刘秉镰、张伟静|新发展格局下中国高水平对外开放与区域协调发展：历史演进、理论逻辑与实现路径
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新发展格局下中国高水平对外开放与区域协调发展：历史演进、理论逻辑与实现路径
刘秉镰 张伟静
► 刊期：《经济与管理研究》2023年第3期
► 作者简介：刘秉镰，南开大学经济与社会发展研究院教授、博士生导师；张伟静，南开大学经济学院博士研究生，通信作者。
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内容提要
自1978年改革开放以来，中国对外开放先后经历有限开放、扩大开放、全面开放和深化开放四个阶段，区域经济格局也从计划平衡发展演变到非均衡发展再到协调发展。新发展格局下，原有对外开放模式在促进区域协调发展方面存在一些局限性，亟须开展新一轮的高水平对外开放。以新发展理念和人类命运共同体为引领理念，本文从“更大范围-市场开放-全国统一大市场、更宽领域-贸易开放-产业协同发展、更深层次-制度开放-区域治理模式”三个维度构建新发展格局下高水平对外开放促进区域协调发展的逻辑框架，并在此基础上提出高水平对外开放促进区域协调发展的实现路径。
关键词
新发展格局；高水平对外开放；区域协调发展；制度型开放；全国统一大市场本文将梳理对外开放下中国区域经济格局的演进历程，然后剖析原有对外开放模式在促进区域协调发展方面存在的局限性，并立足于新发展格局的时代背景，厘清高水平对外开放促进区域协调发展的作用机理，最后探索新发展格局下高水平对外开放促进区域协调发展的实现路径。
一、对外开放下中国区域经济格局的演进历程
自1978年改革开放以来，中国对外开放先后经历了有限开放、扩大开放、全面开放和深化开放四个阶段，创造了中国奇迹，取得了巨大的成就。随着对外开放的扩大，大量外资进入国内市场，要素增长空间得以扩展，但在促进国家经济快速发展的同时，也使区域经济从计划平衡发展走向非均衡发展，引发三大差距问题。如今，随着对外开放逐渐深化，加之一系列改革调控，区域经济正在从不协调发展走向协调发展，如表1所示。（一）1978—1991年：有限开放与三大地带的形成
1. 有限开放的时代背景及其政策导向
为了解决计划经济导致的生产效率低下、与发达国家差距不断扩大的问题，中国启动了以经济建设为中心和四个现代化为目标的改革开放战略。以1978年党的十一届三中全会为标志，中国进入改革开放的历史新时期，对内调整生产关系，逐步引进市场机制，对外开放市场，利用国际资本和技术来盘活经济生产要素，扩展经济增长空间。
改革开放初期，开放范围较为有限，以经济特区为对外开放的窗口，沿着“特区—沿海—沿江—沿边”的开放路径渐进推进。这一阶段，东部沿海地区实行更为自由开放的经济政策，积极发展外向型经济，通过“三来一补”等方式引进外资和先进技术，与国内的资源和劳动力相结合，加快产业升级和经济快速发展，促使东部地区迅速成为对外开放与经济发展的“领头羊”。
2. 有限开放下区域经济格局的变化
在有限开放阶段，“特区—沿海—沿江—沿边”的渐进式开放路径可以用效率优先和增长极理论加以解释，优惠的政策加上庞大的中国市场吸引大量外企入驻沿海城市的经济技术开发区。这种在效率优先的基础上进行共享性分配的经济政策，在高速度发展阶段初期行之有效。初次分配要求效率优先，再分配适度考虑公平，这无疑有助于实现赶超战略。但是若长期实施这一分配原则，将会导致整个社会收入分配和财富呈现结构性失衡，从而引起比较严重的社会矛盾。在中国经济快速发展和东部崛起的过程中，出现了对外开放水平梯度差、经济要素从中西部地区流向东部沿海地区、东中西部的区域差距扩大问题，导致区域经济由初始的计划平衡走向非均衡发展。如图1所示，以东部地区为基准，中部地区、西部地区与东部地区的国内生产总值（GDP）比值在1978年后呈现下降趋势，并且这一差距随着1992年对外开放的扩大而扩大。
（二）1992—2000年：扩大开放与三大差距的出现
1. 扩大开放的时代背景及政策导向
