放出活力 管出公平 服出效果——环评与排污许可制度改革述评
在2019年中央经济工作会议上，习近平总书记的话语鼓舞激励着生态环保人，“三大攻坚战取得关键进展”“生态环境质量总体改善”，这既是肯定，更是期许。污染防治攻坚、改善环境质量喜人成绩的取得，凝聚着全体生态环保人的心血和汗水，也与扎实推进的环评与排污许可制度改革密不可分。
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锐意改革 成效显著
近年来，生态环境部门锐意推动环评与排污许可制度改革，一项项法律法规密集出台：《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》多次修订；《排污许可管理条例》已提请国务院审议；《排污许可管理办法（试行）》《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》等规章陆续发布；“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）已在10个省份进入地方立法……
“近几年，环评改革取消了生态环境部环评机构资质行政许可等审批权，同步建立了信用管理的新机制，并通过加强环境影响报告书（表）复核、从业单位和人员信息公开等措施，实现了放管结合，震慑了环评违法违规行为，有力维护了制度的效力。” 生态环境部环境影响评价与排放管理司司长刘志全说。
随着环评与排污许可制度的日臻完善，制度优势逐渐显现。
环评与排污许可制度已经成为打好污染防治攻坚战、改善生态环境质量的有力抓手。通过项目环评不断推动上大压小、区域替代，“十三五”以来，平均每年累计可减少二氧化硫、氮氧化物和烟尘排放约55万吨、57.5万吨和19.9万吨。
规划环评划框子、定规则，从源头减少污染物排放，对区域环境资源优化配置、改善环境质量发挥了重要作用。曹妃甸石化产业基地，通过规划环评调减1000万吨/年的远期炼油产能和100万吨/年的芳烃生产规模，煤炭使用量由原规划的880万吨/年大幅削减至70万吨/年，有力保障了京津冀区域大气环境质量改善。通过长江、黄河、珠江上20余条支流的流域综合规划环评，多段干流和40多条支流纳入栖息地保护，为大江大河生态保护和系统治理奠定基础。
加快重点行业排污许可证核发，助力打好污染防治攻坚战，提前一年完成36个重点城市建成区污水处理厂核发任务。2019年10月底又提前完成全国的城镇污水处理厂发证，共计核发排污许可证9652张，有力推动了长江保护修复、渤海综合治理和城市黑臭水体治理。推进生活垃圾焚烧、家具制造工业等行业排污许可证核发，明确污染防治措施和环境管理要求，强化排放口精细化管理，提升了排污单位环境治理水平。
我国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段，开展环评与排污许可制度改革意义非凡。李干杰部长指出，“环评与排污许可制度在促进经济结构优化升级，推动产业优化布局等方面，有着不可替代的作用，是实现高质量发展的助推器”，深刻剖析了环评与排污许可制度与经济高质量发展的内在关系，也为运用环评与排污许可制度
服务经济高质量发展提出了更高要求。
生态环境部门坚持把关与服务并重，对于重大项目，建立国家、地方和利用外资项目“三本台账”，定期调度，提前介入，专题协调，开辟绿色通道加快审批，确保项目科学落地，近年来完成了100多项重大水利工程、铁路等交通基础设施和重大石化化工等产业项目环评审批。2019年，全国审批环评报告书（表）约19.5万个，审批时间总体已压缩到法定时限的一半左右。另外，在线备案登记表103.8万个，平均用时仅需10分钟，大大便利了中小微企业。
在北京，通过优化实施建设项目环境影响评价分类管理，80%的“简易低风险”项目，无需再办理环评手续。简政放权，累计下放55%的市（省）级环评审批权限，切实减轻了企业负担，营造了良好营商环境，释放了企业活力。
在上海，项目源头准入管理和环境社会风险防范协同机制，既保障了机场联络线、老港再生能源利用中心、特斯拉超级工厂、上海石化国六油品升级改造等重大项目的顺利落地，又有效防范了环境社会风险。
环评和排污许可改革从点到面，从局部到全国，层层推进，步步深入，从认识到实践都发生了深刻变化。
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压力未减 砥砺前行
环评与排污许可制度改革实施成绩振奋人心，但问题同样不容忽视。一些地方固定污染源排污许可证尚未实现全覆盖，仍存在“漏网之鱼”；有的地方对“三线一单”还没有真正重视起来，编制工作缺乏主动性和积极性；个别地方项目环评为做而做，环评批文拿到后就束之高阁，不闻不问，流于形式……
改革如逆水行舟，不进则退。
