强制隔离戒毒脱管情况、脱管期间再犯罪等问题，存在社会不稳定风险。
【制发过程】
（一）线索发现，类案研判。四川省荣县人民检察院在办案中发现，犯罪嫌疑人杨某在被强制隔离戒毒期间轻微刑事犯罪，且在刑罚执行完毕后未被执行剩余强制隔离戒毒期的脱管期间再次犯罪，社会危害严重，引起荣县检察院高度重视。本着“一事解决一片”“一案解决类案”的办案理念，对2016年以来的类案进行统计分析，梳理出提请批准逮捕的强制隔离戒毒人员涉刑案件28件30人，其中脱管、再犯罪情况较为严重。
（二）调查核实，深挖问题。按照《人民检察院检察建议工作规定》、《自贡市检察机关法律监督事项案件化办理规程》的规定，四川省荣县检察院立即启动重大监督事项案件化办理程序，成立检察长任主办检察官的检察官办案组，立案开展调查核实工作。办案组全面查阅28件30人案件侦查监督、公诉卷宗材料，向公安机关查询清查出的强制隔离戒毒人员违法犯罪记录、剩余强制隔离戒毒期限等相关信息，全面掌握涉刑强制隔离戒毒人员的实际情况；走访、询问侦查人员，询问当事人、证人，补充完善相关证据，确保案件基本事实证据到位。查明28件30人被强制隔离戒毒人员涉刑案件中，刑罚执行完毕但未继续执行剩余强制隔离戒毒期脱管人员12人，脱管情况严重；在脱管期间再犯罪人员3人；强制隔离戒毒措施执行不规范2人。
（三）认真审查，分析原因。四川省荣县检察院检察官办案组认真审查发现的问题，全面收集相关法律依据、政策要求、文件规定等，走访公安机关相关部门听取意见，深入了解各部门职能职责及运转模式，摸清监管漏洞和问题症结，发现本案发生原因主要有：一是执法不规范。按照《中华人民共和国禁毒法》第四十七条的规定“执行强制隔离戒毒一年后，经诊断评估，对于戒毒情况良好的戒毒人员，强制隔离戒毒场所可以提出提前解除强制隔离戒毒的意见，报强制隔离戒毒的决定机关批准”。公安机关对条款理解不到位，未能严格按照《中华人民共和国禁毒法》、《戒毒条例》的规定执行，对2名涉刑强制隔离戒毒人员提前解除强制隔离戒毒措施。二是衔接不畅通，尚未建立起涉刑强制隔离戒毒人员信息共享机制，导致衔接不畅。对同一强制隔离戒毒人员的程序处理上，至少存在刑事办案及决定强制隔离戒毒等两个以上的办案部门，各部门仅就本部门所涉及的部分进行处理，决定强制隔离戒毒的部门将人送入强制隔离戒毒所后，人员的管理归属强制隔离戒毒所，决定部门不再跟进；其后，刑事办案部门办理该强制隔离戒毒人员所涉刑事案件，后续刑罚执行由刑罚执行部门负责。涉刑强制隔离戒毒人员经过多部门流转后，相关信息未随刑事诉讼过程及刑罚执行的进程移送，导致涉刑强制隔离戒毒人员刑罚执行完毕后未能继续被执行剩余强制隔离戒毒期。三是分工不明确。涉刑强制隔离戒毒人员刑罚执行完毕后，是由刑事办案部门还是由决定强制隔离戒毒的部门负责将强制隔离戒毒人员送交强制隔离戒毒所继续执行，无明文规定，导致公安机关内部各部门之间权限不清。
（四）针对监管漏洞，提出监督意见。2019年5月5日，四川省荣县检察院针对涉刑强制隔离戒毒人员强制隔离戒毒措施执行中暴露出的监管漏洞问题，向公安机关发出《检察建议书》（荣检建〔2019〕1号），建议公安机关立即采取措施追回现已刑满释放但仍处于强制隔离戒毒期内的脱管人员；完善信息衔接，明确责任分工，及时跟进了解处于刑事诉讼程序中的强制隔离戒毒人员被判处刑罚及刑罚执行情况，确保在刑罚执行完毕后及时移送执行强制隔离戒毒；同时就明确责任追究、大力加强禁毒专业队伍建设等提出七点具体可行的建议。
【被建议单位回复和采纳情况】
公安机关收到四川省荣县检察院的检察建议书后，高度重视，召开专题会议逐条研究，成立工作专班对照落实整改，明确部门职责，建立工作台账，纳入绩效考核。2019年5月13日，部署开展涉刑强制隔离戒毒人员专项清理行动，并成功追回部分脱管强制隔离戒毒人员，继续执行剩余强制隔离戒毒期；同时，对尚处于刑事诉讼进程中的强制隔离戒毒人员，向羁押场所送达《强制隔离戒毒决定书》《需继续执行强制隔离戒毒通知书》，畅通信息，堵塞漏洞。2019年5月30日，公安机关对检察建议作出书面回复称：一是要求各执法办案单位要严格按照相关规定做好相关工作，强制隔离戒毒人员刑事执行完毕后要立即送戒毒所执行剩余强制隔离戒毒期，排查社会隐患；二是要求相关执法办案单位立即采取措施追回已刑满释放但仍然处于强制隔离戒毒期内的脱管人员送交执行；三是加大公安局内部强制隔离戒毒决定单位和刑事案件办案单位的密切配合，将相关戒毒文书实现网上流传；密切配合四川省荣县检察院与法院、司法行政部门等联合制定并印发了《关于规范办理涉刑强制隔离戒毒人员案件的暂行规定》。四是加强相关法律法规的学习；五是明确责任追究。
【跟踪督促和落实情况】
检察建议发出后，四川省荣县检察多次与公安机关召开联席会议，沟通交流意见，及时了解掌握工作进度。公安机关反映，涉刑强制隔离戒毒人员监管问题，涉及公安机关内部多个部门，涉及人民检察院、人民法院、司法行政部门、监狱等多个机关，因法律规定不明，各单位、部门之间存在着职责权限不清、信息沟通不畅等问题。为促成司法、行政机关形成执法合力，彻底破解这一困扰多年的执法难题，检察长专门向县委政法委、禁毒委汇报，得到高度重视和大力支持。县委政法委、禁毒委组织公、检、法、司认真研究，印发《关于进一步加强强制隔离戒毒有关工作的通知》进行部署，坚持从严治理、系统治理、源头治理、综合治理和依法治理原则，压实责任，凝聚各方力量，进一步规范强制隔离戒毒工作，形成既各司其职、各尽其责，又密切配合、综合施策的良好局面。荣县人民检察院牵头，会同人民法院、公安机关、司法行政机关联合制定《关于规范办理涉刑强制隔离戒毒人员案件的暂行规定》（荣检会（2019）1号），对刑事诉讼全流程办案中涉及强制隔离戒毒人员案件办理、投送执行、社区矫正、信息共享、协作配合等方面进行了详细规定，确保强制隔离戒毒措施规范有效运行。