随着苏联解体、东欧剧变，外部环境愈发复杂，西方国家又开始对中国实行封锁，国内也出现不少有关改革方向的争议并对开放政策质疑。1992年初的邓小平南方谈话再一次向全世界表明了中国改革开放的决心。随后，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，并明确提出要和国际市场接轨，深化外贸体制改革，进一步扩大外向型经济。
这一时期，对外开放的广度和深度都大大加强。一方面，开放区域由点到线再到面，由沿海地区逐渐向内陆扩张，形成了沿海、沿江、沿边、内陆多层次的开放格局；另一方面，以浦东开发区为标志，利用外资迈上新台阶，基本构建了以产业导向为特点的外商投资政策体系，在汇率并轨、经常项目可兑换、外贸体制改革等因素的综合影响下，对外贸易得到了快速增长。
2. 扩大开放下区域经济格局的变化
在扩大开放阶段，尽管中央开始关注区域失衡问题并采取了一些均衡性调控政策，但在以扩大开放和要素市场化改革为主导的战略指引下，经济要素持续从中西部地区流向东部地区，从中小城市流向大城市，从农村流向城市，三大差距不断凸显，区域失衡现象主要表现在：
（1）地区差距继续扩大。虽然中央开始释放内陆对外开放潜能，东部地区增长极外溢效应发挥作用，使东部地区的一些产业开始向中西部地区转移，但由于东中西部地区之间缺乏统一的协调机制和紧密的产业联系，中西部地区承接产业转移的能力较弱，导致中国只发生了部分的相对产业转移。高端产业仍集中在东部地区，中西部地区产业结构明显落后，东中西部地区之间的差距不但没有缩小，反而持续扩大。到2000年，东中西部地区占全国GDP的比值分别达到59.4%、27%和13.6%。
（2）城乡差距与城市分化。对外开放的扩大也使国内市场竞争逐渐激烈，出现国际竞争国内化、国内竞争国际化的局面，叠加地方政府“唯GDP论”的晋升锦标赛竞争，使得要素在地方政府干预下加速流动，产业布局从分散走向集中。伴随要素流动速度的强化，劳动力、资本越来越集中于城市地区尤其是大城市，导致了城市与农村的差距、大中小城市之间的分化愈加明显，出现“大城市病”与中小城市功能性萎缩，农村收入水平、基础设施、公共服务等与城市相比存在较大差距。到2000年，城市居民人均收入约是农村居民人均收入的2.79倍，全国约17.4%的人口、41.2%的外商直接投资集中在省会城市和直辖市。
（三）2001—2011年：全面开放与四大板块格局
1. 全面开放的时代背景及政策导向
在科技进步和世界经济一体化浪潮的推动下，跨国公司在世界范围内迅速扩张，为经济全球化提供了空间载体，经济全球化成为世界发展的趋势。为了更好地分享国际分工红利，2001年中国加入WTO，标志着中国经济全面融入国际经济体系。
这一时期，对外开放由有限范围、有限地域、有限领域的开放转变为全方位、多层次、宽领域的开放，对外开放呈现出新的特点。一是拓展国际经济贸易合作，通过参与二十国集团领导人峰会、建设中国-东盟自由贸易区等各种经济组织，表明中国对外开放由单方面为主的自我开放，转变为与世界经济体之间的相互开放，由依靠双边磋商机制的开放，转变为双边机制和多边机制相互结合的开放。二是从体制上对接WTO的相关规则，实行浮动汇率制度、开展跨境贸易人民币结算等，表明中国对外开放由被动接受国际经贸规则的开放，转变为主动参与制定国际经贸规则的开放，由以试点为特征的政策型开放，转变为法律框架下的制度型开放。此外，在对外开放的产业层级上，由原来的资源和劳动密集型产业开始向技术和资本密集型产业转变。
2. 全面开放下区域经济格局的变化
中国加入WTO之后，随着进口关税的降低、出口配额的取消和开放领域的扩大，进入国内市场的外国商品和投资大大增加，经济增长三驾马车中进出口的贡献不断增大。与此同时，三大差距带来的社会矛盾也越来越严重，“鞭打快牛”的非均衡发展理念不再适合中国发展的总体要求，中央开始更为注重区域发展公平和协调性问题。加上分税制改革的稳步推进和国债融资的快速增长，中央逐渐具备了调节区域差距的财政实力和金融资源。2000年西部大开发等差别性区域均衡政策启动，形成了以四大板块为主的区域调控体系，中西部地区经济要素有所回流，区域差距开始缩小。然而，受路径依赖因素的影响，累积循环发展陷阱可能长期存在，短时间内地区差距难以根本扭转。