2020年是全面建成小康社会的收官之年，打好污染防治攻坚战关系到全面建成小康社会能否得到人民认可、能否经得起历史的检验。与此同时，我国经济仍面临持续下行压力，如何运用环评与排污许可制度服务经济高质量发展，也是摆在生态环境部门面前的必答题。环境保护任务繁重，形势依然严峻。在此关键阶段，推动环评与排污许可制度改革更要“审大小而图之，酌缓急而布之”，分清主次，有的放矢。
环评与排污许可制度改革的下一步方向在哪里？重点有哪些？日前召开的全国环境影响评价与排污许可工作会，统一了思想认识，坚定了制度信心，为改革指明了方向和重点：“坚持以习近平生态文明思想为指引，推动健全以环评制度为主体的源头预防体系、构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系这两个体系，显著增强精细化管理、多元主体参与、科技支撑、队伍建设四方面能力，切实发挥制度的效能。”
推动环评与排污许可制度改革，要构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，推动相关制度与排污许可制度的全联动，实现排污许可管理的全覆盖，贯穿固定污染源监管的全周期。当前的关键是要加快推进排污许可管理“全覆盖”，强化排污许可证后监管。
截至2019年12月31日，全国共核发排污许可证近16万张，登记企业排污信息6万余家，管控大气污染物排放口30余万个，管控水污染物排放口近8万个，对生态环境质量改善的作用不断显现。但蓝天保卫战重点区域强化监督定点帮扶发现，一些地方仍存在排污许可证应发未发的企业。这些漏网企业成为环境监管的薄弱环节，污染治理设施不全、环保责任不落实现象普遍。
加快推进排污许可管理全覆盖，既是完成国务院提出的2020年全国基本完成排污许可证核发工作目标的必然要求，更是提升环境管理精细化水平，切实改善环境质量的有力举措。“要总结试点经验，按照摸、排、分、清的工作步骤，在全国范围内全面开展固定污染源清理整顿工作。”黄润秋副部长对下步工作提出了明确指示。
发证不是目的，监管要贯穿固定污染源监管的全周期。“要定期换发许可证，把不同时期、不同环境质量目标下对排污单位的要求落在排污许可证中，明确监管重点和要求。持续开展已核发排污许可证抽查，探索执行报告审计式检查。将排污许可证执法检查纳入年度执法计划，实现排污许可证常态化执法检查。深挖数据信息，推动监管执法精准化、高效化。”李干杰部长强调。
生态环境部门将继续把排污许可证执行情况纳入强化监督检查内容，督促地方严格排污许可执法监管；继续严厉打击无证排污、不按证排污违法行为，处罚一批、曝光一批违法企业，形成严管重罚的强大震慑，营造良好社会氛围，推动实现“规范一个行业，达标一个行业”的管理目标。
推动环评与排污许可制度改革，要健全以环境影响评价制度为主体的源头预防体系，推动工作重心“四个转变”，就是环评管理要由偏重微观向既抓宏观又抓微观转变，由偏重事前审批向既抓审批又抓事中事后监管转变，由单打独斗向协同发力转变，由坐等上门向主动帮扶转变。当前的一项关键任务就是要编制和应用好“三线一单”，强化宏观管控。“三线一单”的编制，既为资源环境保护“划红线”“立禁区”，又为经济高质量发展“建通道”“划跑道”，对于优化国土空间布局、产业结构调整等都具有十分重要的作用。
针对目前个别省份“三线一单”编制工作基础薄弱、推进力度不够、进度明显滞后的问题，生态环境部将加快推进，明确要求第一批12省市要抓紧做好“三线一单”发布应用，将“三线一单”纳入环境管理日常应用。各级生态环境部门也将积极与相关部门协调和对接，确保2020年底前实现“三线一单”应用。
要持续深化环评“放管服”改革。
放要放出活力。该放的继续放，放出活力。完成《建设项目环境影响评价分类管理名录》修订，进一步减少审批数量，大幅压缩备案的项目数量，增强中小微和民营企业的改革获得感。
管要管出公平。黄润秋副部长强调，“坚决查处一批环评文件粗制滥造、到处胡乱承揽业务、不守信用的环评编制单位。各地也要加强管理，实施信用记分。坚决惩处一批违反《环境影响评价法》规定，规划‘未评先批’、项目‘未批先建’、擅自变动、不落实批复要求的违法行为。要让社会认识到，环评的‘放’是强化企业、地方政府落实主体责任的‘放’，不是放任不管的‘放’，这样环评才能发挥预防效力，才能永葆生机。”
服要服出效果。针对一些地方政府原来是“不作为”，现在是“不会管”；一些企业原来是“不想治”，现在是“不会治”的问题，李干杰部长要求，“各级生态环境部门要更加重视服务，提前介入指导，宣传管理要求，普及技术知识，引导和帮助企业自觉自愿落实环评制度。”
2020年是“十三五”规划的收官之年，也是谋划“十四五”工作的关键时间节点。我们坚信，只要保持战略定力、久久为功，有力推进深化环评和排污许可制度改革，就一定能放出活力、管出公平、服出效果，助力打好污染防治攻坚战，切实推动实现经济高质量发展。
来源：中国环境报
记者： 李莹