【效果和意义】
禁毒工作事关国家安危、民族兴衰、社会稳定、人民福祉。涉刑强制隔离戒毒人员脱管，甚至在脱管期间再次实施违法犯罪，给社会治安稳定带来很大隐患。四川省荣县检察院通过个案办理开展类案监督，检察长为主办检察官带领办案组直接参加案件研判、调查核实、跟进落实，全流程规范办案，把检察建议做成检察长办案的范例；通过检察建议督促公安机关开展专项行动追回脱管人员，明确责任分工，建立内部防控机制，防止社会不稳定因素发生；坚持在发出检察建议后，主动跟进落实，与被监督机关双向互动、多向交流、全流程关注，推动问题解决，实现双赢多赢共赢；牵头相关职能部门共同努力，推动长效机制建立，破解多部门职责不明、信息渠道不畅的执法难题，填补了制度规定的盲点，实现“办理一案、治理一片”的效果，具有可复制可推广的典型意义。
【检察建议书】
四川省荣县人民检察院
检察建议书
荣检建〔2019〕1号
某县公安机关：
本院在审查你单位提请批准逮捕的犯罪嫌疑人杨某涉嫌盗窃罪一案时，发现犯罪嫌疑人杨某2016年为逃避强制隔离戒毒曾自首罪行较轻的盗窃罪，2019年被强制隔离戒毒期间又自首盗窃罪，可能存在再次逃避强制隔离戒毒。本院立即对近三年来的类案进行统计分析和调查核实，发现涉刑被强制隔离戒毒人员存在脱管情况等问题，更存在社会不稳定风险，亟需引起高度重视。
一、经调查核实的事实和证据
本院于2019年2月启动重大法律监督事项案件化办理程序，调阅了2016年以来办理的所有涉毒刑事案件卷宗材料，梳理出提请批准逮捕的强制隔离戒毒人员涉刑案件28件30人，通过全面查阅公诉卷宗材料，查询强制隔离戒毒人员违法犯罪记录，到公安机关查询、调取、复制相关证据材料，走访、询问侦查人员、听取意见等方式开展调查核实，现查明：
（一）未将刑罚已执行完毕但仍处于强制隔离戒毒期的杨某、陈某、刘某、徐某、刘某、龚某、朱某、邹某、陈某、邓某、胡某、左某12名人员继续执行剩余强制隔离戒毒期。
（二）脱管人员杨某、陈某、朱某在脱管期间再次实施犯罪：陈某因犯容留他人吸毒罪被判处有期徒刑八个月；朱某因犯开设赌场罪被判处有期徒刑三年六个月；杨某因犯盗窃罪，现已被本院批准逮捕。
（三）对强制隔离戒毒人员梁某仅在执行强制隔离戒毒三个月后，即提前解除强制隔离戒毒措施；强制隔离戒毒人员吴某在你单位对其提前八个月解除了强制隔离戒毒措施后，即实施抢劫犯罪被判处有期徒刑三年。
（四）黄某、邱某、夏某3名强制隔离戒毒人员在其刑满释放多日后才被继续执行剩余强制隔离戒毒期。
认定上述事实的证据有强制隔离戒毒决定书、归案情况说明、自首材料、刑事判决书、讯问笔录、归案情况说明、公安机关关于强制隔离戒毒的回复等证据。
二、存在的主要问题及分析
（一）执行不规范。你单位未能严格按照《中华人民共和国禁毒法》、《戒毒条例》的规定对刑罚执行完毕后尚处于强制隔离戒毒期的人员继续执行强制隔离戒毒。同时，对仅执行强制隔离戒毒三个月的强制隔离戒毒人员梁某提前解除了强制隔离戒毒措施，违反《中华人民共和国禁毒法》第四十七条的规定，社会治安稳定存在较大隐患。
（二）衔接不畅通。继续执行涉刑强制隔离戒毒人员剩余强制隔离戒毒期涉及公安机关内部刑事办案部门、看守所、强制隔离戒毒所以及罪犯服刑监狱等多单位、多部门，目前尚未建立起涉刑强制隔离戒毒人员信息共享机制，导致衔接不畅。
（三）分工不明确。涉刑强制隔离戒毒人员刑罚执行完毕后，是由刑事办案部门还是由决定对其强制隔离戒毒的承办部门负责将强制隔离戒毒人员送交强制隔离戒毒所继续执行，暂无明文规定。
三、检察建议与对策
为进一步规范执行强制隔离戒毒措施，维护良好的社会治安稳定秩序，根据《中华人民共和国禁毒法》第四十七条、国务院2011年6月26日（2018年9月18日修正）以第597号令公布生效的《戒毒条例》第三十六条、公安部2011年9月19日公布的《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》第六十五条等规定，依据最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》第三条、第十一条，向你单位提出以下建议：
（一）立即采取措施追回现已刑满释放但仍处于强制隔离戒毒期内的脱管人员刘某、徐某、刘某、龚某、陈某、胡某，并送交强制隔离戒毒所继续执行剩余强制隔离戒毒期。
密切关注犯罪嫌疑人杨某、李某、毕某、邓某的诉讼进程，若其刑罚执行完毕后仍处于强制隔离戒毒期内，请及时将其送交强制隔离戒毒所继续执行剩余强制隔离戒毒期。
（二）加大公安机关内部各部门之间的衔接力度，探索建立健全工作机制，并明确责任分工。
建议公安机关刑事办案部门对涉刑强制隔离戒毒人员执行强制措施时，将《强制隔离戒毒决定书》（复印件）、《需继续执行强制隔离戒毒通知书》一并送交看守所登记在册，看守所应当在羁押期限届满七日前告知原刑事办案部门，由原刑事办案部门持《强制隔离戒毒决定书》送交强制隔离戒毒所继续执行剩余强制隔离戒毒期。
对被判处缓刑、管制、单处罚金、免于刑事处罚的强制隔离戒毒人员，看守所应当立即将判决结果通知原刑事办案部门，原刑事办案部门应当在判决当日将强制隔离戒毒人员送强制隔离戒毒所继续执行剩余强制隔离戒毒期。
对被判处刑罚需送监狱执行的强制隔离戒毒人员，刑罚执行完毕后需继续执行剩余强制隔离戒毒期的，看守所应当将《强制隔离戒毒决定书》（复印件）、《需继续执行强制隔离戒毒通知书》等一并送交监狱，并将原刑事办案单位、联系人和联系方式等信息一并告知监狱，商请监狱在刑满释放七日前通知原刑事办案单位。同时看守所在罪犯交付监狱后五个工作日内将所投送服刑的监狱名称等信息告知原刑事办案部门。