图2报告了四大板块间差距贡献率和四大板块内差距贡献率。从板块间差距贡献率来看，四大板块之间的差距对地区差距的贡献率从改革开放以后迅速上升，由1978年的28.71%上升到2000年的68.47%，一度成为中国地区差距的主要来源。随着对外经济的全面开放和西部大开发等区域战略的实施，板块之间的差距开始缩小，对地区差距的贡献到2011年下降为59.5%，2019年和2020年连续两年小于50%。从板块内差距贡献率来看，东部地区内部差距贡献率远高于中部地区、西部地区和东北地区，是板块内差距的主要来源。东部地区率先进行对外开放，内部城市最早开始分化，导致东部地区内部差距扩大。随着对外经济全面开放，中部、西部和东北地区开放程度不断提高，内部差距也随之扩大，其中西部地区最为明显，2012年西部地区内部差距贡献率达到峰值15.73%。值得注意的是，近年来东部地区内部差距贡献率出现“翘尾”现象，表明东部地区内部差距尚未得到根本性改善，东部地区内部的城市分化仍然较为严重，未来大中小城市之间的分化可能会愈发明显。
（四）2012年至今：深化开放与区域协调发展
1. 深化开放的时代背景及政策导向
近年来，受国际经济危机的影响，全球增长乏力，贸易保护主义升温，国内发展环境和条件发生了深刻变化。经济发展进入新常态，传统发展红利逐渐弱化，通过深化改革开放释放区域发展潜力成为解决中国经济发展新动能的重要出路。2012年11月，党的十八大报告强调，“必须实行更加积极主动的开放战略”。以党的十八大为标志，中国对外开放进入深化阶段，更加注重质量、效益、安全与可持续性，从量变向质变转型。2022年10月，党的二十大报告进一步指出，“推进高水平对外开放”“着力推动高质量发展”。
这一阶段，为了兼顾效率和公平，同时也为了应对西方国家的新一轮封锁，中央提出了如下的开放政策：一是坚持 “一带一路”倡议，包括“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的发展构想，通过新的合作模式，搭建沿线国家共同参与的利益、命运和责任共同体。二是陆海内外联动、东西双向互济的区域开放格局。开放布局在空间上向纵深推进，在巩固东部沿海地区和大城市开放先导地位的同时，加快中西部地区开放步伐，助推内陆地区成为开放前沿，提升沿边地区开发开放质量。三是提升自由贸易试验区开放度，使其成为中国经济向更高阶段发展的试验田。中国从2013年成立上海自贸区起，至今已经形成了“1+3+7+N”的自贸区格局。在此基础上，海南自由贸易港建设的启动代表着中国将对标国际高标准经贸规则，在更大范围、更宽领域、更深层次扩大对外开放。
2. 深化开放下区域经济格局的变化
党的十八大以来，党中央高度重视区域协调发展，先后提出了区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略。党的十九大进一步强调区域协调发展战略，党的二十大要求“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。这一阶段，促进区域协调发展，不仅要依靠一系列的区域规划和政策，还要借助对外开放的纵深推进，提升国际循环质量和水平，以开放促协调，增强国内国际两个市场两种资源联动效应。从对外开放格局来看，开放空间从沿海、沿江向内陆、沿边延伸，从东部沿海单向开放到东西双向开放，东中西共同打造内外资更为平等、内外贸更加融合的开放格局，不仅可以促使开放红利在东西南北纵横联动中加速传导，还可以在与世界的互联互通中增强区域协调发展的动力。
从“一带一路”倡议来看，涉及西北、东北、东部沿海、中部、西南地区，囊括中国绝大多数省份，将东中西地区串联起来，有助于增强区域之间互动、互通和互助，通过产业转移等形式打破行政分割、促进区域协调发展。同时，各地区可根据比较优势参与对外经济发展，西北地区深化与中亚、南亚、西亚等国家的交流合作，东北地区建设对俄开放的窗口，东部沿海发挥辐射带动作用，中部地区打造内陆开放型高地，西南地区面向南亚、东南亚贸易，形成合力的区域经济发展梯度和层次，更好地实现国内价值链与全球价值链对接。
从中国自贸区建设实践来看，自贸区可以产生巨大的经济溢出效应，在辐射区域经济增长的同时，还有助于打破区域行政壁垒，降低区域边界效应，减少要素流动阻力，促使区域内的产业布局与分工更加合理，促进区域市场一体化发展。中国自贸区遍布东北、东部沿海、中部、西北和西南地区，由于各个自贸区的试验内容与侧重点不同，加强自贸区之间的交流和联系，有助于打造全面立体、协同发展的区域格局。
对外开放不仅增强了中国经济发展的活力，也深刻地影响了区域经济格局。从图3来看，改革开放以前，中国外贸依存度低下，经济发展十分不稳定，GDP增速部分年份不升反降，甚至为负，这一阶段地区差距也居高不下，在1960年达到峰值0.24。1978年以后，改革开放使得中国外贸依存度迅速上升，有力地拉动了经济增长。在有限开放、扩大开放和全面开放阶段，GDP分别以年均9.27%、10.36%、10.67%的速度保持长期高速稳定增长，并且地区差距随着对外开放的推进也经历了下降—上升—下降的变化趋势。现今，中国对外开放进入深化阶段，经济由依靠高投资、高投入驱动的高速增长转向依靠技术进步、效率驱动的高质量发展。这一阶段，通过高水平对外开放持续释放区域发展潜力、促进区域协调发展是中国经济发展的重要方向。
二、新发展格局下高水平对外开放促进区域协调发展的理论逻辑
对外开放是中国的基本国策，也是国家走向繁荣富强的必由之路。中国前一轮的对外开放在促进经济社会发展方面发挥了重要的作用，未来，促进区域协调发展，实现共同富裕的目标，也离不开新一轮的更高水平的对外开放。立足于新发展格局的时代背景，系统梳理高水平对外开放促进区域协调发展的理论逻辑，关键在于剖析原有对外开放模式在促进区域协调发展方面存在的局限性，把握新发展格局下高水平对外开放和区域协调发展的引领理念，厘清高水平对外开放促进区域协调发展的作用机理，整体逻辑框架如图4所示。（一）原有对外开放模式在促进区域协调发展方面存在的局限性
1. 高度依赖西方发达国家的开放模式日益暴露易受外部封锁的风险
中国早期的对外开放模式，实际上是被动融入发达国家主导和推动的经济全球化，因此开放范围主要侧重西方发达国家，市场也高度集中和依赖西方发达国家。中国对外贸易结构中美国、欧盟与日韩的占比长期超过40%。随着全球经济的收缩，逆全球化趋势愈发明显，以美国为代表的发达国家纷纷制定了贸易保护主义政策，对内通过减税引导制造业回流，对外执行惩罚性关税和设置技术壁垒保护本土企业。根据博鳌亚洲论坛2019年《新兴经济体发展》报告，新兴十一国（E11）实施的贸易保护主义措施总计达到4 766项，平均每个经济体433.3项，G20中8个发达国家实施的贸易保护主义措施总计达到5 310项，平均每个经济体663.8项，比E11多达230.5项。
从国际环境来看，以美国为代表的西方发达国家正在重建以自身利益为核心的贸易新规则，全球竞争由“经济之争”转变为“规则之争”。西方发达国家主导的《美墨加三国协议》（USMCA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《欧盟-日本经济伙伴关系协定》（EPA）具有明显的非中性特征，旨在重塑国际经贸规则，维护美国等发达国家的霸权地位，抑制新兴国家与发展中国家的经济发展。与WTO的多边贸易规则体系不同，USMCA、CPTPP和EPA不再以促进商品和要素流动为核心，而是强调竞争中性、劳工环境、知识产权等内容，是向“境内开放”延伸的高标准经贸规则，对全球经贸格局产生重要影响。因此，为应对全球经济贸易规则体系的变化，防范外部封锁风险，中国亟须推进新一轮高水平对外开放，以规则、规制、管理、标准等制度型开放加快对接和融入高标准经贸规则，维护国内经济发展安全。
2. 长期存在的开放梯度差引致内部经济的不平衡不充分
上一轮的对外开放中，中国主要以效率为导向，沿着特区—沿海—沿江—沿边—内陆的路径渐进式开放，导致地区之间存在较大的对外开放梯度差，内部经济发展不平衡不充分。从开放规模来看，东中西部地区之间存在巨大的差异，仅以广东为例，其2021年进出口总额就高达82 681.6亿元，超过同一时期东北三省（11 220.8亿元）、中部六省（33 662亿元）、西部十二省（35 587亿元）的总和（80 469.8亿元）。
过去部分地区先行先试的发展模式在特定阶段发挥了积极的作用，但难以适应新发展阶段的现实需求，导致地区发展差距不断加大。当前，中国广阔的中西部地区具有较大的发展空间和开放潜力，处理好中西部地区的西向开放，促使区域均衡发展是中国经济增速平稳换挡的重要保障。随着“一带一路”倡议的提出，中西部地区地理位置上的劣势逐步转化为与“一带一路”沿线国家合作的优势。因此，新发展阶段，必须加大中西部地区的开放力度，兼顾效率与公平，同时发挥东中西部地区的比较优势，不仅要以开放促发展，更要以开放促协调，形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局。