（三）加大办案力度。在日常办案过程中，对吸毒人员涉刑案件，特别是对强制隔离戒毒人员涉刑案件加大查办力度，坚决杜绝逃避强制隔离戒毒的情形发生。其次，要加大对毒品类违法犯罪活动的办案力度，依法严惩毒品犯罪分子；要加强涉毒治安案件查处，防止涉毒治安案件演变为涉毒刑事案件，控制毒品滥用增量，减少毒品需求。
（四）加强对《中华人民共和国禁毒法》的学习，规范执行并从严掌握提前解除强制隔离戒毒措施。《中华人民共和国禁毒法》第四十七条规定“强制隔离戒毒的期限为二年。执行强制隔离戒毒一年后，经诊断评估，对于戒毒情况良好的戒毒人员，强制隔离戒毒场所可以提出提前解除强制隔离戒毒的意见，报强制隔离戒毒的决定机关批准。”建议你单位在今后的工作中，严格按照《中华人民共和国禁毒法》的规定执行提前解除强制隔离戒毒措施，对多次违法犯罪的强制隔离戒毒人员应当从严掌握提前解除强制隔离戒毒措施。
（五）明确责任追究。建议你单位制定规范性文件，明确责任追究，盯紧强制隔离戒毒各个环节存在的突出问题，因重视不够、措施不力、责任不落实等造成本应执行剩余强制隔离戒毒期的人员脱管，后果严重的，依法追究相关人员责任。
（六）深入开展毒品预防宣传教育。推动毒品预防教育进学校、进单位、进家庭、进场所、进社区、进农村的“六进工程”，在全社会形成自觉抵制毒品的浓厚氛围。
（七）大力加强禁毒专业队伍建设。加强对禁毒工作专业人才培养，建立专业办案团队，着力提升禁毒工作专业化水平，确保办案质量。
如对检察建议书的内容有异议，请在收到检察建议书之日起十五日内向本院提出书面意见；如无异议，请在收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理，并书面回复本院。
2019年5月5日
十、四川省崇州市人民检察院
就基层治理问题
向某镇政府制发检察建议
【基本情况】
四川省崇州市人民检察院在办理祝某、罗某、陈某等十二人恶势力团伙犯罪案件过程中发现，2012年至2015年，四川省崇州市某镇村委会主任祝某纠集罗某、陈某等十一人，采取寻衅滋事、故意伤害、故意毁坏财物等暴力手段破坏治安秩序、扰乱经济秩序、破坏基层组织建设，牟取征地拆迁、工程承揽、砂石资源等领域非法利益。该团伙被四川省崇州市人民检察院认定为恶势力并提起公诉，首要分子祝某被四川省成都市纪委监委通报为恶势力“保护伞”，被法院判处有期徒刑五年，罗某、陈某等11名团伙成员分别被判处一年七个月至四年六个月不等有期徒刑。在办结上述刑事案件后，四川省崇州市人民检察院按照扫黑除恶专项斗争工作要求，对该案特征、原因、后果及工作改进等方面进行深入分析，并对2016年至2018年案发地镇域其他刑事案件进行统计分析，梳理出该镇妨害社会管理秩序类刑事案件频发等普遍性问题。
【制发过程】
2019年5月，四川省崇州市人民检察院在办理祝某、罗某、陈某等十二人恶势力团伙犯罪案件过程中，发现该案对案发乡镇造成三个方面严重影响：一是恶势力团伙犯罪破坏治安秩序，影响人民群众安全感；二是恶势力团伙扰乱经济秩序，破坏营商环境建设；三是村干部沦为“保护伞”，所在基层组织软弱涣散。需要地方党委政府加大社会治理和基层组织建设力度，铲除黑恶势力犯罪滋生蔓延的土壤。
结合办案，四川省崇州市人民检察院对近年来发生在该镇的刑事案件进行梳理分析，先后2次深入案发乡镇、村社区走访调研，查找当地治安管控难点、人防物防技防薄弱点。经核实，该镇近年来各类刑事发案居于崇州市各乡镇前列，并呈现三大特点：一是寻衅滋事等妨害社会管理秩序类刑事案件频发，社会治安管控亟待进一步加强；二是刑满释放人员、吸毒人员犯罪以及结伙作案占比较高；三是外来流动人员犯罪呈明显增多趋势，流动人口管理服务已成为社会治理的薄弱环节。
四川省崇州市人民检察院立足推进基层组织建设、基层社会治理，促进基层治理体系和治理能力现代化，于2019年10月23日向某镇政府宣告送达检察建议书。建议镇政府：一是纵深推进扫黑除恶专项斗争；二是积极开展工程建设领域专项整治；三是加强对村（社区）两委成员的监督管理；四是推进农村社会治安防控体系建设；五是加强流动人口管理服务和法治宣传教育。
【被建议单位回复和采纳情况】
2019年11月5日，某镇政府对检察建议予以书面回复，提出如下整改落实措施：一是建立涉黑涉恶违法犯罪案件线索发现移交机制，健全社会治安网格化服务管理体系，纵深推进扫黑除恶专项斗争；二是建立涉工程项目纠纷管理台账，逐项清理、解决各类涉项目建设纠纷；三是加强基层组织建设，开展村（社区）两委成员联查联审，落实村民议事协商、村务公开、村级事务管理等监督管理机制；四是复查清理“雪亮工程”覆盖区域，增加刑事案件高发区域视频监控点位，推进农村社会治安防控体系建设；五是开展流动人口服务管理专项整治，结合依法治市开展常态化法治教育。
【跟踪督促和落实情况】
某镇政府回复以后，检察机关先后4次到该镇政府回访并深入村、社区开展调查，了解到该镇优化64个廉情观察点，依规对6名基层组织干部作出组织处理，向2个“软弱涣散”村级党组织派驻第一书记，推动形成风清气正的基层政治生态；开展工程建设领域专项整治，该镇政府领导逐一包干化解涉工程项目纠纷12个；加强社会治安防控力度，新增视频监控点位18处、“慧眼工程”设备19组及照明设备200余组，接入社会视频资源10处；辖区内治安和刑事案件同比减少38%，社会治安总体形势明显好转。
【效果和意义】
随着我国城市化进程持续提速、市域经济的不断发展壮大，受虹吸效应影响，农村地区呈现出人口空心化、经济凋敝化、基层组织涣散化的特征，导致超大城市城乡结合地区基层政权效能减弱、经济发展“潜规则”“亚文化”盛行，并滋生出黑恶势力犯罪，基层治理已经成为国家治理现代化的突出问题之一。