3. 制造业低端嵌入的贸易模式未能形成有效的国内价值链关联效应
改革开放初期，中国资本、技术等生产要素十分缺乏，发达国家的跨国企业为保持其核心竞争力，将先进产业和核心环节保留在本国，只转移易标准化的劳动密集型产业、环境成本较大的高排放和高污染产业，导致中国主要通过低端制造业嵌入全球价值链分工体系。随着人口红利的消失、原材料成本的上涨、人民币的升值，以加工贸易为主的劳动密集型企业失去了赖以生存的成本优势。由于缺乏核心竞争优势，西方发达国家掌握着核心技术与重要专利，当中国从价值链低端环节向高端环节攀升时，会遭到发达国家的产业俘获，通过技术封锁使中国产业锁定在低附加值的低端加工制造环节。
制造业的低端嵌入导致国内产业链条相对较短，无法通过产业关联效应有效带动相关产业的发展，形成完整的国内价值链。与低端制造业相比，先进制造业通常涉及初级产品、物流、研发、售后等环节，因此最终需求对整个产业链的带动作用更为显著。此外，随着信息产业发展和服务业全球化的发展，制造业逐渐由单一生产型向“生产+服务”型转变，服务业对制造业的带动作用愈发明显。因此，扩大服务业开放，推动先进制造业和服务业融合发展是提高中国全球价值链地位、推动经济高质量发展的关键举措。
（二）新发展格局下高水平对外开放和区域协调发展的理念
新发展格局不是封闭的自我发展，而是开放的国内国际双循环，要求不断提高对外开放的质量和水平，以高水平对外开放融入全球化，构建人类命运共同体，促使发展的成果惠及世界。新的形势下，中国的发展不单单为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，也将为人类谋进步、为世界谋大同。
1. 高水平对外开放应秉持人类命运共同体理念
高水平对外开放应秉持“和平、发展、合作、共赢”的人类命运共同体理念。
（1）和平理念是高水平对外开放的前提条件。当前全球变乱交织，分裂对抗风险加剧，国际形势愈发复杂，中国坚持走和平发展的道路，反对任何单边主义、保护主义和强权政治，与其他国家相互尊重、平等协商，共同建立一个和睦和平的世界。
（2）发展理念是高水平对外开放的关键抓手。发展是第一要务，当前全球面临严峻的发展问题，全球经济低迷，增长速度缓慢，中国在以开放谋求自身发展的同时，还将为各国发展开辟新空间，为全球提供更大市场，共建全球经济发展。
（3）合作理念是高水平对外开放的实现路径。当今世界各国相互依存、休戚与共，只有坚持合作发展、携手共建，才能实现互利互惠，共同发展，中国坚持多边主义和区域合作的对外开放，以合作消弭对抗，积极构建友好合作的全球伙伴关系。
（4）共赢理念是高水平对外开放的最终目标。开放是共赢的，中国始终坚持共赢的开放战略，愿与世界各国分享发展机遇，共享发展成果，在共赢的开放中展现中国胸怀，贡献中国智慧，建设共同繁荣的美好世界。
2. 区域协调发展应贯彻新发展理念
区域协调发展应贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。
（1）创新理念是区域协调发展的根本动力。当前中国人口红利消失，资本边际报酬递减，资源要素处于瓶颈期，要素驱动和投资驱动的发展模式不再具有竞争优势，因此创新发展要改变过去以要素驱动和投资驱动为主的发展模式，以科技创新为主要驱动力，推动制度创新，引领区域经济发展。
（2）协调理念是区域协调发展的内在要求。中国经济高速增长的同时产生了地区差距、重复建设、地方保护主义等现象，存在较大的结构性问题，协调发展要求缩小地区差距，实现区域相互促进、优势互补、共同发展，释放区域增长潜力。
（3）绿色理念是区域协调发展的全新方式。长期以来，高投入、高污染、高消耗的经济增长方式造成了能源的枯竭与环境的污染，绿色发展方式和生活方式迫在眉睫，兼顾经济发展和生态保护，才能提高资源环境承载力，实现区域可持续发展。
（4）开放理念是区域协调发展的中介桥梁。没有改革开放就没有中国奇迹，也将没有中国式现代化的成功实践，未来中国区域协调发展仍要依托对外开放，构建区域开放的多层次、宽领域、全方位格局。
（5）共享理念是区域协调发展的价值追求。以效率优先的发展模式虽然提高了生产效率，但难以兼顾公平，共享发展要求全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享，实现共同富裕的目标。
（三）新发展格局下高水平对外开放促进区域协调发展的机理分析
基于原有对外开放模式促进区域协调发展的局限性和新发展格局下的引领理念，以高水平对外开放促进区域协调发展，重点在于：以更大范围的市场开放为基础，建设全国统一大市场；以更宽领域的贸易开放为动力，促进产业协同发展；以更深层次的制度开放为支撑，完善区域治理模式。
1. 以更大范围的市场开放为基础，建设全国统一大市场
如前所述，中国原有对外开放模式不仅暴露出易受外部封锁的风险，还导致了内部经济发展的不平衡不充分。更高水平的对外开放就是突破原有对外开放模式的局限性，推动更大范围的市场开放，由以对发达国家开放为主转向同周边国家的经济贸易往来，由以东部沿海地区开放为主转向充分开放国内市场，促进全国统一大市场建设。一方面，在对发达国家开放的过程中，东部沿海地区具备有利的区位条件，开放规模和竞争力显著高于中西部地区，实现了要素的快速集聚与经济的快速发展。但在贸易保护主义、逆全球化的影响下，东部地区的深入开放遭遇瓶颈，相比之下，中西部地区尤其是沿边地区还具有较大的发展空间，在“一带一路”的战略机遇下，能够建立与周边国家、发展中国家的对接，强化与产业资源互补的“一带一路”沿线国家的经贸合作，使区域经济朝着西向开放与集聚的方向发展，从而缩小东中西部地区之间的差距。
另一方面，以往的对外开放是利用世界市场发展经济，高水平对外开放应该充分利用中国超大规模市场优势，以高水平对外开放促进全国统一大市场建设。全国统一大市场不是自我封闭的市场，而是充分开放的市场，只有坚持扩大开放，保持和增强中国市场对全球资源要素的吸引力，才能实现全国统一大市场的建设目标，畅通国内经济循环。建设充分开放的全国统一大市场，可以通过开放倒逼改革，以较低的国际贸易成本倒逼国内贸易成本降低，打破地方保护和市场分割，发挥中国超大规模市场优势，然后以国内大循环和统一大市场为支撑，有效利用全球要素和市场资源，连通国内市场和国际市场，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升区域经济发展的质量。
2. 以更宽领域的贸易开放为动力，促进产业协同发展
以往中国参与全球价值链分工体系主要发生在制造业领域，但制造业低端嵌入未能形成有效的国内价值链关联效应，无法促进其他产业领域的同步发展。在参与国际分工的过程中，中国制造业已基本实现了对外开放，而服务业市场开放的进程相对滞后。高水平对外开放的重要方向就是更宽领域的贸易开放，通过扩大服务业开放延长国内价值链，并且以双重嵌入模式参与竞争，加快建设国内价值链，形成地区有效分工与协作，促进产业协同发展。一方面，从产业经济关联和融合发展视角来看，服务业对外开放能够促进服务种类多样化和提升专业化服务质量，进而通过中间品市场的水平关联和垂直关联发挥溢出效应，有效带动其他产业的发展。在服务业全球化的背景下，全球价值链也从以往的制造业领域向服务业领域延伸拓展，服务业正在逐步成为全球价值链中创造附加值的重要环节，甚至占据全球价值链主导作用。同时，随着新一代信息技术革命的兴起，催生了以数据为核心的生产方式，大大提升了服务的可贸易性。因此，服务业开放是顺应国际经济形势变化的重要方向。
另一方面，在参与全球分工的过程中，中国企业大都直接嵌入国际价值链，使得在国内的价值链条相对较短，地区之间难以形成有效分工和协作。而新发展格局下的高水平对外开放，是基于内需的经济全球化，要加快建设国内价值链，把全球价值链和国内价值链衔接起来，通过双重嵌入的模式参与全球竞争。价值链的双重嵌入，本质上是一种双循环开放发展模式，是在融入本土产业链的基础上参与国际分工，强调利用国际资源要素服务本国市场需求开展产品内分工贸易活动，能够推动相关产业向中西部地区的转移，减轻中西部地区要素流失和产业发展空间受限的问题，形成不同地区之间的分工与协作。
3. 以更深层次的制度开放为支撑，完善区域治理模式