四川省崇州市人民检察院根据办理案件暴露出来的问题，从推动乡村社会治理体系和治理能力现代化、强化农村基层组织建设、改善超大城市区域营商环境等方面，向镇政府精准提出社会治理的具体改进措施，帮助基层政府规范基层小微权力，增强基层政权效能，破除城乡结合地区经济建设领域潜规则，切实补强了社会治理的薄弱环节。
【检察建议书】
四川省崇州市人民检察院
检察建议书
崇检建〔2019〕5号
某镇人民政府：
近期，本院办理了发生在某镇的祝某等十二人恶势力团伙犯罪案件。经本院提起公诉后，被成都市纪委监委通报为恶势力“保护伞”的团伙首要分子祝某被崇州市人民法院以寻衅滋事罪、故意伤害罪判处有期徒刑五年，罗某、陈某等十一名团伙成员分别被判处一年七个月至四年六个月不等有期徒刑。该案反映出如下情况：
（一）恶势力团伙犯罪破坏治安秩序，侵害群众合法权益。祝某、罗某、陈某等十二人，为在征地拆迁、工程承揽、砂石资源等领域牟取非法利益，相互纠集逐渐形成以祝某为首，以罗某、陈某为骨干，其他人员积极参与的犯罪团伙。该团伙主要采取寻衅滋事、故意伤害、故意毁坏财物等暴力手段破坏治安秩序，如为争夺、强揽工程项目，驾车追逐、殴打他人，砸毁他人车辆；为大肆盗挖砂石，蓄意报复前来阻止的村干部，在公共场合持械打伤村干部；为在征地拆迁中牟取利益，持枪枪击村民住宅、砍伐村民桂花树，以暴力威胁、恐吓村民。该团伙实施的一系列违法犯罪活动，破坏某镇及周边治安秩序，侵害人民群众人身、财产权益，严重影响群众的安全感，造成恶劣社会影响。该案的发生，反映出某镇在社会治安综合治理方面存在诸多问题和薄弱环节。
（二）恶势力团伙扰乱经济秩序，破坏营商环境建设。祝某、罗某、陈某等十二人组成的恶势力团伙，明面上以祝某在村集体担任村主任职务形成的地位和影响力为招牌，暗地里以罗某网罗有犯罪前科的社会闲杂人员为班底，采取暴力方式非法牟利并扰乱经济秩序。该团伙未经招投标程序，基本垄断与永和村征地拆迁、基础设施建设相关的工程项目；以暴力手段，在某镇范围内从他人手中强夺建设工地土石方工程。该团伙利用作为村干部的权力之手和作为恶势力的暴力之手，以非法打压、排挤、恐吓等方式设置障碍、形成垄断，限缩业主单位、建设单位选择合作方的范围，不正当地削弱了其他市场主体的竞争力，影响公平竞争的市场秩序和招商引资形象，破坏某镇营商环境建设。该案的发生，反映出某镇在征地拆迁、配套工程建设领域存在项目管理不够规范、事中监督力度不够等问题。
（三）村干部沦为恶势力“保护伞”，所在基层组织软弱涣散。祝某利用担任村主任的身份，既直接参与恶势力团伙违法犯罪，又沦为恶势力“保护伞”。在其任村主任期间，该村党支部的领导职能弱化，村两委及成员的监督制约未发挥实质作用，祝某逐渐把持村务并攫取非法利益。如祝某明知团伙成员采取暴力犯罪手段“强力推进拆迁”，不仅隐瞒不报、纵容犯罪，而且还与团伙成员形成“利益共同体”，将有关征地拆迁和建设项目交由团伙成员开展；团伙成员偷运砂石被村上有关人员发现后，祝某不仅不上报公安机关和党委政府，还打招呼放行；在公安机关调查团伙成员违法犯罪行为时，祝某通风报信、提供出逃资金等。该案的发生，反映出某镇在基层组织建设中存在考察不全面、管理不严格、监督不及时、村级事务监督管理机制不健全等问题，村干部沦为恶势力“保护伞”后，严重影响到人民群众对党委政府的信任与支持。
结合办理该案，本院对近年来发生在某镇的刑事案件进行了梳理分析，发现各类刑事案件频发多发。据统计，2016年至2018年，发生在某镇的各类刑事案件有447件，三年分别为173件、131件和143件，案件数量一直在高位徘徊，居于全市各乡镇前列。这些案件呈现三大特点：一是寻衅滋事等“九类刑事案件”和破坏社会管理秩序类刑事案件占比较高，社会治安管控亟待进一步加强；二是刑满释放人员、吸毒人员犯罪以及结伙作案占比较高，团伙化犯罪、累犯、再犯趋势明显，祝某等十二人恶势力团伙犯罪案件中就有5人为刑满释放人员；三是外来流动人员犯罪比例较高，某镇近三年来流动人口呈逐年上升趋势，2018年流动人口达18000余人，流动人口管理服务已成为社会治理的薄弱环节。
2014年7月，住建部等七部委公布全国重点镇名单，某镇位列其中。全国重点镇是小城镇建设发展的重点和龙头，目前某镇以生态、居家特色建设崇州城市副中心，是全市经济发展的重点地域且处于高速发展期，招商引资项目多、在建待建工程多、经济高质量发展点位多，人流、物流、资金流较大。与此相应，社会治安管控、社会治理、基层组织建设等也应当与经济社会发展相匹配，有关工作需同步加大力度。
为进一步推进某镇治理体系和治理能力现代化，增强人民群众的安全感，积极营造良好的法治环境和营商环境，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之的有关规定，特提出如下建议：
（一）纵深推进扫黑除恶专项斗争。认真落实中共中央、国务院《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，建立健全涉黑涉恶违法犯罪案件线索发现移交机制，充分发挥基层社会治安综合治理网格化服务管理平台的作用，筑牢共建共治共享的社会治理格局。注重依靠和发动群众积极举报，加强对重点行业、重点领域涉黑涉恶问题线索摸排力度，对发现的涉黑恶、涉保护伞线索及时移交公安机关、纪委监委等部门，切实增强严厉打击涉黑涉恶违法犯罪的震慑力度。
（二）积极开展工程建设领域专项整治。按照中央、省、成都市和崇州市关于开展扫黑除恶专项斗争的决策部署，聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域，紧盯容易滋生黑恶势力的经济基础、经济行为不放，优化某镇营商环境，维护市场经济秩序。针对在建工程项目进行清理，排查有无利用暴力、威胁手段强揽工程、阻工扰工、强买强卖砂石建材、破坏生产经营等违法犯罪行为，发现线索及时移交；排查有无镇、村干部以他人名义、挂靠企业名义、合伙投资入股等变相手段，或者利用职位身份、职位形成的影响力帮助特定关系人拉关系等方式承包或插手本地工程项目的情况，发现问题依法依规进行处理；依法妥善处理涉工程项目纠纷，防止发生暴力冲突事件，保护投资单位、业主单位、施工单位的合法权益；加强自然资源管理，协同有关部门严厉惩治盗挖盗运砂石等违法犯罪行为。
（三）加强对村（社区）两委成员的监督管理。把基层组织建设、乡村治理、扫黑除恶有机结合，从严管理基层干部，严防“保护伞”再次出现。认真落实省委、省政府《关于坚持农业农村优先发展推动实施乡村振兴战略落地落实的意见》，严格村（社区）两委成员选拔任用制度规定，完善候选人联审机制，坚决把受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶等问题的村“两委”班子成员清除出去，切实防范黑恶势力把持基层政权。规范村民议事协商机制，完善并落实村务公开制度，严格村级事务监督工作要求，加大村级事务和公共资金使用督查力度。加强对村（社区）组织实施项目的监管，严格落实程序规定，保障群众知情权、参与权和监督权。
（四）推进农村社会治安防控体系建设。依照中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》、四川省委政法委《关于在幸福美丽新村建设中实施“雪亮工程”的指导意见》，开展农村安全隐患治理，清除治安死角，提升群众安全感。对现有“雪亮工程”覆盖区域进行复查清理，确保正常运转；针对天网无法覆盖的重点区域、治安刑事案件高发频发地点、车流量较大路口、砂石采挖必经道路等，增加“雪亮工程”视频监控点位，升级优化硬件设备。组织群众学习通过电视和手机查看“雪亮工程”监控视频及使用报警功能，组织网格员学习维护、巡查“雪亮工程”监控设备，充分发挥“雪亮工程”的群防群治作用，进一步挤压黑恶势力在农村基层的滋生空间。
（五）加强流动人口管理服务和法治宣传教育。依照《四川省流动人口信息登记办法》，严格落实流动人口暂住登记制度。对辖区内所有宾馆、小旅馆进行专项整治，开展全镇范围内出租房摸排清理，对无证经营和未进行登记管理的，责令限期整改。充分发挥政府管理职能，与辖区内企业形成合力，引导企业内部建立流动人口登记管理服务机制，确定协管人员，负责本企业流动人口登记录入，加强对外来务工人员的管理和服务。结合依法治市工作，常态化开展法治宣传教育，不断提升工作成效，增强公职人员和人民群众法治意识。
如对检察建议书有异议，请于七日内向本院提出；如无异议，请你单位按照上述内容，认真整改落实，并于两个月内将整改落实情况书面回复本院。
2019年10月22日
十一、陕西省人民检察院
就人防工程易地建设及易地建设费
征收管理问题
向人防监督管理部门制发检察建议
【基本情况】
自2015年检察机关开展公益诉讼工作以来，陕西省检察机关办理涉人防领域公益诉讼案件128件，其中向各级人防主管部门发出检察建议案件120件，向人民法院起诉案件8件。在这些案件中，建设单位未缴易地建设费约1.46亿元;人防主管部门违规减免易地建设费约558万元。检察机关发出检察建议后已追缴约6700万元，起诉人民法院后已追缴474.47万元。
陕西省检察院通过办理上述人防领域案件，发现人防领域行业监管中存在以下普遍性问题：一是对本应依法修建防空地下室的未要求修建，而是以征收易地建设费代替；二是对因地质等原因不能修建人防工程的，未及时征收或未足额征收易地建设费，致使易地建设费长期拖欠；三是易地建设费催缴通知书发出后未继续进行追踪；四是违规减免易地建设费或擅自提高征收标准；五是收取的易地建设费挪作他用，未专项用于人防建设。陕西省检察院认为，这些问题的存在，既损害国家利益和社会公共利益，又给国防安全和人民生命财产安全带来极大隐患，因此有必要向人防监督管理部门提出社会治理检察建议。
【制发过程】
陕西省检察院就履职中发现的问题，与人防监督管理部门进行了多次座谈，征求人防监督管理部门意见，人防监督管理部门对陕西省检察院提出的问题表示认同，同时表示此类问题也严重影响人防事业发展，必须加强监督管理。
为进一步规范人防工程易地建设监管，切实保护国有资产和人民生命财产安全，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》和《人民检察院检察建议工作规定》有关规定，2019年8月15日，陕西省检察院向人防监督管理部门送达检察建议书，提出如下建议：
一是指导下级人防监督管理部门进一步加强对人防工程建设的监管。严格人防工程建设审批，严格审核易地建设条件，严格足额征收易地建设费。凡符合缴纳条件而不缴纳或未足额缴纳易地建设费的，必须严格依法追缴。
二是对人防工程建设及易地建设费的征收使用及管理情况开展专项检查，重点检查2015年以来的工作情况。对检察机关督促但仍未完全追缴到位的易地建设费，应及时建立台账，全面予以追缴，防止国有资产流失；依法收取的易地建设费，专项用于人民防空建设，不得平调、挪用、截留。
三是严格执行易地建设费减免的相关规定，明确相关条件、完善相关程序、严格相关主体责任，避免各地出现执行易地建设费减免规定不一致的情况。
四是指导下级人防主管部门与当地检察机关建立协作机制，积极配合检察机关开展公益诉讼工作，对需要检察机关支持配合的及时进行沟通联系。
五是加强对人防执法人员的教育和监督，增强执法人员的责任心，提高执法能力，教育其履职尽责、廉洁从政。加大监督检查力度，对滥用职权、徇私舞弊或者有其他违法行为的执法人员，要依法依规严肃处理。