中国对外开放经历了接受、学习、应用国际经济贸易规则—对接WTO国际贸易规则框架体系—全面实现与国际经济贸易制度规则和管理标准的接轨多个阶段，开始由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。在当前全球经济治理和国际经贸规则重构的背景下，制度型开放是顺应国内环境变化、应对国际经贸规则挑战的必然选择。制度型开放是深度的双向开放，对外要求对标高标准国际经贸规则，对内要求提升国内制度供给水平，以国内制度体系衔接国际经贸规则。事实上，制度型开放的本质就是由边境开放向境内开放的延伸，将开放边界从单纯降低关税和非关税壁垒，拓展到国内规则体系等的开放，通过构建与高标准国际经贸规则相衔接的国内制度体系，把中国大市场转化为规则竞争力，畅通国内国际双循环。
在国内制度体系方面，政府是制度供给的主体，但目前政府职能仍需优化，在纵向政府治理方面，按照行业、所有制、地区等标准制定不同的管理政策，市场主体竞争不充分，要素市场建设不完善，地方保护和市场分割依然在一定程度上存在，商品和要素流动面临阻碍，导致中国市场呈现大而不强的特点。因此，制度型开放应该立足于更深层次的对内改革，加快转变政府职能，提升政府治理能力，建设统一的市场制度，清除妨碍公平竞争的各项规定、做法和市场壁垒，建设规则统一、竞争充分、高度开放、运行有序的国内市场，推动形成治理高效、市场畅通、区域协调的格局。三、新发展格局下高水平对外开放促进区域协调发展的实现路径
基于新发展格局下高水平对外开放促进区域协调发展的理论逻辑，未来，促进中国区域协调发展，要推进更大范围的市场开放、更宽领域的贸易开放、更深层次的制度开放，重点路径包括：推动形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局；以制度型开放促进全国统一大市场建设；加快自贸区特色开放和联动发展提升协同效能；扩大服务业开放延长国内价值链；打造世界级城市群深化区域分工与协作。（一）推动形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局
推动形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，有助于改善中国单边海向开放缺陷，补齐内陆、沿边地区的对外开放短板。中国开放的大门只会越开越大，必须形成全面开放新格局。为此，需要从以下几方面优化区域开放布局：
一是以“一带一路”为重点，优化区域开放布局。东部地区要巩固开放先导地位，通过自贸区建设和贸易便利化措施，加强与东北亚地区的交流合作，中西部地区要提高开放水平，加快建设西部陆海新通道，促进与中亚、南亚、西亚、东盟等区域的国家的交流合作。
二是促进陆海联动交通走廊建设，完善交通基础设施。加快构建国内东西向交通走廊，促进陆海联动走廊建设和国内沿海港口陆海衔接交汇点建设，推进跨境“四横四纵”交通走廊建设，以完善的交通基础设施为陆海联动和东西互济提供有力支撑。
三是加强产业关联与转移，实现外向型经济协同。东部地区和中西部地区要建立基于比较优势的区域产业分工体系和产业融合发展模式，促进东部地区产业向中西部地区的有序梯度转移，中西部地区要以承接产业为基础培育新型产业体系，实现国内产业链拓展和国内价值链重塑，促进区域协调发展。
（二）以制度型开放促进全国统一大市场建设
全国统一大市场是构建双循环新发展格局的重要支撑，但并不是封闭运行的国内市场，而是充分开放、有效利用国际资源、联通国际市场和国内市场的强大市场。当前，中国市场大而不强，建设全国统一大市场，还需要强调制度型开放，促进国内外规则相融合，推动中国市场对接国际高标准市场规则，将中国大市场转变为规则竞争力，扩大统一大市场的影响力和辐射力。一方面，优化国内的制度供给，构建开放型经济新体制，加快转变政府职能，打破地方保护和市场分割，破除妨碍公平竞争和统一市场的各类歧视性政策和优惠性政策，清理废除妨碍市场平等进入和退出的各项规定和做法，营造国际一流营商环境，推动国内国际市场联通，形成对全球先进资源要素的强大吸引力，发挥资源要素对经济增长的乘数效应。另一方面，强化市场基准制度规则的统一，推动建设国家标准和规范，健全统一的产权保护制度、市场准入制度、公平竞争制度、社会信用制度和市场监管制度，促进与国际通行经贸规则的有机衔接、良性互动，实行高水平的投资政策和贸易政策，实行高水平商品和服务市场，以高质量标准推动高质量发展。