【被建议单位回复和采纳情况】
检察建议发出后，人防监督管理部门高度重视，召开党组会议专题研究整改措施，制定任务分解表，在人防工作推进会上，要求下级人防监督管理部门认真开展自查自纠和整改落实。
【跟踪监督情况和落实效果】
2019年9月3日，人防监督管理部门联合检察机关下发《关于开展人防工程审批和易地建设费专项检查监督活动的通知》，决定集中开展一次人防工程审批和易地建设费征收使用管理专项检查监督活动。陕西省检察院和人防监督管理部门组成联合检查组，赴各市进行抽查，督促整改，对经检察机关依法督促后仍不依法履职，符合公益诉讼起诉条件的将依法起诉。
2019年10月11日，人防监督管理部门向陕西省检察院书面回复了阶段性工作进展情况：
一是与检察机关联合下发了《关于开展人防工程审批和易地建设费专项检查监督的通知》及有关统计表，下级人防监督管理部门接通知后都很重视，立即开始行动。及时向当地政府汇报，主动与当地检察机关联系，共同发文，制定方案，抓好落实。目前，自查阶段的工作基本完成，自查报告正在陆续上报。
二是将专项检查监督与陕西省纪委关于全省人防系统腐败问题专项治理紧密结合，共同推进。按照陕西省纪委要求，人防监督管理部门于9月12日制定下发了《人防系统廉政风险点及腐败问题表现形式大排查工作方案》，9月17日召开了人防系统腐败问题专项治理工作推进会，人防监督管理部门主要领导在讲话中特别强调要认真抓好陕西省检察院检察建议书和联合发文的落实工作，并与下级人防监督管理部门主要领导签订了责任书。要求把这两项工作紧密结合起来，抽调专人，夯实责任，限期完成。
三是开展检查督查。从9月初开始，人防监督管理部门分成4个组分别由一名领导带队，赴各地开展工作督查。其中人防工程审批和人防工程易地建设费是这次督查的重点内容之一。人防监督管理部门主要领导先后赴西安市等地督查，到人防工地现场查看，要求应建必建、应收尽收，发现违法违规问题及时指出，彻底整改。
四是2019年8月以来，人防监督管理部门党组会议先后6次研究讨论专项检查监督和人防系统腐败问题专项治理工作。10月11日，人防监督管理部门主要领导在党组会议上强调，要把专项检查监督和人防系统腐败问题专项治理作为当前人防系统的一项重大政治任务，周密安排，精心组织。要认真办理各级检察院发出的检察建议书，扎实开展自查自纠和整改工作。要加强领导，提高认识，采取切实可行的措施，确保专项检查监督取得实实在在的成效。截至2019年底，共排查建设项目5688个，查出问题项目544个，已追缴易地建设费约2.8亿元，落实拟补建人防工程13.8万平方米。
【效果和意义】
该检察建议是陕西省检察院针对全省检察机关办理国有财产领域公益诉讼案件工作中发现的普遍性问题，向人防监督管理部门发出的社会治理检察建议。旨在加强人防主管部门监督管理，规范人防工程建设及人防易地建设费收缴工作，维护国防安全和人民生命财产安全，避免国有财产流失。同时，对加强检察、行政机关间协作，共同促进行政机关依法行政具有积极的示范效应。
【检察建议书】
陕西省人民检察院
检察建议书
陕检行建〔2019〕61000000002号
某人防监督管理部门：
人防工程建设事关国家和人民生命财产安全。依据《中华人民共和国人民防空法》、《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》相关规定，城市新建民用建筑均要同步修建防空地下室，确因地质、地形、施工条件等原因不能修建的，建设单位必须报经人民防空主管部门核实同意，并按照有关标准缴纳人民防空工程易地建设费（以下简称易地建设费），由人民防空主管部门统一组织易地建设。按照《中华人民共和国行政诉讼法》规定，陕西省检察机关依法开展了对人防工程易地建设情况的监督。自2015年检察机关开展公益诉讼工作以来，陕西省检察机关办理涉人防领域公益诉讼案件128件，包括向各级人防主管部门发出检察建议案件120件，向人民法院起诉案件8件。在这些案件中，建设单位未缴易地建设费约1.46亿元;人防主管部门违规减免易地建设费约558万元。检察机关发出检察建议后已追缴约6700万元，起诉人民法院后已追缴474.47万元，仍有近8000万元未追缴到位。
从陕西省检察机关已经办理的人防公益诉讼案件来看，存在以下问题：对本应依法修建防空地下室的未要求修建，而是以征收易地建设费代替；对因地质等原因不能修建人防工程的，未及时征收或未足额征收易地建设费，致使易地建设费长期拖欠；易地建设费催缴通知书发出后未继续进行追踪；违规减免易地建设费或擅自提高征收标准；收取的易地建设费挪作他用，未专项用于人防建设。这些问题的存在，既损害国家利益和社会公共利益，又给国防安全和人民生命财产安全带来极大隐患。鉴于你单位为陕西省人防主管部门，为进一步规范人防工程易地建设监管，切实保护国有资产和人民生命财产安全，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，提出如下建议：
一、指导全省各级人防主管部门进一步加强对人防工程建设的监管。严格人防工程建设审批，严格审核易地建设条件，严格足额征收易地建设费。凡符合缴纳条件而不缴纳或未足额缴纳易地建设费的，必须严格依法追缴。
二、对全省人防工程建设及易地建设费的征收使用及管理情况开展专项检查，重点检查2015年以来的工作情况。对全省各级检察机关督促但仍未完全追缴到位的易地建设费，应及时建立台账，全面予以追缴，防止国有资产流失；依法收取的易地建设费，专项用于人民防空建设，不得平调、挪用、截留。
三、严格执行易地建设费减免的相关规定，明确相关条件、完善相关程序、严格相关主体责任，避免各地出现执行易地建设费减免规定不一致的情况；
四、指导各级人防主管部门与当地检察机关建立协作机制，积极配合检察机关开展公益诉讼工作，对需要检察机关支持配合的及时进行沟通联系。
五、加强对人防执法人员的教育和监督，增强执法人员的责任心，提高执法能力，教育其履职尽责、廉洁从政。加大监督检查力度，对滥用职权、徇私舞弊或者有其他违法行为的执法人员，要依法依规严肃处理。
你单位在收到本建议书后，如有异议请在7日内书面回复本院；如无异议请及时研究并采取有效措施推进相关工作，并在收到建议书后两个月内，向本院书面反馈开展工作情况。
2019年8月15日
十二、甘肃省人民检察院
就金融机构风险防范问题
向某省级金融机构制发检察建议
【基本情况】
2017年7月至2018年9月，甘肃省永靖县公安局和临夏州公安局陆续对某金融机构发生的12起涉及贷款业务的刑事犯罪立案侦查，该系列案件涉案本金9355万元，利息5078万元。甘肃省人民检察院对此12起案件进行了调卷审查，发现该12起案件反映出某金融机构内部存在以下明显管理漏洞：一是贷款三查制度流于形式；二是贷款发放逆程序操作，存在先发放贷款后审批情况；三是某金融机构工作人员参与贷款资料造假，违反了《中华人民共和国商业银行法》《国务院关于农村金融体系改革的决定》及中国人民银行《进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》等规定。经与某金融机构的上级单位某省级金融机构及该金融机构进行座谈，进一步深入了解发案原因、过程等情况，向案发单位的上级单位某省级金融机构发出检察建议，建议某省级金融机构指导地方金融机构开展行业内部整治，健全、落实金融机构内部监管机制，提高金融机构防范金融风险能力，加强金融机构员工管理。
【制发过程】
2017年7月至2018年9月，某金融机构集中爆发多起涉及信贷业务的刑事案件，涉案资金数额巨大，给该金融机构造成了重大损失。为稳妥处理这批案件，2019年5月，根据检察长要求，甘肃省检察院派出办案指导组，赴临夏州和永靖县对该批案件调卷审查。在案件审查中，办案指导组发现某金融机构内部存在明显管理监督漏洞，可能引发新的金融风险，需要行业主管部门进一步加强和改进监管工作。考虑到因原理事长雷某贪贿案造成的恶劣影响和严重后果，某省级金融机构当前处于一个特殊阶段，面临的困境和难题不少，需要检察机关给予大力支持，2019年6月，甘肃省检察院决定在对某金融机构系列案件加强督导的同时，向某省级金融机构制发检察建议，帮助其整章建制，堵塞漏洞，化解风险，渡过难关。为将检察建议做成刚性，达到建议单位和被建议单位之间的双赢，甘肃省检察院派员先后与某省级金融机构及其分支机构进行了座谈，共同研究、梳理某省级金融机构内部管理和机制设置中存在的问题，保证了检察建议的准确性和可行性。7月初，检察建议书初稿完成，甘肃省检察院法律政策研究室对初稿进行了审核，对文书内容进行了法律审核，从加强文书规范性、说理性等方面，提出了修改意见。后经向某省级金融机构征求意见，多次修改完善，检察长对检察建议书进行了审核签发。2019年8月6日，甘肃省检察院党组副书记、副检察长带队向某省级金融机构理事长宣告送达了检察建议书。
【被建议单位回复和采纳情况】
2019年11月11日，某省级金融机构以《关于贯彻落实甘肃省人民检察院检察建议书相关情况的报告》向甘肃省检察院回复落实情况，全部采纳了检察建议书中的四项建议内容，提出了六条落实措施。
【跟踪督促和落实情况】
某省级金融机构开展了查风险、查隐患、查漏洞、查行为的“四排查”活动，对各业务、各条线，尤其信贷领域开展金融乱象排查整顿；规范理事会运行机制，对“三重一大”事项全面监督，同时在白银等7地增设审计小组；制定多项制度，强化管理的规范化、信息化，成立贷款咨询评估专家小组；多措并举强化全体干部职工遵纪守法意识和合规经营理念。甘肃省检察院将结合案件办理，就检察建议落实效果与某省级金融机构长期保持联系，通报工作进展，加大赃款追缴，协商内部涉案人员处理，督促管理机制落实到位，为甘肃省金融业务健康发展和金融秩序稳定创造良好条件。
【效果和意义】
2017年9月，某省级金融机构原理事长雷某以受贿罪、巨额财产来源不明罪被依法查处。雷某在担任某省级金融机构理事长的十年期间，利用职务便利，违规插手和干涉贷款审批、汇票承兑、授信业务及干部选拔，多名干部牵涉行贿、违规发放贷款，金融机构内部金融乱象频出，资金损失严重，对外形象和声誉遭受很大损害，危害后果十分严重。某金融机构系列案件的发生与此情况密切关联。在某省级金融机构面临艰难之际，甘肃省检察院发出的检察建议书提出指导地方金融机构开展行业内部整治、健全落实金融机构内部监管机制、提高金融机构防范金融风险能力、加强金融机构员工管理的四项合理化建议，既为金融机构整顿秩序，严格监管开出一剂“良方”，又为金融机构提振精神、走出困境、重塑形象撑腰鼓劲，彰显了检察机关在服务甘肃省金融健康发展，防范化解重大金融风险中应有的政治站位和责任担当。
本案的典型意义在于：
一是为严格遵循检察建议规范化流程提供了典范。该案检察建议在制发程序上，严格遵循《人民检察院检察建议工作规定》和《甘肃省人民检察院关于规范和加强检察建议工作的实施意见》规定的流程，调查核实不打折扣，审核审签不走过场，与被建议单位沟通、向被建议单位征求意见深入、耐心，宣告送达注重方式、场合、效果；在制发形式上，严格按照《人民检察院检察建议工作规定》规定的文书内容和《人民检察院检察建议法律文书格式样本》规定的文书格式制作检察建议书，法律政策研究部门在审核过程中，详细指出了文书制作中格式不够规范、内容不够集中、说理不够透彻、依据不够充分、建议与问题对应性不够强、语言不够简洁等问题，分管检察长、检察长在审核审签文书过程中，多次对修改完善提出建议，正式检察建议文书相比提交审核稿，篇幅减少了一半，不仅依法有据，而且规范性、说理性均有了大幅提升，审核程序对保证文书质量发挥了重要作用。