（三）加快自贸区特色开放和联动发展提升协同效能
自贸区是中国改革开放的“试验田”，在构筑高水平对外开放新高地中具有示范性作用，也是促进区域协调发展的重要载体。随着自贸区的扩容和内陆型自贸区的建设，现已形成覆盖从沿海到内陆、从南到北、多点开花的格局。深化自贸区的特色开放和联动发展，是新发展格局下提升协同效能的有效途径。
第一，以制度创新为核心，加强自贸区特色开放。围绕服务贸易、先进制造业、科技创新、数字经济等领域，打造各有侧重、特色鲜明的改革开放新高地。比如北京引领服务贸易特色开放，湖南促进先进制造业高质量发展，安徽建设科技创新策源地，浙江打造数字经济示范区。
第二，实施自贸区提升战略，扩大面向全球的自贸区网络。扩大自贸区范围，推进加入CPTPP和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），与更多贸易伙伴商签自贸协定，释放《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）政策红利，提高货物贸易零关税比例，放宽服务贸易和投资准入，参与绿色低碳和数字贸易国际协商与合作。
第三，促进自贸区联动发展，实现联动试验、协同创新、共享发展。推动联动发展区建设，以清单形式复制推广自贸区改革试点经验，强化区域合作促进产业联动，建设重点产业集群，探索系统性集成性改革创新，强化创新联动，发挥联动效应和溢出效应。此外，还要加快建设海南自由贸易港，这是自贸区的再升级，开放程度更高，开放领域更广。海南自由贸易港建设要对标国际高水平经贸规则，建立以贸易和投资自由便利为重点的政策制度体系，坚持陆海统筹、资源融通，与粤港澳大湾区联动发展，统筹区域协调发展和高质量发展。
（四）扩大服务业开放延长国内价值链
服务业开放，为打破中国企业出口附加值率较低、国内价值链较短提供了重要的突破口，能够通过产业关联效应和溢出效应带动其他行业和企业的发展，延长国内价值链。新发展格局下，国内价值链还能够与全球价值链形成双链并立、良性互动的结构，从而强化中国产业体系的不可替代性。
首先，要扩大服务业开放，减小服务业的外资准入限制，建立健全服务贸易负面清单制度，分步放开教育、文化等生活性服务业，渐进扩大金融、电信等知识密集型服务业，进一步开放数字贸易等新兴领域。
其次，充分发挥国际资源优势，引入高端要素提升服务供给质量，促进产业链条的延伸和渗透，为制造业发展提供服务要素和质量支撑，依托中国超大规模市场优势，培育先进制造业和现代服务业融合发展的新业态、新模式，逐步带动相关产业的融合和互动。
最后，通过先进制造业和现代服务业延伸和拓展全球价值链的国内环节，加强产业间关联，实现产业范围的横向延伸，将国内价值链从单一环节拓展到完整链条，构建国内价值链。
（五）打造世界级城市群深化区域分工与协作
当前，全球产业链在纵向分工上趋于缩短，在横向分工上趋于集聚，全球竞争呈现出产业链与产业链、产业集群对产业集群的特征。因此，要借助城市群这一空间载体加强产业链和产业集群的建设。城市群是城市发展到高级阶段的空间组织形式，能够实现空间集聚、资源集聚和服务集聚，形成具有辐射带动能力的区域产业集群，从而更好应对全球产业集群竞争。中国要重点围绕京津冀、长三角、大湾区打造世界级城市群。
第一，建设充分开放的国际化中心城市，强化中心城市在新一轮高水平对外开放中的引领作用，提升开放型经济辐射能力，重点培育一批理念领先的国际化消费中心、内外畅通的国际化商贸物流中心、特色鲜明的国际化产业创新中心。
第二，增强城市群基础设施的网络效应，加快形成广覆盖、多层次、多节点的综合交通和快速通道体系，优化生产要素跨区域流动、聚集和扩散方式，降低物流成本和交易成本，提高要素的空间配置效率，增强参与国际竞争合作的能力。
第三，形成错位化发展的产业分工与协作体系，加强同类产业及相关产业间横向与纵向的分工协同，推动城市群内部形成错位发展、相互关联、融合互动的产业分工体系，以城市群为依托，以中心城市为引领，构建大中小城市和小城镇协调发展的格局。
（全文刊发在《经济与管理研究》2023年第3期第3—15页。）※ 阅读提示 ※
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