二是为制发社会治理类类案检察建议提供了典范。该案检察建议是在系统梳理、深入研究了某金融机构发生的12起涉及贷款业务的刑事犯罪案件的共同特点、共同问题基础上制作的，案情高度概括，问题精准直接，依据充分明确，建议简明扼要，语言平实专业，为如何加强类案检察建议文书的针对性、说理性，提供了有益范本。
三是为类案检察建议如何“做成刚性”“做到刚性”提供了典范。该案办案程序规范，提升了检察司法的公信力；办案质量过硬，保证了检察建议的精准性；检察机关与被建议单位沟通顺畅，检察建议宣告送达、跟踪督促有力扎实，确保了检察建议的采纳和效果。
【检察建议书】
甘肃省人民检察院
检察建议书
甘检建〔2019〕1号
某省级金融机构：
本院经对某金融机构集中爆发的12起案件调卷审查，发现某金融机构内部存在明显管理监督漏洞，可能引发新的金融风险，需要行业主管部门进一步加强和改进监管工作。
2017年7月至2018年9月，永靖县公安局和临夏州公安局陆续对某金融机构发生的12起涉及贷款业务的刑事犯罪立案侦查，该系列案件涉案本金9355万元，利息5078万元，合计1.4433亿元。其中，经检察机关审查逮捕的崔某涉嫌骗取贷款案、刘某涉嫌骗取贷款案和刘某某涉嫌骗取贷款案，均是采取提供虚假贷款资料，借用他人身份证明或冒用他人签名的手段获取大额贷款，截至案发前大部分贷款未予归还。上述事实，有书证、证人证言、犯罪嫌疑人供述等证据证实。目前，检察机关对崔某以骗取贷款罪批准逮捕，对案件涉及的某金融机构工作人员刘某以违规发放贷款罪批准逮捕。同时，涉案的其他某金融机构工作人员王某等五人被公安机关以涉嫌违规发放贷款罪取保候审。其余案件尚在公安机关侦查环节。
经对12起案件调卷审查，发现其他案件情形与上述三案基本一致，同时还发现某金融机构内部存在明显管理漏洞：一是贷款三查制度流于形式。刘某某涉嫌骗取贷款一案中，某金融机构未对刘某某申请9笔贷款的贷款人资格、贷款用途、贷款资料和偿还贷款能力进行核查，就发放贷款3410万元，致使3190万元未能归还。二是贷款发放逆程序操作，存在先发放贷款后审批情况。贷款人仅向某金融机构提交身份证明材料，贷款就能发放，而后贷款人才补报虚假贷款资料，出现信贷管理系统审批时间早于纸质资料审批时间现象。这一情况在崔某案、刘某案、刘某某案中均有体现。三是某金融机构工作人员参与贷款资料造假。刘某某案中，某金融机构杨塔分支机构工作人员在两笔贷款发放中，存在与贷款人共同补报虚假资产证明的情况。四是某金融机构法人代表严重侵害法人权益。在卷证据表明，某金融机构原理事长马某对于案件中大部分冒名贷款、关联贷款负有不可推卸的责任。刘某某案中，有6名证人证实贷款违规发放是马某事先安排或授意。在其他案件中也存在相同情况；五是某省级金融机构原理事长雷某受贿案在金融机构内部造成的恶劣影响和负面效果还未完全消除。
鉴于以上问题，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，提出如下建议：
（一）指导地方分支机构开展行业内部整治。根据《中华人民共和国商业银行法》等相关规定，建议主管单位强监管、治乱象、严问责，指导、督促地方分支机构以规范信贷业务、治理金融乱象为内容，开展业内隐患自查、风险定期排查和专项整治工作，重点检查是否严格执行贷款三查制度，在贷前、贷中、贷后不同阶段是否从严把关，是否将审贷分离制度、贷款审批委员分工负责制度落实到位，贷款资金是否真正流向实体经济，对发现的严重违反金融管理法律法规的直接责任人员和管理人员严肃问责，涉嫌犯罪的及时移交有关机关查处。
（二）健全、落实该金融机构内部监管机制。根据《国务院关于农村金融体系改革的决定》，该金融机构建立了社员代表大会、理事会、监事会三权分立的核心治理制度。但在实践中，该金融机构“三会”制度形同虚设，理事会和监事会的规范制度没有建立，理事会受到上级控制，监事会流于形式，无法发挥有效的内部监管，这点在雷某受贿案和某金融机构系列案件中有充分体现。建议进一步规范理事会运行机制，明确理事长权限范围，落实监事会制度，真正发挥监事会对理事会的内部监管作用。
（三）提高该金融机构防范金融风险能力。建议按照中国人民银行《进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》，制定切实可行的风险管理制度，进一步细化风险防控操作流程，充分运用现代化信息手段加强风险防控；对该金融机构内控机制、流程开展科学化评估，对潜在风险做出预判，提高对各类金融风险的预警能力；加强政策方针研究，强化对贷款行业甄别，降低不良贷款形成；建立健全信用评估体系，通过信用风险评估完善风险预警，减少风险事件。
（四）加强该金融机构员工管理。建议加强员工法治教育，通过学习相关金融法律法规，剖析违法犯罪典型案例，增强员工自律意识和法治观念，确立行为底线，划定行为红线，绷紧行业“高压线”；建议对关键岗位员工加大风险防控教育培训，使其掌握正确风险防控手段，保持对风险警惕，具备应对风险能力；注重员工职业道德培养，树立诚信、合规、尽职的职业价值理念，提高员工整体素质和职业道德水准；建立风险防范考评机制，将风险防控考核纳入员工日常考评，提高员工参与风险防控工作的主动性。
对检察建议书有异议的，请自收到检察建议书之日起十日内提出；如无异议，请将落实情况于收到检察建议书后两个月内书面回复本院。
2019年8月2日
编辑：丁靓
来源：最高人民检察院
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